论中央银行对保险业的监督管理，本文主要内容关键词为：中央银行论文,保险业论文,监督管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国保险业的管理现状
我国中央银行作为保险业的主管机关，在规范与管理保险市场上发挥着重要作用。然而从我国保险市场管理现状来看，中央银行管理保险市场的职能未能真正体现出来。突出表现在行政部门代替业务管理机关，不同部门、不同行政机关发布保险市场管理的不同指令，增加了保险监督管理的难度，造成了保险市场管理上的脱节；此外红头文件代替保险管理条例，管理法规政出多门。另一方面由于保险管理法规本身的不健全，难以适应保险市场的管理需要。中央银行管理保险市场的职能难以全部落实，从而导致保险市场混乱，加剧了保险市场的畸形竞争。
《保险企业管理暂行条例》规定开办保险业务必须得到中央银行的批准，但是铁路法规定，货运单位既可参加铁道部门的保价运输，也可参加保险公司的货物运输保险，直接赋予了铁道部门办理“保险业务”的法定地位，从而保价与保险并存。我国保险界至今未能从理论和实践上区别商业保险和社会保险实为商业保险的险种，中央银行的监管难以实施。也就是说我国保险主管机关只能管理经过合法登记的保险企业，而对以社会保险名义开办商业保险的机构无力管理，对民政、供销、医疗等系统的行业自保无法管理，因此可以说我国保险业的主管部门并非仅是中央银行，中央银行难以实现对保险业的监督管理。保险管理无法可依的现状直接导致监控手段滞后、监管不力，保险监管带有很大的随意性和盲目性。保险市场由此出现了保险费率不统一、高手续费、高回扣现象，一定程度上促成了保险市场的混乱。
我国保险企业所有制形成多样，各自强调自身发展的特殊性，对中央银行的监督管理不够理解，被动而非主动配合中央银行的监管工作，客观上增大了保险监管的难度。因此我国保险业行之有效地监管体系并未真正建立起来。
二、中央银行对保险业监控手段的再认识
目前，我国中央银行管理保险业的手段有：审批保险机构的设立；审核新险种的条款和费率；接受保险企业的季度报表并进行日常监控和稽核。我们认为中央银行依靠上述手段难以有效行使对保险业的监督管理。因为保险企业以风险作为自己的经营对象，涉及到展业承保、防灾理赔等诸多环节，保险资金积累与使用两个方面，在各环节中牵涉众多的中介人，因此保险关系极为复杂。首先中央银行审批保险机构存在不完善的地方。机构批准设立后，中央银行日常监督管理措施和法规不健全；保险监管人员本身素质和数量难以跟上保险业发展需要，机构批评管理比较粗糙，业务范围界定不明确，事后日常监管不力。其次，按照规定新险种推出以前，应报中央银行进行条款和费率审定。然而在现实的管理制度下，限于管理水平和计算能力，新险种的设计能否满足社会需要，中央银行难以了解和清楚。同时对保险企业拟定的新险种费率，保险监管人员因不谙费率厘订及风险范围的选择，只好被动审批险种；倘谈不上合理与规范审核保险费率和保险条款。因此对险种的审定只能说是中央银行对保险管理的一道手续而非手段。此外，保险统计报表虽能比较多家保险企业的业务规模，了解保险企业的业务情况，但中央银行难以将其作为监控手段。因为按季度报送报表，随着保险市场的瞬息万变，报表上反映的情况和问题至少是一季度以前就已存在了，以此为依据的保险监管和稽核具有明显的滞后性，跟不上保险市场的脉搏，解决不了问题。因此中央银行规定保险企业每一季度向其报送保险业务统计报表，其实质是中央银行的一种形式管理，未能真正发挥保险监管的作用。统计报表只能算作中央银行监管的例行工作，而未真正发挥统计报表的统计管理职能。中央银行管理手段滞后、管理措施老化、管理方式僵化与管理法规不完善是制约保险业发展、加剧市场混乱的真正原因。因此迫切需要我们重新探讨保险监督管理的手段。
三、中央银行行使保险业管理的实证分析
鉴于我国保险市场的混乱状况得不到有效的管理和控制，保险理论界和实务界呼吁尽快建立权威的国家保险管理机关，一些专家学者撰文希望组建国家保险事业管理局，单独行使对保险市场的宏观和管理，其观点见解不乏独到精辟之处。毋庸讳言，我国保险业由中央银行监督管理存在一些问题。这是因为：过去我国中央银行的主要职能是稳定币值、促进经济发展、充分就业和维持国际收支平衡。从其职能中我们可以知道稳定币值是中央银行的核心职责，由此可以看出中央银行调控的核心对象是以货币作为经营内容的银行与其他金融性公司，只要这些对象的经营维持在良好的监控之内，社会经济也就能得到发展，因此对保险的管理比较淡薄和松驰。现在中央银行转变职能，加大了对保险业监督管理的力度。中央银行强化保险业的管理将积极推进保险业务的发展，对维护保险市场的有序竞争起到重要作用。
所以我们认为成立国家保险事业管理局仅是一种机构上的重复累赘，并未从根本上解决问题。因为保险市场的有序竞争不取决于谁来管理，关键在于依靠什么来管理。如果我国不尽快建立保险法规体系，即使成立保险事业管理局，也只能形同虚设。银行、信托、保险是世界金融业的三大支柱，只要有健全的保险管理市场。在我国经济建设中，脱离中央银行监督管理的保险市场可能导致保险基金大量投放生产领域，冲击社会货币流通总量，影响中央银行货币政策的贯彻执行，增大中央银行对货币流量进行监督管理的难度，不利币值稳定。我国中央银行长期以来对保险业进行管理与监督，积累了一定经验，因此由中央银行行使对保险业的管理存在或这或那、或多或少的问题，但是这些问题都不是实质性的、无法改变的，中央银行完全可以充实保险监管力量，完善保险监管机构，合理保险监督管理手段和措施，切实履行保险业监督管理的职能。
四、中央银行对保险业监督管理的目标
我国中央银行对保险业的监督管理究竟为了实现一个什么样的目标是保险监管必须解决的首要课题。这一问题的明确与否直接影响中央银行的保险政策。我们认为保险监督管理的最终目标在于建立一个有序与充满活力的保险市场，以充分发挥保险对社会资源配置与使用保障功能。概括起来主要是指保险市场的完善、发展、公平竞争、供求平衡以及保险业务经营的社会效益与自身效益的统一。
（一）完善保险市场要素。我国民族保险业经过几十年的发展，取得了可喜的成绩。保险市场主体由原来的一家已发展到包括多种所有制结构的诸种类型的保险企业，既有区域性保险公司，也有全国甚至跨国型的保险企业。然而我国保险市场尚不够完整，表现在中介服务机构严重不足，保险业务的开展完全通过保险员工的销方式进行，影响了保险业务的拓展。此外我国保险业的再保险体系尚未建立起来，保险企业之间的分保机制不够健全。保险市场的发展呼唤着保险经纪人公司、咨询公司、再保险公司、政策性保险公司的建立，以完善我国保险的基本要素。中央银行有责任塑造一个完整的保险市场，因此应尽快建立保险中介机构、再保险机构和政策性保险机构，为我国保险业的健康发展创造条件。
（二）维持保险市场的公平竞争。良好的保险市场秩序应当建立在公平竞争的基础上，目前我国保险市场的行为主体在竞争中采取提高代理手续费、高返还等措施，盲目地求得保费收入的虚假增长，其实质是变相提高保险经营成本，是一种影响保险企业自身偿还能力的恶性竞争，约束以非法手段获取保费的保险企业行为是中央银行责无旁贷、义不容辞的责任。
（三）维持保险市场的供求均衡。保险是一种特殊商品，其供求关系受多因素影响。虽然保险市场的供求并不直接表现为此增彼增、此减彼减的同步关系，但其供求关系总处于不断调整变化之中并趋向均衡。从纯粹的理论上分析，在市场经济条件下，保险市场的供求总会自动达到一种均衡，但在实际的市场运作之中，市场的供求关系总会因某些因素的制约而难以趋向均衡，要么保险供大于保险需求，要么保险需求大于保险供给。前者导致保险人为完成保费任务，加剧市场竞争及业务争夺的激烈程度，以至于保险价格偏高，损害被保险人利益，因此保险供求失衡均会产生不良后果，只有在保险市场供求大致均衡的前提下，供求双方的利益才能得到最大满足，社会资源才处于最佳配置状态。中央银行应根据保险市场供求状况，采取果断措施，维护保险市场的供求结构与总量均衡，发挥社会资源的最佳效果。
（四）协调保险宏观经济效益与微观经济效益。保险企业的最终目的在于追逐利润，也就是说保险企业追求微观经济效益的动机可能与保险宏观经济效益的目标发生冲突，只有依靠保险宏观管理部门中央银行通过保险政策工具才能调节两种保险效益的关系，但是中央银行在重视保险宏观经济效益时，决不能忽视其微观经济效益。否则，保险企业为了自身利益将提高保险费率损害被保险人的利益，或者转移保险资金减少保险供给，导致保险供需失衡，使保险宏观经济效益难以实现，影响保险业的发展。
（五）促进民族保险业的发展。中央银行作为保险业的主管机关，理应为我国民族保险业的发展作出努力。中央银行既要向国家争取有关政策，又要在保险市场的竞争中保护民族保险业的发展，壮大民族保险业。积极稳妥地扩大保险资金运用规模，协调同其它行业自保组织的关系，为保险业的发展争取和创造良好的外部环境。同时为保险业提供必要的咨询服务，增长民族保险业在国际市场上的竞争力。
五、我国中央银行监管保险业的措施与工具
我国中央银行欲实现上述保险监管目标。改变目前保险监管进退维谷的被动局面，如何正确监管保险业便是一个十分迫切的问题。通过对保险机构设立的限制，新险种费率和条款的审定以及统计报表固然能作为中央银行监管保险业的一种手段，但它存在种种局限性，不能行之有效地监管保险业，因此选择适宜地监管工具便有重要意义。根据我国保险经营的特征，借鉴国处保险监管的成功经验，我们认为中央银行对保险业的监督管理应通过以下工具和措施进行，才能真正发挥中央银行的保险监管职能，促进保险业的发展与保险市场的成熟。
（一）险种的开办与淘汰管理。通常保险企业为实现自身经济效益，对效益险种都非常有兴趣，而事实上非效益险种往往是社会公众喜爱的险种，如自行车保险。保险企业出现险种类别偏好客观上影响了保险供给与需求，不利保险市场的完善。保险企业管理部门有权对其经营的险种结构进行调整，以便体现保险企业管理部门自身经济效益和社会效益的统一，维护保险当事人双方利益。险种管理包括险种的淘汰管理和新险种的使用管理。
对新险种应全面审核其条款、费率，着重研究其可行性问题，以保障社会公众和其它保险企业的利益。因为在市场竞争条件下，新险种是拓宽业务领域、招徕保户的重要手段，也是造成保险企业承保利润分配不合理的重要因素，因此加强对新险种管理至关重要。此外中央银行亦应加强对新险种的跟踪管理，及时了解新险种存在的问题和社会公众对其的反映，为新险种的调整与修改创造条件。同样道理，为保证消费者的需要，非效益险种的淘汰也应得到重视，以充分维持保险供需均衡。中央银行通过对备案形式加强对非效益险种的淘汰管理。值得一提的是新险种的保护问题。一个保险企业设计的新险种容易被其它保险企业采用，针对这一情况中央银行可在新险种开办的批文中给予该险种一定保护期，在保护期内，其它任何企业均无权开办该险种；保护期外，各保险企业可以在一定区域内开办该险种。只有通过这一途径，才能保护新险种设计者的利益，维护保险市场的公平竞争。
（二）保险费率的上下限管理。保险费率是调节保险供需的杠杆。保险费率是吸引保险业务的重要手段，保险市场的混乱集中表现为费率的混乱。保险企业为争夺业务采取不正当保险费率，不仅损害保险企业自身经济效益，也有损被保险人的利益，影响保险基金的积累，引起不公平竞争，因此很有必要对目前市场费率进行管制。保险费率竞争若不加以规范与合理引导，可能产生不良后果，这是不言而喻的。我们认为保险费率分为法定费率和浮动费率两种。法定费率是险种在获准开办的批文中，经中央银行审核的费率；浮动费率是保险企业在法定费率基础上下浮或上浮一定比例后的费率。保险企业可以根据保险标的的状况在中央银行规定的范围内自行调整费率，但调整幅度应报中央银行备案。规范保险市场费率、首先应规定一个低限保险费率即浮动费率的低限，各家保险公司均不得突破，否则保险管理机关有权予以制裁。同时市场费率亦应有一个上限即浮动费率的上限以保护社会公众的利益。只有严格保险费率的上下限管理，才能从根本上保护被保险人的利益，才能使保险市场的竞争有序进行。
（三）保险市场竞争的管理。保险市场竞争极不规范之处在于代理手续费支付的比例上，问题最多、呼声最高的也是手续费这一保险管理机构难以对付与根治的顽症。如何监督保险企业以相同的手续费吸收保险业务是摆在中央银行面前的重要课题，管住了保险市场的代理手续费问题也便管住了保险市场的核心问题。我们先来分析手续费支付不一的根源在哪里。大家知道保险企业为了争夺已和某家发生保险关系的投保单位，竟相以高手续费、高返还为手段诱惑企业改变初衷转而与其发生保险关系，从而出现谁的手续费高就与谁发生保险关系的现象，其根源在于保险业务的争夺上；其二由于业务拓展的需要，部分保险企业也以高手续费吸引代办员利用代办员的其种特权开展业务。过去因没有彻底弄清高手续费的原因，中央银行的工作也很被动，虽三令五申禁止以高手续费开展业务，仍难见效。针对保险市场的这种情况，我们认为应当加强对保险代理机构的管理。从保险企业与代理单位签定的协议中即可发现其中手续费支付比例是否违规，同时可以鉴定代理单位的代理资格。一方面避免将自愿保险演变为强制保险，因此保险代理机构和代理协议是中央银行监控的重点对象。同时中央银行应配合审计、稽核等部门，积极加强对代理手续费的监督管理。此外，凡社会公众、企事业单位参加了某种保险企业的某项保险，其它任何保险企业均不得劝其退保，并出售该保险企业的保单，否则予以罚处，因为保险市场的竞争应当在原未投保的标的上，而不是改变已保标的在保险企业之间的重新分布，这一点必须让保险企业明了。
（四）保险市场的举报管理。中央银行毕竟受机构设置和人力的限制，不可能及时掌握各保险企业的违规行为，因此建立举报制度是规范保险市场的重要措施。举报包括社会公众的举报与保险企业的相互举报。凡涉及到保险企业的违规包括机构的乱设与代理手续费的不规范，及经营未经许可的保险险种、克扣被保险人的赔款、侵犯被保险人的利益等行为都是保险举报的重要组成部分。
（五）保险资金运用的管理。中央银行为了全面监控保险基金的运动过程，除了日常的保险监管外，还须对保险基金的运用进行管理。不仅在保险基金运用规模上进行监控，而且在资金使用方面和使用结构上都要受到中央银行的监督管理。保险企业也应定时将资金运用规模和方向报告给中央银行，以便中央银行及时了解情况。
（六）保险企业的报表管理。保险企业的会计报表、业务报表和统计报表是全面反映企业经营状况的重要信息来源。如果中央银行单纯地以每季度的统计报表作为自己了解保险企业经营的唯一手段，不仅不全面，而且有可能不真实，不能正确地监控保险企业的各种参数。因此实施对保险企业的报表管理是加强对各保险企业监督管理的重要措施。我们认为保险企业应该按月而不是按季度向中央银行报送各类报表，只有如此，才能全面监控保险企业的经营状况。
（七）对大宗保险赔案和保险再保险的管理。保险企业大宗保险赔案应报经中央银行备案，以便中央银行了解保险企业的经营情况。再保险是保证保险企业经营稳定的重要手段，中央银行加强对再保险的管理有利于保护保险企业和被保险人的利益。
（八）保险企业公示方式管理。中央银行采取定期将保险企业资产负债、经营业绩及违规处罚有关事项公布于众，让全体被保险人共同监督保险企业的发展。既增大保险企业的压力感和紧迫感，又起到保险宣传的作用，因此这一措施具有良好的利用价值。
通过以上措施和途径不仅可以强化中央银行对保险企业的管理，也可起到规范保险竞争、净化保险市场的重要作用。同时我们认为对未经中央银行批准而擅自开办保险业务的单位和社会团体，中央银行决不能姑息迁就，而应该依法惩处，以便为合法保险企业的经营管理、展业承保创造良好积极的外部环境，为我国民族保险业的发展奠定基础。