区域合作经济的国家立法回应——以泛珠三角区域合作为主例，本文主要内容关键词为：区域合作论文,泛珠三角论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF41 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-4434(2006)10-0105-07
2004年6月，粤、闽、赣、桂、琼、湘、川、滇、黔9省区和港、澳2个特别行政区，共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，标志着我国继“环渤海经济圈”和“长三角”区域合作之后的又一个更大空间的区域合作经济的形成，也称“9+2”区域合作。“泛珠三角”并不是一个自然形成的经济区域，而是用人为的方法把地缘相近、具有较大发展潜力的省、区组合起来成为经济合作区域①。与组成“长三角”区域合作经济的沪、苏、浙三地以及组成“环渤海经济圈”的京、津、冀、辽、鲁等地历史上早就经济往来密切、人文习俗亲近、经济条件和法治环境相近、交通近便（即“同质型”区域合作）相比较，所不同的是，“泛珠三角”腹地辽阔，不少内地省区与珠三角往来并不密切，特别是经济、文化、法治发展程度差异很大，行政区类型复杂（即“异质型”区域合作）。在泛珠三角区域合作中，除了各成员方之间常规性权利义务的协调外，还特殊到协调省份与民族自治地方（广西壮族自治区）利益分配关系，协调省、区与经济特区（海南省等）利益分配关系，协调它们与特别行政区（香港、澳门）的利益分配关系。这些都绝不仅是经济关系上的概念，而且也是法律关系上的概念。如此复杂的合作关系，显然不是地方权限能够有效协调得了的，客观上迫切需要中央统一制度的协调与支持。而且，今后谁来协调泛珠三角、长三角、环渤海经济圈等各大区域经济之间的发展关系，实际上也需要中央统一制度规范。
“同质型”区域合作的“长三角”，三省市共16个城市在经济协作中已开始暴露出各地法规规章冲突、执法依据不一、统一规划实施难、重复建设、地方保护主义、执法合作成本高等问题。那么“异质型”区域合作的“泛珠三角”就更不言而喻了。“长三角”也好，“环渤海”也好，“泛珠三角”也好，它们的合作会不会半途而废、无功而返？能否经久不衰并实现各方多赢目标？笔者认为很重要的就是两条：要跳出区域协调层面而上升到国家协调层面，要淡化政策调整而强化法律调整。因此中央和地方的立法尤其是中央立法，应对国内目前方兴未艾的区域合作问题作出积极的回应，即区域经济合作的制度层面应当从目前地方“政府协议”式的低层面政策型合作机制逐步走上中央以立法统一导控的高层次法治型合作机制。
一、国家在“十一五”期间应否制定、如何制定一部规范和促进区域合作经济的主体法
（一）国家立法的必要性及立法模式选择。区域合作往往涉及财政、税收、海关、金融和外贸在省级行政区域之间合作的基本原则和基本方式。例如泛珠三角区域合作开展以来，陆续签署了《泛珠三角区域地方税务合作协议》《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》《泛珠三角区域海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》《泛珠三角城市投资促进机构合作宣言》等涉及财政、税收、海关、金融和外贸领域的行政契约。其中，《泛珠三角区域地方税务合作协议》规定了9省区将建立税收利益协调机制，各方承诺不重复征税、不擅自出台单方面的税收优惠政策、开展税务稽查合作等。《泛珠三角区域海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》突出建立“虚拟大关区”的理念，成为海关探索适应区域经济发展通关管理模式的试验田，是区域海关在更大规模、更宽领域、更深程度上的一次合作，从改革的力度到难度，都比以往海关出台的支持区域经济发展的措施不尽相同②。
按《立法法》第8条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”、“仲裁制度”（当然包括区域合作纠纷的仲裁），属于全国人大及其常委会专属立法权范畴，只能由全国人大及其常委会制定为法律。也就是说，只要涉及上述领域的“基本制度”范围的事项，地方无立法权，国务院也无权立法（除非全国人大常委会授权）。众所周知，海关、金融由中央直辖管理；省级政府的财政、税收的权限是中央与地方财经事务权限的首要划分，属国家财政、税收的“基本制度”范畴；省级行政区域之间开展财税合作的基本原则、基本方式、合作程度，亦在“基本制度”范围，否则不利于保证财税基本制度在各地方的统一实施。国务院虽然领导和管理财政、税收、海关、金融和外贸部门，但它也不能为这些领域自主立法，这些部门执行的都是全国人大常委会制定的预算法、税法、海关法、金融法和外贸法。根据《立法法》第56条，国务院可以对上述领域制定行政法规的前提条件是根据宪法和法律，而上述法律因历史局限对开展区域合作事项基本上都还欠缺规定。因而，国务院对省级政府开展上述领域大规模合作而制定行政法规的前提条件便不复存在，唯一办法即遵循《立法法》中的“例外条款”——人大给国务院授权立法，弥补上述法律的先天不足。
那么，由全国人大常委会在“十一五”期间进行立法如何？笔者注意到，目前已有学者建议全国人大常委会制定《区域经济合作法》或《区域经济发展协调法》之类的专门法律③；长三角洲的学者甚至还建议全国人大常委会制定《中华人民共和国长三角洲区域经济开发法》[1](P4)。早在1999年，中央有关部门就曾作了《地区协调发展法》的立法准备（后被搁浅）[2](P410)；国外对调整区域经济发展也作过类似专门立法，如美国国会在20世纪60年代对涉及13个州的阿巴拉契亚区域开发就专门出台《阿巴拉契亚区域开发法案》，战后联邦德国出台《改善区域结构共同任务法》等。但笔者认为，中国国内的区域合作始于“十五”时期，探索于“十一五”阶段，将规范和成熟于“十二五”之后，全国人大常委会作为国家日常立法机关，为保证法律的科学性和稳定性，确实还难以一下子出台一部立法程序复杂、立法周期较长的专门法律。即便匆忙出台了，也可能会重演好几部法律那样的“出台两年后即被修改”的悲剧。因此，“十一五”期间较为切实可行的办法是：由全国人大常委会授权国务院先行制定专门的暂行性的条例，为“十二五”末期正式立法积累立法经验，同时将现有的和正在起草中的若干个法律、法规作适当调整即可。就像经济特区搞了20多年，全国人大常委会也没有能够制定一部《经济特区法》，而只是授权经济特区立法进行试验一样。
授权国务院先行制定行政法规，也具有一定合理性。毕竟，区域经济一体化是中央政府责任而非地方政府责任；区域经济一体化突破了“行政区经济”而拓展并融合为“合作区经济”，合作区内的某一个省级政府势必要从“单边行政”④进入到与本合作区其他省级政府开展“多边行政”的时代，而破除地方政府行政阻隔开展外向型行政的最快捷的立法调整，是中央政府出台行政法规。
授权国务院先行制定行政法规，还具有历史沿袭性。在我国，授权立法往往带有急需性和特定性，通常是基于本应由国家立法机关制定法律但条件不成熟，而实践中又迫切需要对一些新的改革措施加以统一规范，通过出台低位阶的法律规范并试行来积累立法经验。改革开放以来，全国人大常委会曾3次授权国务院立法。例如，1984年9月全国人大常委会决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。”1985年4月全国人大常委会又作出决定：授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以制定暂行的规定或者条例，并报全国人大常委会备案；经过实践检验、条件成熟时由全国人大常委会制定为法律[3](P65-66)。实践证明，通过授权国务院对有关改革开放的事项先行制定暂行性的行政法规，对促进改革开放的健康发展、加快立法步伐、提高人大的立法质量起到了良好作用。因此，2000年出台的《立法法》保留了授权立法的制度，在第9条中规定：有关基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项，尚未制定法律的，“全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”；第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”
（二）国务院先行制定行政法规的名称和主要内容。授权国务院制定有关区域合作的专门法规，名称上可定为《中华人民共和国区域合作经济促进条例（暂行）》，内容宜突出十方面事项：
一是开展财政、税收、海关、金融、外贸领域区域合作的法定范围、程度和方式，既要维护合作的严肃性，又不要规定过细过死，以给地方改革创新留有适当空间和余地。
二是就如何解决区域合作的地方性、局部性与市场执法的统一性、全局性之间的矛盾作出原则要求，防范对非合作区域的歧视和“大诸侯经济”的出现。例如在产品质量技术监督执法领域，不能为了保证合作区内各省市产品自由流通采取同一检测标准，而为了限制非合作区的其他省市产品占据市场份额提高检测标准，搞内外有别，实施两套执法标准。当然，首先要协调统一对内的标准。
三是就如何解决区域合作纵深发展后同级地方政府规章之间法的冲突问题，着力完善国家对地方政府的立法审查制度。除规定国务院对地方政府不适当的规章依法行使改变权或者撤销权之外（《宪法》赋予的该项权力，国务院过去鲜见行使），要求参与区域合作的政府适时开展规章清理工作并上报，同时将国务院法制办作为参与区域合作的省级政府间的立法协调机构⑤。走区域市场法制趋同之路，是区域经济整合的重心和难点，2004年“长三角法治论坛”就将法制协调作为讨论的主题之一。
四是就如何解决区域合作中政府之间的各种协议、协定的刚性不足问题作出规定。除认可合作协议中已有的违约责任（如丧失成员资格、合作优惠中止等）之外，还规定对合作协议不予履行或履行不力以及漠视合作区全局利益的行政官员，由国务院或地方监察部门给予降职、降级、警告等行政处分。作此规法很必要，细心的人都会发现，现在虽然搞区域合作了，但由于受行政区利益与政绩挂钩的体制影响，各地之间的竞争动力仍大于合作动力，封闭的倾向仍大于开放的倾向，难怪国际经济学界认为当前中国的省际壁垒甚至高于国际贸易壁垒[4]。
五是就如何解决因地方政府合作协议产生的纠纷的调处问题作出规定：国务院新组建具有行政管理职能的直属机构——区域经济合作与发展局，下设仲裁委员会进行仲裁。因为这类行政争议只能由一个中立的、权威的、对争议双方均有制约权的机构来仲裁，才足以实效地解决。合作纷争不能解决，要么会错过最佳合作机遇，要么会回到各自为政的老路。国务院设直属机构比增设政府组成部门相对容易些。
六是由区域经济合作与发展局根据国务院的《区域合作经济促进条例（暂行）》来制定出台有关配套性、执行性规章⑥。由于规章是一种执行立法、有限立法，从而使中央政府对区域合作关系的立法调整形成行政法规和行政规章两个层次法律体系。有学者主张国家成立一个有权威的、能统揽全局的×××地区发展领导小组⑦，笔者认为是不妥当的，因为领导小组无规章制定权[5](P12)。
七是要求区域合作成员共同签署的协议、协定、宣言、备忘录等形式的文件，必须自公布之日起30日内报国务院备案⑧，由国务院法制办提出审查意见，如有不合法之处，由国务院区域合作与发展局协调各地方政府自行纠正。
八是规定省际之间的工作协调机制，包括省级政府首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、部门衔接落实制度。
九是规定对地方政府官员的激励机制。将富有大局意识、积极参与区域合作且成绩突出、处理省际关系能力强等，作为考核地方政府官员政绩的新内容。由此也可触动单纯的以“GDP”为考核标准的政绩评价制度的改革。
十是要求参与区域合作的各省、自治区、直辖市政府结合本地实际情况，制定出本《条例》的实施办法，并上报备案。
二、制定《行业协会法》，促进区域合作机制的市场化，防范政府在区域合作中的权力恣意
作为“非政府组织”的行业协会（这里尤指经济社团），近年来在国内已迅速发展。2002年国内行业协会发展到3万多个，占全国社团的1/4多；到2004年又发展到近4万家，占到全国社团的1/3[6]。行业协会中又以经济社团居多，成为政府联系企业的桥梁和纽带，这实际上是市场竞争自发规则的运作结果。
在转换政府职能背景下开展的“泛珠三角”、“长三角”区域合作，已初步意识到在政府和市场之间存在一个“中间地带”，正好为行业协会发挥弥补政府规制和市场调节不足的特殊功能留下了越来越明显的空间。于是出现了《泛珠三角区域软件行业协会合作倡议书》《泛珠三角区域商会合作框架协议》《长三角地区运输行业协会联席会议倡议书》《长三角地区市政工程协会合作协议书》等经济社团合作文件。但众多领域的行业协会合作协议或组建跨地区行业协会的协议尚未出现，这与市场经济发达国家重视行业协会在推动区域合作中的作用的状况相去甚远，也与国内对区域合作经济属“官方经济”还是“市场经济”的厘清以及防范政府在区域合作中权力扩张问题不重视有关，还特别与国家在行业协会立法问题上的无为而治及其所导致的行业协会法律主体地位不明、与政府边界不清等尴尬状态有关。因此，笔者认为全国人大常委会尽快制定《行业协会法》，将对区域合作经济良性发展具有特殊意义。
（一）从区域合作经济的最终主体考察。目前国内几大区域合作经济都是首先由政府倡导并签订一系列合作协议形成的。但政府搭台并不意味它可以唱主角，唱主角的只能是企业及其行业组织。笔者认为区域合作最终依赖于企业的合作及其生产要素的跨区自由流动；区域合作中的立法协调、执法协作也只不过是为企业合作和生产要素有序流动提供服务。靠谁推动企业合作？有学者认为：企业合作的平台可以由政府搭台，但政府不能越俎代庖，这项活动的主体应为企业中介组织，如此才体现协作机制的市场化特征[7]。这并不奇怪，行业组织本身就是由一定数量的企业自愿组合起来的，它比政府更加了解某一行业的市场状况，比政府更加理解某一行业内的企业（不论本地的还是外地的）进行合作的条件和要求。所以随着实践发展和理论进步，近年来对经济法主体的认识中又加入了新的因素，如特殊企业形态、社会经济团体、专门委员会等[8]。行业协会不是行政法律关系的主体，而是经济法律关系的主体，具有公私混合性质，是公法、私法趋同背景下产物[9]。说它是私法主体，是因为行业协会多数是由企业自发组建的，为企业服务的；说它是公法主体，因为行业协会除了对本行业企业行使一定的公共管理权力外，还代表企业与政府进行协调，通常还可以受政府委托对企业及其产品进行注册、认证、检测等工作。鉴此，笔者认为，企业及其代表——行业协会都是市场主体，也都是区域合作经济的最终主体，只不过后者属于特殊形态的市场主体罢了。对前一主体，国家已立法有《企业法》《公司法》等，对后一主体却尚未着手立法，此为我国市场法制建设的一个缺憾。
（二）从区域合作中已出现政府干预经济“权力反弹”现象及其防范制约方式考察。目前国内开展的区域合作，确有政府包打天下之嫌，一些地方政府仍沿袭计划经济时代政府在经济活动中的强势地位，直接参与经济活动（例如推行产业结构调整而对企业进行“拉郎配”组合的现象在一些地方重新出现），企业及其社团组织在区域合作中的声音太小，更谈不上对行政权扩张的监督制约。因此有学者认为，政府与市场的关系，成为区域经济整合与发展中最难解决的问题⑨。笔者以为解决这个最难解决的问题的可行办法，是通过制定《行业协会法》，明确赋予代表企业等民间力量的行业协会对政府经济决策拥有知情权、听证请求权、失误纠正建议权、侵犯经济社团和企业自主管理事务的抵制权等。单个企业对政府公权恣意是很难招架的，而一定数量企业组建起来的行业协会（特别是跨行政区设立的行业组织），其制约政府不当干预的能力往往较强（前些年民航行政部门发布“禁折令”却不敌民航企业联盟“打折令”、部分彩电企业组建“价格联盟”等事件值得深思）。本来，行业协会的深入发展就是应当实现国家经济决策权的分权和经济政策的大众参与，体现社会力量对经济民主的追求⑩。在我国，也只有当社会中介组织发展到能够承接政府转移出来的那部分公共管理职能的程度，才能使政府真正从微观管理中解脱出来，集中精力抓宏观管理[10]。政府宏观监控、行业组织中观协调、企业微观管理，三者相结合是市场经济条件下经济管理的理想模式，也是我国今后努力的方向[13]。这同时也是法治政府经济权力的边界。可见《行业协会法》将成为防范政府在市场体制下经济权力恣意的重要法宝。
（三）从区域经济整合的目标与行业协会的管理优势相吻合方面考察。区域经济整合的根本目标是打破行政区域对经济发展的束缚，充分发挥市场机制在区域经济发展中资源配置的基础性作用，保障市场要素的自由流动，实现行政区域向经济区域的转变(11)。因为在开展区域合作之前，行政区与经济区是同一的，各搞各的经济建设，因而“在保持政治上高度集中的同时，过去十多年来中国经济已演变成事实上的‘财政联邦主义’的结构和体制”[12]。实行区域合作后，原有的行政区与现在的经济区不再重合，故打通原有的行政阻隔，才能保证合作协议的政令畅通和兑现。而行业协会一般都可以跨区设立或跨区联合，其对本行业管理的优势正在于可以不受某一地域的限制，有助于培育跨地区的统一的行业市场。因此“行业协会具有通过区域企业突破行政藩篱，打破行政封锁，建立和维护区域市场秩序的力量；以民间力量推动经济合作，不仅成本低见效快，而且民间组织在经济利益驱使下少有地区利益的行政顾虑”[13]。
（四）从行业协会制定的行业业规对完善市场法制的作用考察。市场法律法规不可能涵盖市场活动的所有领域和环节，行业业规类似本行业相关法律法规的实施细则(12)。行业协会发布的行规可以及时地对市场变化作出反应，不必像法律那样立法程序冗长；它仅涉及局部性的行业，不必像法律那样为照顾面上而缺少针对性；它是专业的，不像法律那样为注意通用而减弱技术性。行规在制定上的优点大大弥补了立法上的滞后和宽泛，大大填补了政府改变行政管理方式退出市场后出现的市场管制的真空，因此行业协会与政府、社会三者一道应建立起“国家立法、行业立规、社会立德”的市场经济法制体系(13)。
综上所述，行业协会在协调政府与企业共同推动区域合作方面具有任何组织都无法替代的特殊功用，而这一特殊功能在目前远未能发挥出来，这也正是国内区域合作经济出现种种问题和障碍的重要症结之一，解决这一症结的关键是寻求立法上对行业协会的支持。囿于本文篇幅，笔者将在另文中阐述《行业协会法》的规定内容。
三、对国家正在起草的和现有的几部有关法案、法律进行调整
（一）建议在正在起草的《财政转移支付法》中明确：在同等条件下，参与国家认可的区域经济合作中的欠发达省、自治区，优先享受中央从区域经济合作中发达省、直辖市一方依法转移的财政支付。作上述如此规定，对没有参与区域合作的欠发达省区和参与区域合作的发达省市而言，都是公平的。实践充分证明，欠发达省区与发达省市共谋区域合作，“穷者”与“富者”合作，既是机遇也是挑战，获利与让利并存。例如，欠发达省区向发达省市进行“招商引资”，实际上是在承接发达省市的产业转移，客观上帮助发达省市解决了产业优化升级的难题。广东首倡泛珠三角区域合作，动因之一即是广东破解经济难题的需要。广东经济在取得巨大成就的同时，也面临着一些亟待解决的问题，其巨大的经济能量需要找到释放的空间，经济能量的释放又可以为广东经济积聚更大的能量。而经济水平高的地方，借助与经济水平低的区域进行合作，可以走出一条低成本扩张之路[14]。又如，欠发达省区往往是靠廉价的矿产品、木材、土地、水能以及劳动力等作交易而与发达省市共享资源，发达省市凭借雄厚资金和先进技术对“上游产品”进行深加工和高附值而获取丰厚利润。在此种情形下，财政转移支付实际上是对欠发达一方付出代价的一种合理的价格返往，应上升为互利互惠的一种法定形式，以符合区域经济合作的主旨。
我国现行的财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助，其中前三种属于无条件的转移支付，专项补助属于有条件的转移支付。目前采取的主要形式是无条件转移支付形式，其政策引导能力不强，不利于国家宏观调控。有专家认为，中国财政转移支付的立法，可规定两种形式：(1)一般性财政转移支付。主要用于平衡地方财政预算，不附加条件，无偿划给地方统筹使用。(2)中央对地方专项财政转移支付（专项补助）。这种补助在资金使用方向、用途以及下级政府资金配套等方面都应有明确规定，主要支持地方政府难以承担的公共服务项目或全国性项目，鼓励那些符合国家经济政策的行业和项目的发展[15]。笔者认为，在《财政转移支付法》中可以充分考虑使用专项补助这种有条件转移方式，条件之一即欠发达省区融入了与发达省市的区域合作，承接了发达省市产业转移的项目或与对方共同开发、资源共享。
（二）建议起草中的《西部开发促进法》注意平衡西部省区与东部省市进行区域合作时的投资诱导政策。“9+2”的泛珠三角区域合作成员单位中，桂、滇、黔、川等属于西部地区，使泛珠三角区域合作成为东部地区融入西部大开发的典范，是一场“穷者”与“富者”之间的合作。国家应该、也完全可以在有关立法中认可并保护西部地区实行特殊的投资诱导政策。之所以叫“特殊”的投资诱导政策，是指它既与西部省区原来的政策有别，又不完全与东部的政策相同。它在优惠度上应优于东部，目的是使外来的投资在投资环境逊于东部的条件下得到与东部相同或相近的回报值；否则，即使是国家用财政转移支付等手段向西部注入的资金，也可能会回流东部，或为东部赚去，因为资本向高收益低成本地方流动是市场经济的客观规律，是人为阻挡不了的[16]。例如中央政府出台的西部大开发优惠政策中规定：“放宽中西部地区吸收外商投资领域和设立外商投资企业的条件，放宽中西部地区设立外商投资企业外商持股比例限制。”放宽到何程度为宜？《西部开发促进法》可在此项规定后面增加一项原则：“放宽标准不低于沿海开放城市。”
（三）为切实防范发达的合作方向欠发达的合作方转移淘汰的设备和生产工艺，建议修正《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》，加重向他人销售提供淘汰的设备、生产工艺的行为的法律责任。上述三个法律均规定：“违反本法规定，生产、销售、进口或者使用淘汰（禁止）的设备，或者采用淘汰（禁止）的生产工艺的，由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见，报请同级人民政府按国务院规定的权限责令停业、关闭。”这里遗漏了销售提供淘汰（禁止）的生产工艺的行为种类，而且在向他人销售提供淘汰（禁止）的设备已经获利情形下，仅责令改正、停业、关闭，显得制裁行为对象不全、承担责任过轻。拟应在“设备”后加上“和生产工艺”，在“停业、关闭”后增加“可并处罚款”之类的罚则。要知道，通过产业转移实现产业调整和升级，是发达地区参与区域合作的原动力之一。泛珠三角合作能给广东产业输出带来机遇，是因为内地省区投资环境的改善以及积极引进广东产业，将使广东企业中的劳动密集型产业顺利转移到低收入地区，使资源依赖性产业转移到资源供应地[17]。在产业转移口号下，难以排除一部分企业乘机生产、出售、租赁落后淘汰设备和工艺的不良行径。泛珠三角合作各方达成的协议中，虽然也有此类禁止性规定，但毕竟因属于非法律性文件而难以规定处罚事项，缺乏应有的强制力。
（四）建议国务院有关部委尽快就处于大江大河上游的民族自治地方生态效益补偿的操作机制和标准出台行政规章，调动民族自治地方与下游发达省份开展区域合作的积极性。珠江上游流域中有广西壮族自治区以及云南、贵州省中的若干自治州（中国的民族自治地方基本上都处于大江大河的上游流域）。近年来，这些民族自治地方为保护珠江水环境，已停止或减少了林业、矿产等开发活动，甚至停建了可能污染水体的建设项目，才保住了下游广东省得到良好的水环境条件，这种发展代价理应得到国家补偿。2001年全国人大常委会《关于修改<民族区域自治法>的决定》中新增规定：民族自治地方为国家生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。如何补偿？补偿多少？2005年国务院出台的贯彻《民族区域自治法》的文件中并没有具体规定，应由有关部委尽快作出。
其实，不论是否涉及民族自治地方，跨行政区域水环境管理和利用及补偿，都是沿江上下区域合作不能回避的问题。美国在20世纪30年代为开发田纳西河流域，由国会专门通过《田纳西河流域管理委员会法》，并组建TVA机构。国内也有学者建议健全中国跨行政区域水环境管理的法律体系，呼吁制定《长江法》《黄河法》等单行法，建立上下游之间的经济补偿制度、水信息（包括污染信息）的通报制度等[18]。由此看来，由全国人大常委会制定一部《珠江流域开发法》也未尝不可。毕竟，下游地区通常都要求上游地区做好水土保持与水源保护。而上游地区有自己的经济发展目标，如何在环保与发展之间寻求平衡，直接关系沿江省份的切身利益，如果能在沿江省份之间建立以法律为载体的联合体，实现利益均沾，上游地区作出产业上的牺牲以保护水源，下游地区对上游地区给予补偿，形成沿江省份之间共赢局面[19]。换言之，当共同的协议或共同的行动可能造成某一成员的损失，其他成员应给予补偿，以兼顾所有成员的合作利益。
注释：
①据上海市法学会负责人在2005年11月8日广东省法学会举办的泛珠三角区域合作与发展法治论坛上的介绍。
②参见梁金成：《泛珠三角区域合作与区域海关合作的理论逻辑及其实践意义》，载于广东法学会《泛珠三角合作与发展法治论坛论文汇编》，第43-44页。
③参见吴国平：《泛珠三角区域经济合作与法律制度安排》，载于广东法学会《泛珠三角合作与发展法治论坛论文汇编》，第4页。
④“单边行政”，有学者称为“内向型行政”，参见陈瑞莲：《论区域公共管理的制度创新》，载《高等学校文科学术文摘》2006年1期第50页。
⑤在长三角合作中，有学者鉴于《立法法》仅解决了不同层级的法规、规章的冲突，而没有解决同级的地方性法规、规章之间的冲突问题，主张建立“长三角地区立法协调机制”，由长三角地区的两省一市的人大共同组建立法协调机构；另建议国务院组建专门的立法协调机构，认为长三角地区各省市正处于快速发展时期，需要立法协调的频率可能较高，由专职的机构进行协调能够保证协调效率（参觅李春燕《长三角地区立法协调机制初探》，http://www.yfzs.gov.cn/2004-11-15）。笔者认为国务院组建专门的地方立法协调机构，既不符《国务院组织法》，也不现实，因而主张由国务院法制办担纲该项任务。
⑥《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”
⑦郭佑在《统一政策法规构建合作机制推进长三角洲城市的合作与发展》一文中，建议国家成立一个有权威的、能统揽全局的长江三角洲地区发展领导小组，以制定区域发展战略和政策法规等(http://www.yfzs.gov.cn/2004-11-15)。
⑧2001年12月国务院公布了新的《法规规章备案条例》，规定地方政府规章必须自公布之日起30日内向国务院备案。地方政府间协议不是规章，但笔者认为具有行政规章的某些特性。当然，地方政府间协议的属性问题，学界有争议，有种意见甚至认为区域之间的合作协议应当适用合同法（参见中国法学会《要报》2005年11期《关于区域经济开发的几点建议》）。
⑨⑩(11)(12)(13)参见徐玲玲：《建设新型法治政府，推进区域法治协作》，“环渤海区域经济发展与政府法律制度建设研讨会”交流材料。
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