预算公开:“金砖国家”预算报告和审计结果之比较，本文主要内容关键词为：预算论文,金砖论文,报告论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公开透明是现代政府预算的重要特征。“金砖国家”同属新兴经济体，面临着提升预算透明度等转轨时期的共性问题，而政府预算报告和审计结果公告则是各国推进预算公开的重要技术载体。本文基于预算公开的视角，从“金砖国家”预算公开的法律依据出发，针对其预算报告和审计结果公告制度的比较研究，对于中国预算透明度提升的路径选择，具有较强的启示价值。
一、“金砖国家”预算公开的法律依据
在各国预算管理实践中，预算公开的相关法律大体包括宪法、预算法律、信息公开法以及有关公众参与的法规，其中前三项规定尤其具有普遍约束力。以下仅就“金砖五国”宪法、预算法律、信息公开法中有关预算公开的规定，加以比较分析。
(一)“金砖国家”预算公开相关法律的国别比较
1.巴西预算公开的法律依据。巴西的《宪法》( 1988)和预算相关法律都对信息公开加以明确规定，2009 年颁布的《新信息自由法》，进一步为政府信息公开提供了法律保障。巴西在预算法规中广泛涉及预算透明、公开及参与性等问题。巴西2000 年出台的《财政责任法》( Fiscal Responsibility Law)第九章“透明度、控制与监督”中明确规定，财政管理透明的工具必须广泛公开(即使在电子公共媒介中也必须公开包括计划、预算在内的内容)，并在实施细则中规定，应公开先期预算陈述、居民预算、立法预算、年度报告和年终报告等预算资料[1]。在《财政责任法》中还规定要鼓励公众参与，并在预算草案讨论阶段召开听证会。
2.俄罗斯预算公开的法律依据。俄罗斯在《联邦宪法》(1993)、《信息、信息化和信息保护法案》(1995)以及预算管理法律中，规定保证政府信息的公开透明。2009 年2 月，《俄罗斯报》公布的《关于保障获取国家机关及地方自治机构活动信息》规定，公民遇到官员试图隐瞒信息的情况，可向国家检察机关投诉。对政府官员阻挠公民获得预算信息的行为，除对官员撤职查办外，还处以最高20 万卢布的罚款[2]。
3.印度预算公开的法律依据。尽管印度宪法缺少知情权的具体条款，但预算法律广泛涉及了预算公开问题。2003 年出台的《财政责任和预算管理法》将财政透明度责任作为重要目标，但未能对透明作出明确界定，也缺乏信息公开制度及公众参与的具体规定。2005年的《信息权利法》进一步鼓励开展针对公共信息官员的培训，提升政府官员和公众的信息公开意识。
4.南非预算公开的法律依据。南非通过较为完善的法律体系来保障预算公开，主要包括:1996 年的《宪法》， 1999 年的《公共财政管理条例》(PFMA)， 2003 年的《地方财政管理法》(MFMA)以及2001 年3 月生效的《信息公开促进法》。PFMA 与MFMA 构成了南非预算信息公开的法律基础[3]。PFMA 规定，财政部门要在每月结束后30 天内公布月度资金使用情况，并应涵盖该阶段政府收支情况、债务情况及其他细节; 政府预算通过之前必须公布并交由公众讨论。而MFMA 则要求预算官员向公众公开预算执行情况以及支撑性文件，并邀请NGO 组织开展第三方评价。南非的《信息公开促进法》详细界定了公民的知情权力及其例外，并对答复时限等程序问题作出具体规定。同时，明确了受到拒绝时的申诉机制，在申诉无效时还可提起司法诉讼。
5.中国预算公开的法律依据。中国《宪法》及《预算法》均未对政府信息公开作具体规定，而2008 年5 月实施的《政府信息公开条例》，首次以行政法规的形式明确了信息公开义务，但没有具体的申诉机制，公开时限及对违法官员的惩罚规定也不够具体。而国保发[1997]5 号文件《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，将大量涉及政府预算的信息事项，划定为绝密或机密事项，根据《保密法》规定不予公布。这与预算公开透明的思想相背离，也与各地正在推进的预算公开实践不相符，显然严重过时。
(二)“金砖国家”预算公开法律依据的评析
基于以上分析可以发现，“金砖五国”均建立了信息公开法规，而宪法和预算法对于公开透明则未必有明确规定，即使有所提及，也大多仅作为原则性规范(参见下表1)。
南非、巴西等国的预算公开法律依据较为完善，而中国则明显不足，即使存在相关规定，也较为笼统。就“金砖五国”来说，在预算法中明确提及预算公开的国家，其预算透明程度较高，广泛提及信息透明的南非、巴西高居预算公开指数(OBI)排行榜的前列，较为广泛提及的印度、俄罗斯紧随其后，而中国的排名则比较靠后。
在各国的信息公开法中，尽管南非的信息公开法颁布较早，但缺乏对政府主动公开的要求; 巴西没有指定负责信息公开的部门; 印度几乎把各类情报和安全机构完全排除于其管辖范围之外，缩小了法律的约束范围[4](P76)。中国的信息公开立法级别较低，仅为行政法规，规定较为笼统且缺乏申诉机制，未能指定信息公开负责部门，没有回馈时间的具体要求，也缺乏对违法行为的具体惩处规定。但是，即使是南非也没有对国际预算合作组织(IBP)建议公开的全部预算报告作出全面规定。然而在现实中，五国公布的预算信息远比法律规定的要丰富得多[5]。由此可见，预算公开透明不仅依赖于法律保障，还依赖于公民对预算信息的主动要求、政府部门的预算公开努力、有效参与国际合作等多种因素。
二、“金砖国家”预算报告的比较分析
预算报告包括先期预算报告、预算草案报告、审批后的预算报告、预算执行阶段性报告以及年终决算等。其中，预算执行阶段性报告，可能是月度报告，也可能是季度报告，一些国家还提供年中报告。为了提高预算报告的可读性，一些国家还提供居民预算报告。在此重点就金砖五国的七种预算文件加以对比分析。
(一)“金砖国家”预算文件的编报情况
在预算编制与执行的整个过程中，对于IMF、OECD、IBP 等国际组织建议公开的预算报告，一些预算文件可能编制但仅供内部人员使用，而另一些则没有编报(参见表2)。
需要指出的是，表2 中的“行政预算提案”仅指预算主体报告。巴西不仅提供行政预算提案的主体报告，还向公众提供预算提案的概要性报告。印度、南非、俄罗斯则向公众公开预算提案主体报告、概要性报告以及两份预算编制依据报告。中国的行政预算提案主体报告以及编制依据的报告，均只供内部使用，仅在每年年初人代会上向公众公开概要性报告(即年度预算草案报告) 。
根据表2 的分析显示，巴西的预算文件中缺少年中预算回顾和居民预算; 俄罗斯公开了行政预算提案、立法预算、年度预算与年终报告; 在印度除了先期预算陈述没有编制外，其他文件均已编制并公开; 中国仅有较好的年度预算与年终预算报告情况; 南非编制并公开了全部七份文件。
综上所述，“金砖国家”均编制了行政预算提案、立法预算、年度报告以及年终报告，并且向公众公开了行政预算提案概要报告、年度报告以及年终报告。但只有巴西和南非编制并公布了先期预算陈述，印度和南非公开了居民预算，俄罗斯、印度、南非编制了年中预算回顾。中国行政预算提案、立法预算方面，俄罗斯在年中回顾方面，则呈现为仅供内部使用的状况。
(二)“金砖国家”预算文件的内容
1.巴西。巴西在前期预算陈述和行政预算提案中，按照行政分类、功能分类、项目分类分别作了详细报告，但在前期预算陈述中，缺乏按经济分类的预算安排情况。针对债务水平、债务构成、利息水平以及政府资产情况等资产负债表项目，均缺乏必要的预警和分析。在巴西的预算审批过程中，就宏观经济形势等开展了预算听证活动，但基本没有达成较具价值的听证建议。议会虽对提案具有修改权，但权力很小。在预算执行过程中，巴西政府每月提供阶段性预算执行情况报告，报告包含全部资金的使用情况及所有收入的详细来源。美中不足的是，巴西的追加预算占原预算的50% ～ 100%，且在支出后才会由议会审议[6](P120—126)。巴西对预算绩效情况缺乏细节解释，也没有对预算外资金的报告。
2.俄罗斯。在俄罗斯的行政预算提案中，按照部门分类和项目分类的报告全面且具体，但未能按照经济分类及功能分类进行全面报告。虽然对债务明细状况缺乏报告，但对债务利息情况仍有所说明。尽管大部分议员参与了预算辩论，但公众对预算编制的影响仍相对有限。俄罗斯的预算执行报告较为完善，但缺乏年中预算回顾。在年终报告方面，详细对比了年终决算与年初预算之间的差异，税收水平与实际情况的差异，对预算外资金也有较详细的报告[7]，但未能对预算绩效情况作出分析性解释。
3.印度。印度的行政预算提案按照功能、项目、部门作了全面具体的划分，但没有针对经济分类的报告，且收支报告均缺乏细节支撑。对债务结构、待偿还债务、债务利息支出情况也有较为详细的报告。大部分议员参与预算编制讨论，但公众对预算编制的参与及影响较小[8]。在预算审批过程中，对宏观经济形势、预算框架等开展有限的听证，但不公布其结果。议会对预算草案有较大的修正权，并会对行政预算提案的详细情况进行表决。印度每月公布预算执行报告，但缺乏对部门预算的详细说明。在年终报告中，与俄罗斯相似，缺乏对预算绩效、预算外资金等作出具体的解释。
4.南非。南非有比较完善的预算报告制度，其预算文件也较为完善。在预算年度开始之前，将会公布未来年度的先期预算陈述。在先期预算陈述和行政预算提案中，分别按照行政部门、功能分类、经济分类，来规划预算支出情况。对未来负债(如养老金)、政府持有金融资产、非金融资产、未来利息、其他债务的情况也作了较详细的说明。在行政预算提案中，提供绩效考核指标，但缺乏宏观经济假设对预算编制影响的说明。在预算审批过程中，议会针对宏观经济形势和财政政策框架以及中央机关部门预算情况进行广泛的听证，但不公开听证结果。在预算执行过程中，南非政府提供月度报告，将预算执行与年初预算加以比较。追加预算少于原预算案20%，议会要事先审议预算追加情况，在应急预算的支出发生之后，也要加以审批。在年终报告中，提供了较为全面的预算外资金报告和预算绩效考核报告。
5.中国。在现时的中国，基本上不公开行政预算提案的细节内容，仅向人大提交概要性的预算草案，并在审议批准后才向社会公布。在预算审批过程中，人大通常不会针对宏观经济形势和财政政策框架以及中央部门预算召开听证会。由于不公开部门预算的全文，人大代表很难对预算细节进行详细审议及讨论。中国虽然也对预算执行情况进行月度报告，但涵盖资金仅占全部预算资金的2/3 左右，且缺乏有关债务情况、部门预算的详细说明。中国对年终执行情况与年初预算之间的比较，是概括性的。对于历年预算增幅与实际增幅之间高达数倍的预算偏离度，也往往采用“一次性、政策性等超常规增收因素”等笼统的解释方式[9]。对预算外资金情况虽有涉及但较少，且缺少对预算绩效的系统诠释。
(三)“金砖国家”预算报告的时效性
在预算审批之前，巴西和俄罗斯的议会在三个月之前就可获得行政预算提案，南非议会获得资料的提前期为1～3 个月，而中国和印度的立法机关获得行政预算提案的时间，约为预算提交表决前的6 ～ 8 周左右。就年度预算的公布而言，巴西、俄罗斯、中国、南非均能在每月结束后30 天内给出预算公告，而印度在每月结束60 天之后才能公布预算数据。除印度外，其他四国均能在预算年度结束六个月内提供年终决算公告，而印度则在十二个月之后才能提供相关报告。针对所有的预算文件，南非、巴西、俄罗斯、印度在公告一个月之前会提前告知媒体公告时间，而中国则无类似规定。
(四)“金砖国家”预算报告的综合评价
综合以上分析，南非提供了预算全部流程的公告，印度缺少先期预算陈述，巴西缺少居民预算和年中预算回顾，俄罗斯没有编制先期预算陈述与居民预算，年中预算回顾作为内部资料，而中国只向公众提供较为详细的年度报告和年终报告。就时效性而言，印度公布预算文件比较滞后，而其他四国均比较及时，但中国缺乏对预算公告时间的提前告知。
在预算文件的内容涵盖面上，南非表现出极大的优势，巴西与印度的预算文件质量整体也较高，俄罗斯年度预算文件的内容较为丰富，而中国年度预算报告的及时性尚可，内容却有待完善。预算收支情况缺乏细节支撑是俄罗斯、印度两国的普遍缺陷，而巴西预算草案中对债务的相关报告略显不足[10]。预算听证会上的公众意见缺乏公开，是南非、巴西、印度、俄罗斯的主要不足，而中国则基本上不召开类似的听证会。除中国外，其他四国在年度报告中均涉及全部预算内容，而中国年度预算中涉及预算资金在2/3 左右。除南非外，其他四国均缺乏对预算效果的细致考评。
三、“金砖国家”审计结果公告制度的比较分析
审计结果公告是对公共资金使用情况与效果的分析，审计结果公告的公开是预算监督透明度的集中体现，也是评价公共资源使用情况的直接依据。
(一)“金砖国家”审计结果公告的对象范围
审计结果公告对象的范围分为三个层次:第一，是对被审计单位的公开，主要通过发布审计公告、公报等方式，向被审计对象公开审计目的、程序、内容、结果等; 第二，面向相关主管部门公开，主要以文件或会议形式进行通报，对军队、情报机构的审计结果公告，通常就到这一层次为止; 第三，面向社会公众公开，主要通过电视、广播、报刊、新闻发布会、网络公开等形式，对审计结果进行系统性公开[11](P17)。
“金砖国家”的法律均规定，针对非涉密资金使用情况的审计结果，要求向公众公开。就现状而言，各国均对包含项目审计、专项审计、绩效审计等非涉密审计项目的结果进行了第三层次的公告。例如，俄罗斯的海关项目，巴西的大豆项目，印度对环境和森林部门的审计项目中[11](P18—21)，审计机关均对项目审计的时间、内容、资金使用情况、审计意见等予以公告。在南非，除涉及保密内容的审计报告外，其他审计报告均以公报的形式公开发布，接受公众的监督。巴西审计法院每年对审计公告汇编成册，形成公共报告并摘编加以公开出版。印度在审议审计结果公告后，将召开新闻发布会，向公众公布年度审计的重点，改编为通俗读物广为散发。而中国自2003 年审计署发布第一号审计结果公告以来，到2007 年已实现所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密等不宜对外披露的内容外，全部对社会公告[12](P24)。
(二)审计结果公告落实情况比较——以“金砖国家”中央预算为例
“金砖国家”的最高审计机关均需向立法机构呈交预算执行的年度审计报告，作为中央财政资金年度使用情况的全面考评。通过对这一具有共性的审计公告涵盖内容及落实情况的比较，可以进一步透视各国审计结果公告的内容及落实情况。
巴西审计法院在财政年度结束6 个月之内，向议会提交年度预算执行情况报告，并向社会公布。2009年的调研显示，虽然很多财政资金被审计，但能够估算的被审计资金占全部财政资金的比例仅为20%。而针对预算外资金的审计情况，调查专家认为只公布了不到2/3 的审计结果[13](P38)。
俄罗斯联邦审计院通常在财政年度结束后9 个月内向议会提交涵盖全部预算内外资金的审计报告。然而，针对审计揭示的问题，政府部门并不公布其整改步骤以及措施，审计院也不对整改情况进行后续追踪。
印度在预算年度结束后1 ～2 年内提交审计报告。与俄罗斯相类似，全部预算内外资金均被审计。针对审计揭示的问题，政府部门部分公开整改措施，审计机关进行相应的审计追踪并加以公告。
南非审计署在预算年度结束后7 个月左右提供审计报告。所有的预算内资金与预算外资金都被审计，并公开展示审计结果。对于审计揭示的问题，政府部门虽然公布整改措施，但提供的信息极少，而审计署也未对整改情况做延伸追踪。
中国国家审计署在预算年度结束后6 个月左右提供审计结果报告。在预算年度结束两年之内，所有预算资金的使用情况都能被审计，且审计结果会向公众公开。根据法律规定，审计机关应该对预算外资金情况进行审计，但在现实中，审计机关对这部分资金情况缺乏监管能力，审计资金占总预算外资金的百分比也难以确定。针对审计署提出的问题及整改建议，虽然政府部门极少公开自身的整改措施及整改进度，但审计署会对针对审计结果落实情况展开追踪审计。
(三)“金砖国家”审计结果公告的综合分析
目前，“金砖国家”基本实现了对非涉密审计结果的社会公告。虽然中国的审计署在独立性上略显逊色，但经过多年努力，中国的审计结果公告制度取得了很大进步。在报告及时性、报告涉及的内容、报告范围以及审计追踪上，中国的年度预算执行情况审计报告均处于OBI问卷调查的最优行列。巴西缺乏对审计项目涉及资金的相应统计，巴西、俄罗斯、南非对审计公告整改意见的落实情况缺乏相应的追踪审计报告，而中国针对预算外资金的审计需要加强，确保对财政资金的全面监督与审查。
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