财政参与社会保障管理的角色定位，本文主要内容关键词为：社会保障论文,财政论文,角色定位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“社会保障”这个词，近几年在传媒上频频“亮相”，俨然已成学术界的焦点问题。事实上，社会保障在全世界都是一个关系社会安定和经济发展的重要问题，这在我国经济体制改革进一步深化和人口老龄化的情况下尤显如此。而对于社会保障制度的改革与完善，作为综合职能部门的财政，无疑责无旁贷。因此，如何定位财政在社会保障管理中的角色，很好地发挥财政的职能作用，对于社会保障制度改革的成败至关重要。
一、财政参与社会保障管理的必要性
（一）从国民收入分配和再分配角度看，财政是社会保障分配的主体。财政通过对社会保障基金的筹集与支出，成为社会保障活动的主体，也就是说，社会保障的实现基本依赖于财政分配。马克思曾指出，社会总产品在实行个人按劳分配之前，必须进行必要的社会保险：“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”剩下的社会总产品在进行个人按劳分配之前，还得扣除：“第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等而设立的基金。”（注：马克思：《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社1963年版，第19—20页。）上述马克思关于社会产品分配的原理，是我国财政分配的理论基础和客观依据，从某种意义上讲，我国的财政分配工作就是进行“社会必要扣除”，以实现国家的职能，促进社会和经济的稳定与发展。上述扣除中的“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”以及“为丧失劳动能力的人等设立的基金”就是社会保障分配的内容。由此可见，社会保障分配又是国家财政分配的一个重要组成部分。
（二）从预算的角度看，社会保障预算是国家财政预算的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的，以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金，对其应当实行独立的、专门的预算管理。在西方发达国家，社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例，其80年代的收入与支出就分别占到税收总额与公共支出的36%、40%左右（注：翟连升：《社会保障与社会保障财政》，《财政研究资料》1996年第16期。）。但在我国，社会保障收支尽管纳入了政府的经常性预算，一般性税收收入安排的社会保障性支出却在政府公共预算中没有单独编列和反映，如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费、公费医疗经费等，仍与政府经常性公共支出混在一起，这显然不利于统计保障支出的精确数字和正确反映政府经常性预算赤字，必须加以改革和完善。
（三）从筹资和支付的角度看，社会保障基金筹集与支付连带影响国家财政分配的状况。从筹集看，如果扩大保障实施范围，或提高基金筹资标准，都会直接或间接增加国家财政和企业（单位）的负担（行政单位在预算中列支，而企业基本上税前列支）；从支付看，如果建立起保障基金与工资增长或物价上涨挂钩机制，或扩大保障范围，或提高支付标准，都会增加社会保障基金人不敷出的风险，一旦入不敷出，财政势必因“兜底机制”而承担最后的支付责任。
（四）从基金投资的角度看，社会保障基金的结余是社会发展和经济建设的重要财力，通过国家预算统筹安排有利于基金的安全和保值增值。各项社会保险基金收支相抵后的结余，实际上是为了均衡不同时期社会保险费用负担而预先进行的储备。到1997年底，仅全国企业职工基本养老保险基金滚存结余就达682.9亿元。（注：劳动和社会保障部、 国家统计局：《1997年度劳动事业发展统计公报》。）为了保证基金结余的安全和保值增值，保证各项社会保险费用均衡和及时支付，必须将这部分基金结余用于安全、有效的投资，即投资于风险最小、收益较大、能随时变现的项目。购买国债无疑就成了最理想的选择。这样，便在保证基金安全和保值增值的同时，又可以增加国家可支配财力，保证基金的结余用于社会发展和经济建设。
（五）从宏观管理角度看，社会保障是财政进行宏观调控的重要手段。由于社会保障的制度化，社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行构成某种函数关系，从而使得社会保障成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。美国经济学家萨缪尔森就曾提出：“在繁荣的年份，失业准备基金不但增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力。相反的，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降。”其他福利项目“也自动发生稳定性的反周期的作用。”（注：萨缪尔森：《经济学》上册，商务印书馆1979年版，第507页。 ）在经济正常发展的过程中，社会保障的宏观调控作用则表现为财政通过组织社会保障收入，从横向上可以均衡经济负担，为企业在同一起跑线上展开竞争创造良好的外部环境，从纵向上可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距，有利于社会稳定；通过安排社会保障支出可以有目的地贯彻国家的社会政策，向社会成员提供物质帮助；通过提高社会保险税（费）率，在增加社会保障收入的同时，可以减少一部分高收入者的消费需求，从而调节需求结构。
（六）从微观管理角度看，社会保障离不开财政管理。社会保障微观经营管理活动的顺利开展，需要国家财政的支持和帮助。也是基于社会保障筹资和支付对财政分配的影响与社会保障基金投资对社会发展和经济建设的作用，财政必须对基金筹集方式和比例的确定、基金运作的管理和监督检查负责，以确保基金结余的安全和保值增值。此外，社会保障管理机构管理经费提取比例和使用办法需由财政部门核准，社会保障基金财务会计制度也需由财政部门统一制定。
二、财政参与社会保障管理的难点
（一）我国尚属发展中国家，生产力水平不高，经济基础比较薄弱。改革开放以来，尽管我国的国内生产总值及其增长速度都位居世界前列，但人均拥有量却非常低，尚不及同属发展中国家巴西的1／7，与发达国家相比差距更大。这说明我国的生产力水平仍处于落后地位，也就决定了我国财政支出中社会保障支出的比例不可能一下子提得很高，至于高水准的社会保障和公共福利，那只能靠今后经济发展、国力水平的提高和增强才能逐步实施。
（二）财政收入占GDP比重下滑，赤字扩大， 在社会财力分配中的主导地位丧失。改革开放以来，我国财政收入比重逐年下降，1978年尚为31.2%，到1993年只有12.6%，下跌了18.6个百分点。新税制实施后，财政收入占GDP比重不断下降的状况也没有得到根本改观，到1995 年已降至10.7%左右。据亚行和IMF提供的资料分析， 我国已是世界上财政收入占GDP比重最低的少数几个国家之一。我国国家财力匮乏， 该集中的集中不了，宏观调控能力减弱，极不利于社会保障职能作用的发挥。
（三）改革时期的失业问题与人口老龄化日趋严重，其巨大的资金需求，使得财政捉襟见肘。有资料介绍，到1997年底，全国城镇尚有登记失业人员576.8万人，国有企业尚有下岗未就业人员634.3万人。（注：劳动和社会保障部、国家统计局：《1997年度劳动事业发展统计公报》。）显然这些人员都属于失业保险覆盖的范围，社会保险系统应该向他们提供失业救济与失业补助。至于人口老龄化问题，则更显突出，在未来几十年中，老年人口将急剧增加，财政面临的养老费用负担非常沉重。如果再加上伤残保险、医疗保险、生育保险等基金的开支需求，本已捉襟见肘的财政就更显窘迫了。
三、财政参与社会保障管理的职能取向
随着社会主义市场经济改革的推进，国家财政的社会保障职能作用将愈发重要。研究财政参与社会保障管理的职能取向，要结合具体国情进行。总的来说，社会保障资金应由国家、企事业单位和个人共同负担，财政要把过去企事业单位开支中的社会保障支出转为财政的预算支出，并加强对此类支出的统一管理与宏观调控；在此基础上再逐步提高其比重，以扩大社会保障的覆盖面，真正实现社会成员享受社会保障权利的平等。具体而言，应着重做好以下几个方面的工作：
（一）积极参与社会保障体系的总体设计。财政部门参与社会保障管理，其中一项重要工作就是参与各项社会保障制度的拟定，并按照国家、企业、个人等诸方面承受能力进行测算，按照“以支定收、略有结余”的原则来控制社会保障基金的收缴比例，一方面防止缴费率过高，加重企业和职工个人负担；另一方面也防止不考虑积累的做法。总之，社会保障体系的总体设计一定要与地方经济发展水平以及国家、企业、职工个人承受能力相适应。这是财政部门在参与社会保障体系总体设计时应注意的重要问题。
（二）编制社会保障预算，实行特别预算管理。明确财政部门在编制社会保障预算中应坚持的几项原则：一是全面性原则，即各级社会保障预算要全面反映整个收支情况，社会保障资金不分经费和基金应全部纳入预算范围。二是独立性原则，各种社会保障基金收支及结余单独编制预算，一般性税收收入安排的社会保障性支出在政府公共预算中单独编列和反映。三是政策性原则，编制社会保障预算时，要充分体现国家政策，属重点扶持的给予政策倾斜。四是专用性原则，社会保险基金具有专门用途，其收支在预算中应做到全面、完整的反映，在编制预算时，要严格按照其支出范围编制，防止挪用浪费社会保障资金现象发生。
（三）协助筹集社会保障基金，创造条件尽早开征社会保障税。目前我国社会保障基金筹资采用的是社会统筹缴费的办法，属于地方规费范畴，缺少应有的法律依据，手段软化，保障金拖欠现象相当严重。鉴于此，在社会保险向全社会扩展并已向企业与劳动者征收社会保险费的基础上，实现由“费”向“税”的转变已被提上议事日程。实际上，在我国开征社会保障税的诸方面条件已趋于完备，时机已经成熟，理应抓紧立法开征，以使社会保障筹资走上制度化、规范化、稳定化的轨道。在具体设计税制时，要坚持公平和效率兼顾、统盘考虑分步实施和专款专用等原则。社会保障税的纳税义务人应包括城镇各类企业及职工个人，课税对象为职工工资收入（含各种津贴），分别不同税目（目前可设养老保险、失业保险、伤残保险和医疗保险四个税目）设置差别比例税率，由税务机关统一征收，税款直缴国库。
（四）建立社会保障备付金制度。前面已经提到，财政在各项社会保险基金出现入不敷出时，要承担最终的支付责任。因此，各级财政有必要研究建立社会保障储备和补偿机制，即根据当地经济发展水平和社会保障的需要，每年从年度预算中安排一定比例资金，建立社会保障备付金；同时，可依据社会保障基金结余数3—5%来建立社会保障储备基金。这样做一方面可以为将来支付高峰到来时发挥储备资金的功能，另一方面又能为现收现付的保险改革准备风险基金。其具体支出项目主要是对养老、失业、医疗保障基金入不敷出时进行弥补以及自然灾害发生后用于救灾、补灾支出。
（五）搞好社会保障基金的保值增值工作。鉴于财政在确保资金安全性方面的优势，社会保障基金的保值增值工作必须由财政部门来从事。其具体途径，一是可通过财政专户存于银行，按居民储蓄存款利率计息；二是在目前社会保障制度改革阶段，由于社会保障基金的管理经验尚不成熟，因而除留有一定的结余资金以备日常支付外，其余部分的投资运营只能用于购买特种定向国债，条件成熟时还可试行建立社会保障银行或信托基金会等专门机构，负责社会保障基金的投资运营。基金结余主要投向有稳定收益的公共工程和公益设施建设，通过收取费用偿还借款。
（六）统一健全社会保障财会管理制度。这是财政部门的重要职责。一要尽快统一、健全各项保险的财务会计制度，探索和研究出较为科学的财务管理和会计核算办法，当前重点应是制定出养老、失业、医疗三大保险基金及其经办机构的财务会计制度；二要改变目前社会保障经办机构管理费按固定比例提取的办法，将经办机构视同全额预算管理单位，由其提出管理费收支预算，由同级财政部门参照当地同级行政事业单位的支出水平以及社会保障经办机构的业务量予以核定；三要建立社会保障财会管理的监督机制，财政部门可以通过预算审核、资金拨付以及正常的财务检查，强化经办机构的自我约束力，形成自我约束机制。
（七）协调与其他有关部门的关系。目前，社会保险基金、住房公积金、残疾人就业保障基金、社会福利基金等各项基金都放在预算外，由有关主管部门管理。如果编制社会保障预算，将各项基金纳入国家预算管理和监督会，直接触动这些部门的切身利益；因此，在社会保障管理体制改革中，如何协调财政部门与这些部门之间的关系，也是需要研究的一个重要问题。一般来说，社会保障业务主管部门主要负责制定社会保障政策、组织社会保障项目实施、监督社会保障机构等；财政部门主要负责制定社会保障财务管理制度，参与社会保障政策的制定，对社会保障资金进行预算管理，监督社会保障机构的财务收支等；财政部门每年向同级人代会报告社会保障基金的收支和营运情况，接受社会公众监督。分工负责，相关部门各司其职，必定有助于建立合理、高效的社会保障管理体系。
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