中国的政府间财政转移支付：1952-1997，本文主要内容关键词为：中国论文,转移支付论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、转移支付：财政体制背景
财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排。在财政体制中，政府间事权和财权的划分占据主导地位，它对转移支付的方向、内容、形式和规模有重大影响。
1.财政体制的演变
根据有关的文献，可将中国财政体制的演变划分为三个基本的阶段。
第一阶段：1951-1979年。通称“统一领导、分级管理”的财政体制。在这一阶段中，虽然财政体制的具体形式经历过复杂的变化，但体制的“类型”在总体上保持不变。这种体制的基本内容包括：(1)在形式上，一级政府有一级预算。但实际上，地方对本级预算收支的支配权和管理权很小。(2)虽然地方财政有自己的预算支出范围，但支出指标是由中央确定的。(3)主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，并由中央确定地方的财政收入指标；全部财政收入由地方统一组织征收。(4)由中央统一进行地区间的财力再分配，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央给予补助；中央财政预算另设的专项拨款，由中央集中支配。(5)地方预算的收支平衡，从总量上说，基本上是“以支定收”，结余可以留用；从结构上说，基本上由中央“条条”下达指标，地方的调剂权很小。
第二阶段：1980-1993年。通称“分级包干”的财政体制。其间，1980年、1985年和1988年曾进行了三次重大的改革和调整。然而，这些变化并没有从根本上改变这一阶段中财政体制的基本特征，这种体制的基本特征就是：在划分收支的基础上分级包干、自求平衡。习惯上，这种体制也被称为“分灶吃饭”体制。
第三阶段：1994年—目前。通称“分税制”。从1994年起，中国开始全面实行分税制财政体制。它的基本内容包括：(1)按照中央政府和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。(2)根据财权与事权相结合原则，划分中央和地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适宜于地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种；将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央与地方共享税。(3)中央财政对地方实行“税收返还”。中央财政对地方的税收返还数额，以1993年为基期年核定：1993年中央从地方净上划收入，全额返还地方，并以此作为中央对地方的税收返还基数；1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还额增加0.3%；若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。(4)原体制中的补助、上解和结算规定仍继续执行，分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。
不同的财政体制下有不同的转移支付制度。第一和第二阶段财政体制的以下三个特征，对转移支付的形式和特点有重要的影响：(1)不论是在市级、县级，还是在省级，都没有真正的地方税；绝大部分的收入首先由地方征收起来，然后再按体制规定上解一部分或全部给中央财政或上级财政。(2)财政体制经常变动，或是一年一定，或是几年一变。(3)对财政收支数的核定采用“基数法”，通常以上一年的实际执行数或以前两年的平均数作为确定预算年度财政收支的主要参考。
在第三阶段实行分税制财政体制，体现了中央财政掌握全国大部分财政收入的原则。在共享收入的划分方面，实行了规范化。但是，这次财政改革，是在不调整各地区既得利益的前提下进行的。“税收返还”以后，仍按老体制运行。因此，在具体执行中，具有明显的“双轨制”特征。
2.转移支付的形式
中国的政府间财政转移支付，其基本形式也有两种，一种是无条件拨款（一般补助），另一种是有条件拨款（专项拨款）
在第一和第二阶段中，无条件拨款的具体形式，依中央与地方划不划分收支而有所不同。在中央与地方划分收支的体制下，无条件拨款有两种具体的形式：一种是以共享收入的分成比例形式体现的拨款，另一种是定额补助。在总额分成和承包制下，除了少数收入专门由中央组织征收外，其他各项收入不在中央与地方之间划分，全部归地方组织征收。若核定收入大于核定支出，剩余部分上解中央；若核定收入小于核定支出，不足部分由中央补足。
实行分税制以后，无条件拨款主要由中央对地方的税收返还、体制补助和结算补助等形式构成。税收返还目前是中国无条件拨款的最主要形式。1996年，中央从收入增量中拿出20追求元来，试行一种新的无条件转移支付办法。尽管资金规模十分有限，但它开始用“因素法”来替代传统的“基数法”。
中国目前的有条件拨款（通常称为“专项补助”）有上百种之多，但从补助的用途来看，大致可分为三类：(1)对地方经济发展和事业发展的项目补助。(2)对特殊情况的补助，如自然灾害补助等。(3)保留性专项拨款。
3.转移支付的特点
在分税制以前的财政体制中，转移支付制度具有如下一点特点：(1)由于地方政府是收入的主要组织者，因此政府间的财政资金转移是“双向”的。一方面是地方政府通过上解的形式向中央转移财政资金，另一方面是中央通过下拨的形式向地方政府转移财政资金。在分级包干的财政体制下，这种双向的资金流动具体表现为上解省（市）向中央转移财力，补助省（自治区）从中央获取拨款资金。(2)对拨款数额的确定采用“基数法”，这与国外普遍采用“因素法”明显不同。(3)有条件的专项拨款在中国的受重视程度，要超过一般的无条件拨款。
实行分税制后，在形式上，所有省级地区的财政收入都已经小于财政支出。但由于“税收返还”，财政资金的转移模式仍然是双向的。税收返还数的确定，仍然沿用基数法。从转移支付总额的结构来看，无条件拨款大约占了五分之四。在无条件拨款中，税收返还约占90%。
二、转移支付规模的衡量
1.财政上解和财政下拨的总规模
对于中央财政与省级财政之间的转移支付规模的衡量，一种有代表性的统计方法是：直接将地方财政收入数与支出数相比较；收入大于支出的数额，即为上解额；支出大于收入的数额，即为下拨额；收入大于支出地区的上解额之和，即为地方向中央转移支付的总规模；支出大于收入地区的下拨额之和，即为中央向地方转移支付的总规模。本文采用这种方法来处理相关数据，在表1中，我们可以看到1952年以来各个年度的财政上解总额和下拨总额，以及上解省份数和受补省份数。（在本文中，“省份”一词通常包括省、自治区和直辖市。）
这里需要对上解省份数和受补省份数的确定方法作一个说明。事实上，中国的全部省级地区按财政基本状况可以划分为三类，一类为财政上解省，一类为财政受补省，还有一类为收支基本平衡省。（当然，一个省份的财政基本状况会随时间推移而发生变化。）然而，在计算收支差额时，往往会出现这样的情况，即一个收支基本平衡的省份会由于出现一个较小数值的正差就被归入上解省，也会由于一个较小的负差而被归入受补省。这样一来，无论是上解省的数目，还是受补省的数目，都将被多计。为了能大致消除这种误计的影响，我们采取了两个步骤：第一步，先分别计算收支正差占财政收入的比重和收支负差绝对值占财政支出的比重，并将比重值小于10%的省份分别从上解省和受补省中剔除。第二步，再根据财政体制方面的资料，将明确的非上解省和非受补省剔除。经过这样两个步骤，表1中所列的上解省份数和受补省份数，就可能与实际的数目非常接近。
表1提供的信息主要包括以下几个方面：(1)从长期来看，上解省份数的下降趋势是十分明显的；与此相对应，是受补省份数的上升。1952-1957年期间，上解省份数最多，大多数年份在20年以上。1958-1983年期间，上解省份数明显减少，大多数年份已降至12-18之间。1984-1993年期间，进一步降至4-8个之间。在受补省份数方面，1952-1957年期间数目最少，在2-6个之间。其后直到70年代中期，大多数年份的受补省份数上升到8-11个之间。70年代中期至1993年期间进一步上升，受补省份数大多在12-15个之间。1994-1997年期间，上解省份数为0，受补省份数为29或30，这些数值不能直接与以往相比，因为自1994年开始实行分税制，中央与地方的财政关系已经发生了重要的变化。(2)从总体上看，上解总额经历了一个倒U型的规模变化。从50年代初直到70年代末，尽管其间出现过一些波动，但上解总规模的扩大趋势是十分明显的。1952年为51.6亿元，1978年已升至418.9亿元。然而，从80年代初到90年代初，上解总规模呈现出显著下降的态势。到1992年，已降至171.6亿元。这种变化显然与财政体制的分权化改革直接相关。1995-1997年期间，上解额为0。如前所述，这与实行分税制有关。当然，实际上由于“税收返还”，按老口径计算的上解规模仍然相当大。表1未对此加以反映。(3)下拨总额的上升趋势十分明显。1952-1957年期间，年度下拨总额都在5亿元以下。而在1986-1993年期间，年度下拨总额都已经在200亿元以上。(4)1986年是一个转折点。在此之前，上解总额显著大于下拨总额；在此之后直到1992年，总体上看，下拨总额已经显著地大于上解总额。这种变化说明，自80年代初开始的财政体制分权化改革，到80年代中后期，已经对中央与地方的财政关系产生了根本性的影响。
2.转移支付的相对规模
在上一小节中，我们讨论的是转移支付的绝对规模。这一小节，我们要分析转移支付的相对规模。这里所谓“相对规模”，是指下拨总额在中央实际财力中所占的比重。作这一分析的目的，是要观察中央向地方的转移支付在中央财政政策中的重要性的变化。表2提供了有关的数据。表中“中央财政实际财力”的计算方法是：中央财政收入+上解总额。
表2向我们提供了如下的重要信息：(1)从总体上看，下拨总额占中央财政实际财力的比重呈现出显著上升的态势。具体地看，如果除去1958-1961年间的特殊变化，在整个1952-1973年期间比重值是逐步上升的，但未能超过10%。1974-1985年期间的大多数年份，比重值在10%以上，但未能超过20%。1986-1992年期间，比重值都在20%以上。这种变化态势清楚地表明，财政下拨在中央财政政策中的重要性是明确上升的。从另一个角度看，也说明中央财政承受着越来越大的财政下拨压力，或者说下拨负担。(2)1952-1993年期间，虽然中央财政实际财力的绝对规模呈现不断上升的态势，但它占国家财政总收入的比重却显著地下降了。1952-1957年期间，这一比重在70%以上；到1986-1993年期间，已经降到50%以下，其中1993年的比重值最低，仅为29.1%。因此可以说，1986-1992年期间相对较高的财政下拨比重，部分地是由于中央实际财力占国家财政总收入的比重的下降所造成的。
与表1中的情况相类似，1994-1997年期间下拨比重的陡然大幅度跃升，是由实行分税制改革所引起的。
三、转移支付对省级财政支出水平的影响
1.受补地区对转移支付的依赖程度
在这里，我们所要研究的是，受补地区对中央财政的下拨有多大的依赖性，或者说，是要研究受补地区的财政支出水平，在多大程度上是依靠中央财政的下拨额支撑着的。衡量这种依赖程度的方法是，计算下拨总额在受补地区的地方财政支出总额中占有多大的比重。表3提供了有关的数据。需要指出的是，这里受补省份数的确定方法，在2.1节中已经作了说明。因此，表3中的下拨总额数值要比表1中的数值小一些，这是由于那些财政收支基本平衡省份的收支负差绝对值已经被扣除。
表3中，我们看到，受补地区对中央财政下拨的依赖程度的变化，大致上可划分为四个阶段。1952-1957年为第一阶段。这一阶段里除1955年外，其余年份的下拨比重都在30%以上，说明依赖程度相对比较高。1958-1979年为第二阶段。其中的前半段，即1958-1970年，下拨比重相对较低，多数年份的比重值在30%以下，总体上低于第一阶段。这一阶段的后半段，下拨比重达到了很高的水平，大多数年份在44%以上，其中1973年高达54.6%。1980-1993年为第三阶段。这一阶段总的变化趋势是比重下降。尤其是在80年代中期以后，比重值从原来高于40%的水平上，迅速降到了30%以下。到1993年，已经降为23.2%。这表明，自80年代中期以来，受补地区对于中央财政下拨的依赖程度，已经显著地下降了。1994-1997年为第四阶段。在此期间比重值的重新上升，显然与实行分税制相关。如果排除掉“税收返还”的因素，下拨比重将仍然是比较低的。
2.转移支付对受补地区人均财政支出水平的影响
一个地区的人均财政支出水平，是衡量该地区“地方性公共产品”的供给量的重要指标。中央财政向地方财政的转移支付，其直接目标就是要提高受补地区的人均财政支出水平。因此，我们要对转移支付前和转移支付后的人均财政支出水平加以比较。我们假设，如果没有中央财政的下拨，受补地区的人均财政收入水平就是它们的人均财政支出水平。这样，用受补地区的实际的人均财政支出水平去除以它们的人均财政收入水平，即可得到受补后人均财政支出水平的“提高率”。
在表4中，我们列出了1952-1997年期间受补地区人均财政支出水平的提高率数据。表中对于受补省份数的确定方法，是与表1和表3相同的。
稍加观察就会注意到，表4中提高率的变动特征与表3中下拨比重的变动特征非常接近。逻辑上也应该如此：下拨额占受补地区财政支出额的比重较大，它对于人均财政支出水平的提高作用也应该较大，反之则反是。因此我们看到：1952-1957年期间的提高率较高，大多数年份在44%以上；1958-1970年期间相对较低，大多数年份的提高率在25%～44%之间；1971-1979年期间最高，所有年份的提高率都在60%以上；1980-1993年期间是一个下降期，提高率从70%以上降到了30%左右；1994-1997年期间，与实行分税制相关联，提高率重新升高。总体上看，在1952-1993年期间，中央政府的财政下拨对于提高受补地区的人均财政支出水平，其作用是显著的。
3.人均财政收入和人均财政支出的地区间差异
中央财政转移支付的一个重要功能是，缓解地方财政能力的横向不平衡。在这一小节里，我们要对这种功能的发挥程度作一个粗略的分析。其方法是，将人均财政支出的标准差系数，与人均财政收入的标准差系数加以比较。因为前者表达的是转移支付后的人均财政支出水平，而后者表达的是转移支付前的“假设的”人均财政支出水平，所以前者对于后者应有一个预期的下降。
这表明，经过“双向”的转移支付后，地方财政能力的横向不平衡状态有了显著的缓解。从人均财政支出的标准差系数来看，1961-1972年和1988-1993年，是两个低系数值时段。除去1962年和1964年，这两个时段中的其余年份的系数值都在60%以下。在其中的后一个时段里，由于人均财政收入的标准差系数相对比较低，因而即使下拨比重和提高率都较低，人均财政支出的标准差系数仍然处在较低的数值水平上。进一步说，较低的人均财政收入标准差系数，本身也意味着各地区按人口平均的财政收入的“产出能力”已经相对地比较接近。
统计数据来源：
国家统计局编《中国统计年鉴》有关各年。
国家统计局综合司编《全国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编：1949-1989》。
相关省级地区的统计年鉴。
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