中国儿童福利时代的战略构想，本文主要内容关键词为：中国论文,福利论文,战略论文,儿童论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国社会福利时代与儿童福利时代来临
2010年是人类社会发展历程中具有特别重要意义的年份，它既是中国社会福利元年，又是中国儿童福利元年，标志中国社会进入以改善民生为重点的社会福利与儿童福利时代。总体来说，中国版福利社会建设基本模式是“民生福利和以改善民生为重点的社会建设”①，而且社会福利与儿童福利时代来临状况，呈现非常明显和典型的“井喷式突然爆发”状态②，老年人、残疾人、儿童、病人、家庭福利和整体性社会福利制度建设议题“不约而同”出现。更为重要的是，2010年中国儿童福利元年的状况既构成中国社会福利元年的重要组成部分，又在中国社会福利时代具有特别重要和十分独特的社会意义，标志中国儿童福利时代来临，说明中国儿童福利制度框架设计与儿童福利服务体系建设已成为国家级、独立性政策议题。概括来说，2010年成为中国儿童福利元年的主要和标志性事件主要有七个方面反映时代性特征。一是温家宝总理在2010年全国两会上向国人庄严承诺：让人民生活的更加幸福，更有尊严。二是2010年6月，中共中央、国务院发布《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》，国家级中、高级专业社会工作人才培养首次成为国家中长期人才发展规划战略重点之一③。三是2010年9月，国务院常务会议研究制定发展家庭服务业的政策，家庭福利应运而生④。四是2010年10月，国务院常务会议讨论通过《关于加强孤儿保障工作的意见》，拉开中国儿童福利时代序幕，成为中国儿童福利元年和儿童福利时代来临最主要标志，意义深远⑤。五是国务院妇女儿童工作委员会牵头草拟、制定的《中国儿童发展纲要(2011－2020)》，首次增加“儿童福利”章节，尽管“儿童福利”概念是狭义的，但是真实反映社会需要结构变迁。六是长期以来，中国学术界与理论界，尤其是研究儿童福利理论政策的专家学者的不懈努力，锲而不舍从事儿童福利研究，2010年涌现多部以“儿童福利”为题和奠基性的研究成果⑥。七是2000年以来，中国涌现多个国内和国际背景的儿童福利机构，包括专门服务某类困境儿童的民间组织非政府组织，如女童、留守儿童、流动儿童、流浪儿童、自闭症儿童、服刑人员子女、孤残儿童、艾滋病致孤儿童和农村贫困儿童等，开始为广大儿童提供福利服务。简言之，2010年国家、市民社会与市场共同行动，儿童福利政策首次成为国家级战略议题。
中国儿童福利制度框架建设与发展战略
中国儿童福利制度框架设计与服务体系建设处于早期起步阶段，制度设计是战略重点。从中国社会发展历史角度看，中国正处于由传统农业社会向现代工业社会结构的转型过程中，传统农业社会满足个人需要和社会需要的组织、方法，已无法满足社会结构变迁的现实状况。在中国工业化、城市化与社会现代化背景下，建立健全现代社会福利的价值理念、社会组织、专业服务方法和相关制度安排，满足个人需要与社会需要，解决社会问题已成当务之急⑦。不言而喻，在社会现代化和社会福利制度建设的初期阶段，需要研究考虑的基本问题众多。如中国政治哲学与社会哲学，价值理念目标与社会政策目标，社会福利与社会服务理论基础，以改善民生为重点的社会建设与建设中国特色的福利社会，社会政策框架设计与社会立法，政府职能转变与市民社会广泛参与，社会工作教育体系与国家中高级社会工作者培养等⑧。最重要的是，如何高瞻远瞩，统筹规划，立足中国，面向世界，科学设计中国社会福利与儿童福利制度框架，系统描绘儿童福利制度发展的宏伟蓝图，恰当选择儿童福利制度发展目标，全面建设中国特色儿童福利服务体系，确保所有儿童身心健康成长是最基础和最关键问题。因为制度建设与制度力量是社会建设的灵魂与基础，制度设计与制度质量是最重要的因素，中国儿童福利制度框架设计的质量，决定儿童福利服务体系质量和儿童身心健康福祉质量。儿童身心健康福祉状况与全民家庭生活质量、社会生活质量是观察社会质量的最佳视角⑨。简言之，中国儿童福利时代的首要任务是，设计中国特色儿童福利制度框架与服务体系⑩。
第四，中国儿童福利时代的国家行动议程、战略目标和宏观的发展战略、策略。众所周知，在以改善民生为重点的社会建设和中国特色福利社会建设的过程中，最关键问题是如何将国家的政治意愿和政治承诺，将国家政治智慧与政治哲学转变为政府行政管理政策，如何实现国家发展的战略规划与宏伟战略目标，实现国家发展的长治久安与构建和谐社会，如何科学合理分配社会资源，改善权力结构和宏观决策模式，避免政出多门和部门化利益，如何实现政府职能与社会治理方式转变，推进“大部制”建设，解决政府缺位错位越位问题，如何改变中国重立法、轻执行，重规划、轻实施，重制定政策、轻政策实施的行政管理文化，如何建立中国特色的社会政策框架、社会福利制度框架、社会福利服务体系和专业社工队伍，如何以最低的资源投入、改革成本、管理成本和社会成本，获得最大的社会效果与社会福祉，如何建设中国特色福利国家与福利社会，如何实现国家、市场、公民社会间的合作与共赢，如何充分吸收利用和借鉴改革开放30年来制度建设与政策开发的历史经验教训，少走弯路，如何以人为本、以服务对象和儿童为中心，改善社会发展的整体质量和全体国民的生活质量，实现所有这些目标和任务，共同聚焦政府职能转变和行政管理体制改革实践。简言之，中国特色儿童福利与家庭福利制度框架建设制度化前提是政府行政管理体制建设。
最为重要的是，中国儿童福利时代早期发展阶段的关键问题，并非什么是中国特色儿童福利与家庭福利制度框架，而是如何建立健全中国特色儿童福利制度框架与福利服务体系。因为国家是儿童福利、家庭福利与总体性社会福利制度建设的责任主体，承担主要福利责任，所以创建“国家儿童福利与家庭福利局”既是中国特色儿童福利制度框架建设的战略目标，更是中国特色儿童福利与家庭福利制度框架建设制度化前提和政府行政管理体制建设前提，还是中国特色儿童福利与家庭福利制度框架建设最核心的宏观发展战略与国家级行动策略。换言之，如果没有“国家儿童福利与家庭福利局”，那么儿童福利制度建设将无责任主体。如若没有“国家儿童福利与家庭福利局”，中国儿童福利制度建设之路定会更加漫长与坎坷，中国儿童福利时代将会长期停留在“元年”状态。简言之，中国特色儿童福利制度框架建设的首要条件是创建“国家儿童福利与家庭福利局”。
为何创建“国家儿童福利与家庭福利局”？
中国政府为什么必须要首先创建“国家儿童福利与家庭福利局”的基本理由和原因众多，涉及中国全球战略与国家发展战略，覆盖政治意愿、经济发展、社会结构、文化传统等领域，关系国家、市场与公民社会的互动关系，关系以改善民生为重点的社会建设和中国福利社会。它既是中国社会发展到福利社会阶段的必然产物，又深刻反映中国社会需要战略升级状况。它既符合中国政府职能转变和大部制的改革方向，又具有深厚社会基础和成熟主客观条件。它既是广大人民的强烈愿望、呼声和广泛的社会共识，又反映执政为民和以人为本的理念。简言之，中国儿童福利元年和儿童福利时代创建“国家儿童福利与家庭福利局”时机已成熟，主客观社会条件已经具备，尽快创建“国家儿童福利与家庭福利局”是大势所趋，人心所向。
首先，中国共产党和国家领导人历来高度重视儿童福利和青少年工作，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛四代领导人，宋庆龄、周恩来、温家宝等党和国家领导人历来十分重视儿童少年工作，曾发表过许多著名和重要的批示、指示、谈话、讲话、文章和文件。如毛泽东举世著名的论断：“你们青年人就像早上八、九点钟的太阳，希望寄托在你们身上”。1983年国庆节，邓小平亲自为景山学校题词：教育要面向现代化，面向世界，面向未来(11)。而且很多事情他都强调从娃娃抓起，计算机和思想品德从娃娃抓起，连足球也要从娃娃抓起。江泽民同志多次明确指出，实现中华民族的伟大复兴，需要一代又一代中国人的不懈努力。培养和造就千千万万具有高尚思想品质和良好道德修养合格建设者和社会主义事业接班人，既是一项长远战略任务，又是一项紧迫的现实任务，儿童是关系国家民族命运的大问题(12)。胡锦涛总书记在参观儿童福利院、特殊学校和小学校等儿童福利机构时，反复强调儿童身心健康成长、儿童福利制度与儿童福利服务体系建设的重要性和儿童在国家中战略地位(13)。简言之，党和国家领导人始终高度重视儿童福利事业，将全国亿万儿童身心健康成长、德智体全面均衡发展和培养共产主义接班人置于国家政治议程的优先领域，凸现中共政治智慧。
其次，创建“国家儿童福利与家庭福利局”是集中体现党和国家政治意愿、政治智慧、政治承诺和国家政治责任表现形式，是政治意愿、政治智慧、政治承诺“转变为”政府行政管理制度，尤其是行政决策、行政实施执行活动和社会服务体系关键环节与最适当的政府机构，是整合党和国家政治意愿与政府行政管理的最佳组织载体，为政治现代化奠定组织性基础。20世纪初期以来，美国政治学者古德诺率先区分政治(politics)与行政(administration)的关系，国家政治意愿与政府行政管理的关系应运而生，成为政治学与公共行政管理核心议题(14)。古德诺的观点是，除宪法和法律条文表明的政府体制并不总是与实际的政府体制相一致外，一般来说，政治的概念主要适用政党和政党领袖，行政的概念主要适用于政府和政府机构，而且强调政治功能与行政功能有所不同，说明政治生活结构分化与政治现代化的发展方向。从党和国家政治意愿与政府行政管理体制间关系的角度看，“国家儿童福利与家庭福利局”是贯彻落实党和国家政治意愿，履行党和国家历来高度重视儿童福利政治承诺的具体体现。简言之，创建“国家儿童福利与家庭福利局”是将党和国家政治承诺落到实处的必由之路。
第三，中国是世界上人口数量和儿童少年绝对数量最多的国家，儿童少年绝对数量之多，儿童需要、人口结构变化和家庭生活面临诸多挑战，迫切需要将儿童问题提高到更高的层次。2010年第六次全国人口普查数据表明，全国总人口为1370536875人。大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0－14岁人口为222459737人，占16.60％。同2000年第五次全国人口普查相比，0－14岁人口的比重下降占6.29个百分点，60岁及以上人口比重上升2.93个百分点(15)。简言之，世界第一儿童数量要求设置一个副部级“国家局”理所应当。
第四，中国政府职能转变、行政管理体制改革和转变经济发展方式，从正反两方面说明，迫切需要创建“国家儿童福利与家庭福利局”，以构建公共服务型政府，构建福利和谐社会。长期以来，中国政府主要职能定位是经济发展，政府广泛和深度涉足“竞争性经济市场领域”，“经济国家”定性和国家、市场边界模糊不清状况，导致政府缺位、越位和错位问题突出(16)。改革开放30年来，经济国家职能定位导致诸多严峻社会问题，转变经济发展方式刻不容缓。如何以人为本，统筹城乡，科学发展，加强以改善民生为重点的社会建设，构建和谐社会，大力发展儿童福利和家庭福利事业，是衡量政府职能转变和行政管理体制改革的最佳视角。
第五，中国行政管理体制改革“大部制”实践和国务院现有儿童福利行政管理机构设置，迫切需要创建“国家儿童福利与家庭福利局”，以便整合多元、分散和重叠的行政管理机构，建立统一、集中、高效和一体化的儿童福利行政管理体制，实现以儿童为本和儿童优先原则。目前，中国政府儿童福利行政管理体制主要由国务院妇女儿童工作委员会、职能部门和地方妇女儿童工作委员会、职能部门三大类机构组成。国务院妇儿工委有33个部委和社会团体。1990年2月22日，国务院妇女儿童工作协调委员会正式成立，取代原来由全国妇联牵头的全国儿童少年工作协调委员会，成为国务院负责妇女儿童工作的“协调议事机构”。1993年8月4日，国务院妇女儿童工作协调委员会更名为国务院妇女儿童工作委员会，是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构，负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施，发展妇女儿童事业。更为重要的是，中国儿童福利行政管理体制的最大特征是多元分散、部门分割和条块分隔，政府儿童福利责任主体和行政管理主体不明，缺乏国家级、统一、权威和相对集中的儿童福利行政管理机构，严重影响儿童福利事业的健康发展。中国部门化和条块分隔儿童福利职能，从国务院妇儿工委的33个部委和社会团体清晰可见。如国家发展改革委、中央宣传部、外交部、教育部、科技部、国家民委、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口计生委、国家工商总局、国家质检总局、国家广电总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国务院法制办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、中国科协、中国关工委，缺乏副部级的行政管理机构(17)。简言之，目前多元分散、部门条块分隔、缺乏责任主体和国家级行政管理的状况亟待改变。
第六，中国特色公共福利财政制度框架建设，尤其是公共预算和政府财政部门预算体制迫切需要创建“国家儿童福利与家庭福利局”，以便为儿童福利事业健康发展奠定财政基础。改革开放30年财政制度改革发展创新实践丰富，中国特色公共财政制度框架建设成绩显著，以社会保险财政、民政福利财政、教育财政、住房财政和卫生财政为主体的公共福利财政，是公共财政制度框架建设战略重点。儿童和家庭福利财政是民政福利财政的优先领域(18)。更为重要的是，1949年尤其是1998年以来，中国实施中央和地方五级政府财政部门预算体制，中央政府本级财政预算的基本单位是副部级单位，它们可在中央政府本级预算中单列帐户。这意味“国家儿童福利与家庭福利局”可在中央本级部门预算中单列帐户，以确保经费(19)。简言之，财政部门预算体制和儿童福利财政资金匮乏现状亟需国家儿童福利与家庭福利局。
第七，中国社会结构转型与社会福利时代来临，尤其是国民社会需要结构战略性升级，儿童福利制度与服务体系建设首次成为独立性、国家级、战略性和国家发展的优先领域之一，迫切需要创建“国家儿童福利与家庭福利局”，以便为构建和谐家庭与和谐社会创造条件。改革开放30年来，中国人的社会需要结构发生重大变化，生活水平由生存型转变为温饱型，追求生活质量和品质，谋求全人类发展和幸福安康，构建健康幸福、和谐美好社会成为时代主题。更为重要的是，2000年以来，中国儿童福利首次成为独立性、国家级、战略性政策议题(20)。
第八，改革开放30年来，中国社会结构与家庭结构功能的转型直接影响儿童生活状况，大量“家庭问题”转变为社会性“问题家庭”，儿童福利制度缺乏家庭福利制度基础和支撑，迫切需要创建“国家儿童福利与家庭福利局”，以便为儿童福利与家庭福利奠定制度性基础。人口政策和计划生育技术服务、婚姻登记与婚姻自主、女性主义和社会性别、城乡经济改革与大规模人口流动、城镇化与工业化速度明显加快、核心家庭规模缩小与离婚率急剧增高、出生人口性别比偏高与老龄化趋势明显加快，导致家庭生活质量和家庭福利问题突出(21)。家庭环境、家庭结构功能角色地位作用和家庭文化的重大变化，深刻影响儿童身心健康成长。因此，创建“国家儿童福利与家庭福利局”有利建立健全中国家庭福利与儿童福利制度(22)。
第九，改革开放以来，中国的国内外环境、政治结构、经济结构、社会结构、家庭结构和文化结构功能转型，尤其是儿童少年群体的宏观社会生活环境、构成结构和需要全面转型，导致儿童群体生活状况成为首要的社会问题，数量规模庞大、各式各样、类型多样和迫切需要国家保护的困境儿童群体应运而生。困境儿童的主要类型包括贫困地区的儿童、贫困家庭的儿童、破碎和离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、留守儿童、流浪儿童、孤残儿童、弃婴、形形色色病童如自闭症儿童、服刑人员的子女、艾滋病致孤儿童、女童尤其是农村女童(23)。与此同时，中国独生子女政策彻底改变了儿童群体的构成和儿童文化、家庭文化及儿童观念。换言之，大量各式各样的困境儿童、独生子女生活环境和滞后的儿童福利制度之间差距明显，迫切需要国家承担照顾弱者、保护儿童、支持家庭、发展社会福利和培养合格公民的责任。简言之，中国各式各样与数量规模庞大的困境儿童迫切需要国家保护、社会关爱和家庭照顾。
第十，儿童是最需要国家保护、社会关爱和家庭照顾的“依赖性人群”，童年期是儿童身心健康发展和培养完善人格的关键时刻，因此世界各国政府普遍非常重视儿童福利工作，普遍将儿童福利与家庭福利置于国家发展优先领域，儿童福利通常是最先发展的战略重点，充分反映儿童在国家发展与社会发展中战略地位。儿童脆弱性决定儿童在国家中战略地位。从生命周期角度看，0－1岁的婴儿期，1－3岁的幼儿期，3－6岁的童年期，7－18岁的青春期和少年期，正是儿童生理、体质、心理、人格发育和价值观、世界观、社会观形成关键时刻，他们迫切需要国家保护、社会的关爱、家庭的照顾、父母的疼爱和儿童同龄群体的接纳(24)，因为儿童的状况决定国家的未来。儿童智，则中国智，儿童身心健康，则中国公民身心健康。简言之，儿童群体的脆弱和依赖人群状况，尤其是儿童生存状况决定国家未来的普遍规律，现今世界各国均高度重视儿童福利事业，都在最大限度为儿童身心健康成长营造适宜环境。
第十一，世界各国尤其是西方国家普遍建立专门的儿童福利、家庭福利和妇幼保健机构，创建“国家儿童福利与家庭福利局”符合“国际惯例”与世界各国社会福利制度安排模式。综观世界各国政府机构设置，多个国家中央政府设置高级别、专门儿童福利和家庭福利机构，对儿童福利与家庭福利给予充足资金、物质、人员编制和优惠政策，保障儿童身心健康成长。总体来说，世界各国中央政府儿童福利与家庭福利机构设置普遍具有五个显著特征和共性，一是儿童福利与家庭福利机构设置时间较早，充分体现政府将儿童福利置于优先领域决心。二是世界各国政府普遍认为儿童生存发展与家庭生活质量的性质是“典型的社会福利事业”，这意味政府为儿童身心健康成长和维护支持家庭结构功能所提供的社会服务都是“免费的”。三是中央政府机构中设置的儿童福利与家庭福利机构通常是以“局或部”的名称和级别出现。四是世界各国中央政府儿童福利与家庭福利局职能通常是将儿童福利与家庭福利整合起来。五是世界各国中央政府儿童福利与家庭福利局设置模式通常是整体性、综合性和系统性的。儿童福利机构全面负责和综合管理儿童福利和相关的福利事业，不是多部门行政共管模式。简言之，中央政府设置高级别和专门“国家儿童福利与家庭福利局”是国际通则和国际惯例。
“国家儿童福利与家庭福利局”是什么？
国家儿童福利与家庭福利局是中央政府中“副部级和专门化”的儿童福利行政管理机构，主要职责是全面负责、统筹规划儿童福利与家庭福利，及与儿童福利和家庭福利相关的事务。国家儿童福利与家庭福利局是什么的问题可从多个层面和视角来回答，以勾画总体性图画。首先，国家儿童福利与家庭福利局是个“新增”机构，以往儿童福利职责分散在多个部委中，创建国家儿童福利与家庭福利局最直接动因是部门分割的行政管理体制已无法保障儿童福利。其次，国家儿童福利与家庭福利局性质是政府行政管理机构，而非国务院“协调议事机构”，这是国家儿童福利与家庭福利局最重要特征，扮演国家发展儿童福利事业行政主体的角色。第三，国家儿童福利与家庭福利局行政级别是“副部级”，是真正的国家局，而非“司级局”，“副部级”行政级别的重要性主要有三，一是充分体现党和国家“高度重视”儿童福利事业，二是为国务院妇女儿童工作委员会提供一个有权威的行政管理机构，以增强行政协调能力，三是“副部级”国家局可以在财政部的中央本级部门预算中单独设立帐户，以便保障资金。第四，“副部级”国家局是国务院妇女儿童工作委员会直接“依托和使用”的行政管理机构，一旦国家儿童福利与家庭福利局成立，国务院妇女儿童工作委员会应随同国家局转入新部。目前，国务院妇女儿童工作委员会具体工作由中华全国妇女联合会承担，有12名专职干部。第五，顾名思义，国家儿童福利与家庭福利局职责范围由儿童福利与家庭福利两部分组成。综观世界各国政府儿童局的设置和职能范围划分，一般来说可以分为多部门共同管理模式，以专门化儿童福利局为主承担主要的服务职责，由专业部门辅助性提供专业性较强的服务，三是中央政府设置专门儿童福利与家庭福利机构，全面负责和统筹管理儿童福利服务(25)。鉴于中国目前采取多部门共同管理模式，未来国家儿童福利与家庭福利局的职责范围界定，应采取“以儿童福利服务和家庭福利服务为主，专业化服务为辅，国家局职责范围适度集中，分二步实现统一、整合、系统管理的战略目标，确保创建国家局与行政管理体制改革一致。第六，根据国家儿童福利与家庭福利局的性质、宗旨、目标、级别、职责、地位和角色定位，我们认为，国家儿童福利与家庭福利局的内设机构应分为办公厅、政策法规司、规划财务司、儿童福利司、家庭福利司、专项服务与综合协调司，共计六个司局级单位，提供全面服务。最后，按照2008年国务院机构改革定编制、定机构、定职责的“三定”方案和国务院各职能部委职责分工，尤其是深化政府行政管理体制改革宗旨、指导思想、基本原则和改革方向，拟建的国家儿童福利与家庭福利局设置在民政部内较为适宜，有利行政管理体制创新(26)。简言之，国家儿童福利与家庭福利局是下一届中国政府机构改革中应建立的新型国家级机构。
如何创建“国家儿童福利与家庭福利局”？
如何创建“国家儿童福利与家庭福利局”的问题，既是个国家级战略规划和战略目标，又是深化政府行政管理体制改革的重要组成部分和具体任务。创建国家儿童福利与家庭福利局所蕴涵和代表的党和国家政治意愿、政治承诺、政治智慧，政府责任承担和政府职能转变，尤其是高瞻远瞩、统筹城乡发展、实施科学发展、以人为本和构建和谐社会的深刻社会意义，要远远大于其具体操作实施性、工作性和任务性意义。而且其全球性和国际性的影响与意义是无法估量的，对中国妥善处理内政与外交的关系，转变经济发展方式和构建服务型政府，拓展公共外交领域，谋求世界和平与发展，重塑中国的国际形象，建构文明、现代、福利、人文关怀和以人为本社会主义福利国家和小康社会形象，具有特别重要理论政策意义(27)。因此，如何创建“国家儿童福利与家庭福利局”问题的本质，并不是个操作性和任务性问题，而是“政治性”问题；不是单纯机构编制职责三定问题，而是政府职能转变的社会系统工程；是党的执政理念，政治哲学、发展哲学和福利哲学的体现，而非简单机构改革和编制增减；是以对中国社会发展前途和国家发展方向的战略判断为基础，而非仅仅局限现实问题(28)；不是应该或不应该建的问题，而是如何尽快创建的问题；不是地方政府的主要职责，而是中央政府的主要职责。这意味中央政府是创建国家儿童福利与家庭福利局的道义和责任主体。
具体来说，如何创建“国家儿童福利与家庭福利局”的操作性问题可以分为一个目标，二个国家战略，四个基本原则，四项具体任务，五个国家行动计划，六个国家级行动策略，力争在“十二五”期间，在中央政府实现创建“国家儿童福利与家庭福利局”的战略目标。二个国家战略是指创建“国家儿童福利与家庭福利局”应纳入国家整体发展战略与规划格局，一是中国社会发展的长远规划与战略规划，包括中国的国际战略规划与国家长远外交战略。二是政府职能转变，创建服务型政府和“大部制”行政管理体制改革的战略规划与改革方案。这里核心问题是，如何将目前分散在国务院妇女儿童工作委员会成员单位的职能集中起来。众所周知，国务院机构改革方案设计与增减遵循的基本原则至关重要，为具体工作指明方向。根据中国社会发展和政府职能转变的具体情况，尤其是中国政治文化和机构改革经验教训，创建“国家儿童福利与家庭福利局”应遵循的基本原则有四，一是反映政府职能演变发展的规律，二是有利于贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式和政府职能转变，构建公共服务型政府，三是有利改善民生和社会公平正义，加强社会管理创新和“个性化”社会服务体系建设(29)，四是有利于科学合理划分政府职能和机构改革，合理整合政府职能分工，构建大部制政府。简言之，创建“国家儿童福利与家庭福利局”是国家发展的战略目标和国家战略优先领域。
更为重要的是，实现创建“国家儿童福利与家庭福利局”的战略目标需要完成四项工作，一是解放思想，更新观念，提高认识，深刻理解儿童是国家、社会最重要和最宝贵战略资源，儿童不是父母的私有财产，儿童是国家的未来。儿童需要不是“明天”的服务，而是现在(30)。儿童的生存发展状况决定国家与社会的未来，国家是儿童福利与家庭福利最主要责任主体。毫无疑问，公众尤其是决策者意识提升和转变观念是最困难的事情，也是最关键的问题所在。二是开展比较儿童福利政策研究，借鉴各国宝贵经验，为中国儿童福利制度建设奠定基础。三是组建跨部门、跨行业和跨学科的工作小组，制定清晰的工作流程，制订操作化实施方案。四是确定国家儿童福利与家庭福利局的总体框架、职能结构、机构设置、人员编制和级别。五个国家行动计划是为实现创建国家儿童福利与家庭福利局的战略构想，提高全社会意识，开展儿童福利运动，设计儿童福利制度框架，建立儿童福利与家庭福利体系，培养儿童福利人才是国家行动计划。六个国家级行动策略是加强宣传教育，倡导儿童福利和儿童优先理念，组建中国儿童福利与家庭福利协会，组建中国儿童福利与家庭福利基金会，建立全国性试验项目，培养儿童福利人才是国家级行动策略。
创建国家儿童福利与家庭福利局应考虑的若干问题
创建国家儿童福利与家庭福利局是一项长期、重要、艰巨、复杂和基础性社会系统工程，其牵涉面之广，对传统社会文化价值观的冲击之大，需要通盘考虑和统筹协调的关系之多，国内外社会影响之大，尤其是社会各界人士形成广泛“社会共识”之难，都将是前所未有的。某种意义上说，创建国家儿童福利与家庭福利局的过程是一种意识提升和观念更新的过程，是一种将执政理念、发展哲学、政治智慧、科学发展观转变为民生福利制度框架设计的过程，是一种政府职能角色地位作用、社会管理方式与社会服务体系建设模式结构性转变的过程，是国家政府、市场、市民社会三个部门科学合理划分社会边界和职责范围的社会协调过程，是责任社会划分，尤其是国家政府、家庭、社区、儿童福利机构、个人责任社会划分的过程，需要通盘考虑诸多重大的社会关系，以便用最低社会成本换取社会建设制度创新最大成果。简言之，创建国家儿童福利与家庭福利局是一项前所未有的社会制度试验与机制创新工作。
首先，中国的全球战略、国家战略、外交发展战略与国家内政、社会经济发展的关系。这种关系可以概括为外交与内政的关系，关系国家形象、综合国力提升与国家发展等议题。改革开放30年来，伴随中国和平崛起和综合国力显著提高，外交与内政关系更加紧密(31)。这意味创设国家儿童福利与家庭福利局有利于与国际惯例接轨，重塑人文关怀型国家形象。
其次，中国政府机构改革总体规划与创建国家儿童福利与家庭福利局等阶段性任务的关系，这种关系可概括为总体规划与局部创新，长远规划与现实目标，总体改革与局部改革的关系。改革开放以来，中国政府先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年，进行六次规模较大政府机构改革，国务院职能部门由100多个减为28个，大部制趋势明显。按照党的十七届二中全会提出，到2020年建立比较完善的中国特色行政管理体制总目标规划，2011－2020年的10年间将是中国政府职能’转变的战略机遇期和政府机构改革的关键性时刻。
第三，创建国家儿童福利与家庭福利局与构建中国特色儿童福利与家庭福利制度框架关系，这种关系可以概括为中国政府行政管理机构建设与国家儿童福利、家庭福利制度建设关系。创建国家儿童福利与家庭福利局的任务和主要内容是确定主要职责、内设机构和人员编制，但是中国儿童福利、家庭福利制度框架设计与服务体系建设尚需“三定”工作以外的内容，如价值理念与价值目标，制度框架设计，儿童福利服务体系建设和儿童福利工作者的培养，尤其是即将全面实施的事业单位改革与国办儿童福利机构、民办儿童福利机构之间的关系。这意味国家儿童福利与家庭福利局创建，并不等于中国特色儿童福利与家庭福利制度建成。
更为重要的是，国家儿童福利与家庭福利局的职责范围、内设机构与人员编制设置与国务院其他职能部门的关系，国家儿童福利与家庭福利局与国务院妇女儿童工作委员会关系，这种关系纵向可概括为中央政府与地方政府的关系，横向可以概括为政府职能部门间关系。这种关系实质是中央与地方政府的责任划分，核心是中央与地方政府财政支出责任的划分。换言之，谁承担儿童和家庭福利的财政支出责任，是中央政府为主，还是地方政府为主？(32)
第五，现有国务院妇女儿童工作委员会工作人员、国务院职能部门工作人员的分流安置重组与未来国家局人员构成的关系，这种关系可概括为是以总量增加为主，还是结构调整为主？根据“大政府、大社会”的普世性发展规律和构建公共服务型政府的要求，国家儿童福利与家庭福利局可以采取“不增加现有政府工作人员编制总量”，而由现有分散在国务院妇女儿童工作委员会的工作人员和国务院职能部门工作人员两类人员编制“集合汇总”的办法解决。换言之，创建国家儿童福利与家庭福利局的基本模式是政府职能转变与政府责任重新划分，而非政府行政管理机构和人员编制数量的简单增减，这是真正意义的政府职能转变和模式。简言之，编制、财源固然是创建国家局应考虑的重要问题，但是最重要的是政府职能定位。
简要讨论与基本结论
2010年是人类社会和当代中国社会历史上具有特别重要意义的年份，其标志性事件和具有里程碑性意义的是，2010年成为中国社会福利元年、儿童福利元年和家庭福利元年，标志中国从此迈入以改善民生为重点的社会建设、转变经济增长方式和中国社会福利时代，说明继二次世界大战后英国和欧洲国家率先开启欧洲化的“福利国家”和福利社会运动之后，中国和其他新兴国家已开启第二波全球性“福利国家”与福利社会建设社会运动的序幕(33)。不言而喻，中国经济大国和世界第二经济体的国际地位，尤其是和平崛起和综合国力提高，预示中国社会福利和儿童福利时代来临将给世界带来的社会影响是空前绝后和独一无二的。
国家儿童福利与家庭福利局“新增”特点，“性质”是政府行政管理机构，而非国务院“协调议事机构”，行政级别是“副部级”，而非“司级局”，国务院妇儿工委与国家儿童福利与家庭福利局的关系，职责范围主要由儿童福利与家庭福利组成，内设机构应分为办公厅、政策法规司、规划财务司、儿童福利司、家庭福利司、专项服务与综合协调司六个司级单位，国家局应设在民政部内较为适宜等角度，实际回答国家儿童福利与家庭福利局是何的问题。对于如何创建“国家儿童福利与家庭福利局”的问题，笔者提出一个目标，二个国家战略，四个基本原则，四项具体任务，五个国家行动计划，六个国家级行动策略的具体方案。
注释：
①刘继同：《深圳模式：“民生福利型”社会建设时代的战略意义》，《中国社会报》2011年1月18日。
②刘继同、左芙蓉：《中国残障福利政策模式的战略转型与“积极性”残障福利政策框架》，《人文杂志》2011年第3期。
③中共中央、国务院：《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》，《人民日报》2010年6月7日。
④新华社：《温家宝主持召开国务院常务会议：研究部署发展家庭服务业的政策措施》，《人民日报》2010年9月2日。
⑤新华社：《国务院常务会议讨论通过关于加强孤儿保障工作的意见》，《人民日报》2010年10月13日。
⑥刘继同：《国家责任与儿童福利》，中国社会出版社，2010年；尚晓援、王小林、陶传进：《中国儿童福利前沿问题》，社会科学文献出版社，2010年。
⑦刘继同：《人类需要理论与社会福利制度运行机制研究》，《中共福建省委党校学报》2004年第8期。
⑧刘继同：《中国特色“社会政策框架”与“社会立法”时代的来临》，《社会科学研究》2011年第2期。
⑨韩克庆：《社会质量理论：检视中国福利改革的新视角》，《教学与研究》2011年第1期。
⑩刘继同：《儿童健康照顾与国家福利责任：重构中国现代儿童福利政策框架》，《中国青年研究》2006年第12期。
(11)《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1997年。
(12)《江泽民文选》第3卷，人民出版社，1997年。
(13)新华社记者鞠鹏：《深情关爱育新苗——胡锦涛关心少年儿童和少先队工作纪事》，中央政府门户网站：www.gov.cn，2010年6月2日。
(14)［美］F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年。
(15)中华人民共和国国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》，《人民日报》2011年4月29日。
(16)《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社，2006年。
(17)有关国务院妇女儿童工作委员会的详细情况，参见其官方网站：www.nwccw.gov.cn
(18)刘继同：《中国特色公共财政制度框架建设与构建福利化和谐社会》，《学习与实践》2010年第1期。
(19)王金秀、陈志勇编：《国家预算管理》，中国人民大学出版社，2007年。
(20)刘继同：《儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式选择》，《青年研究》2002年第6期。
(21)刘继同：《中国社会结构转型、家庭结构功能变迁与儿童福利政策议题》，《青少年犯罪研究》2007年第6期。
(22)刘继同：《“和谐社会”处境下和谐家庭建设与中国特色家庭福利政策框架》，《南京社会科学》2011年第6期。
(23)叶敬忠、潘璐：《别样童年—中国农村留守儿童》，社会科学文献出版社，2008年。
(24)［美］埃里克松：《童年与社会》，罗一静等编译，学林出版社，1992年。
(25)北京师范大学壹基金公益研究院儿童福利研究中心编：《国际儿童福利制度概览—世界23国及中国香港、台湾地区》，北京师范大学壹基金公益研究院，2011年5月。
(26)国务院办公厅秘书局、中央机构编制委员会办公室综合司编：《中央政府组织机构2008》，党建读物出版社，2009年。
(27)中国发展基金会：《构建全民共享的发展型社会福利体系》，中国发展出版社，2009年。
(28)刘继同：《试论福利—民主—市场社会主义》，《中共福建省委党校学报》2005年第5期。
(29)新华社：《中共中央政治局召开会议研究加强和创新社会管理问题》，《人民日报》2011年5月31日。
(30)俞贵麟主编：《21世纪儿童与社会可持续发展－首届儿童发展国际论坛论文集》，中国和平出版社，2006年。
(31)李红杰、余万里主编：《改革开放三十年的中国外交》，当代世界出版社，2008年。
(32)谢旭人主编：《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社，2008年。
(33)［韩］金渊明主编：《韩国社会保障论争》，金炳彻、陈倩译，中国劳动社会保障出版社，2010年。