我国高新技术产业化的战略地位与政策环境分析，本文主要内容关键词为：高新技术论文,战略地位论文,我国论文,政策论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F121[文献标识码]A[文章编号]1008—8105（2000）02—0077—（05）
高新技术产业化是一个复杂的动态发展过程，从纵向来看，是指高新技术成果在技术开发和产品开发的基础上，逐步商品化、产业化和国际化的次第发展过程；从横向来看，包括通过技术扩散，围绕高新技术而生成新兴的企业群，以及运用高新技术对传统产业进行存量改造，使传统产业升级两个方面。冷战结束以后，世界呈多极化发展的新格局。发达国家为提高本国的经济、科技竞争力，抢占有利的战略地位，纷纷调整发展战略，通过产业政策的制定和实施，鼓励、扶持、引导高新技术产业化。高新技术产业成为这些国家带动经济发展的主导产业，并在世界范围内形成了经济、科技一体化发展的新趋势。自党的十一届三中全会以来，经过二十年的理论准备、政策酝酿和实践探索，我国先后出台和实施了一系列高新技术产业化政策。理性地反思我国高新技术产业化政策，对于实施“可持续发展战略”和“科教兴国战略”，实现国民经济发展的“两个根本转变”，使我国在日趋激烈的国际竞争中立于不败之地，具有重大的理论和现实意义。
基于此，本文拟在确立我国高新技术产业化的战略地位的基础上，剖析目前高新技术产业化政策存在的问题，进而探讨高新技术产业化政策的指导思想、功能定位以及应遵循的基本原则。
一
我国政府对高新技术产业化的战略地位的认识，大致经历了以下三个阶段：
第一阶段：1978年——1987年，理论准备阶段。在1978年的全国科学大会上， 邓小平同志提出“科学技术是生产力”的著名论断， 并于1982年形成“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的战略思想。在具体措施方面，设立“国家自然科学基金”，实施“国家星火计划”和“高技术研究发展计划（863计划）”。 这一阶段的最大特点是认识到经济建设与科学技术之间的密切关系，并注重基础研究。
第二阶段：1988年——1993年，实践探索阶段。以1988年“火炬计划”和1990年“科技成果重点推广计划”，尤其是1991年3月6日国务院批准国家高新技术产业开发区并作出相应的政策规定为起点，我国对高新技术产业化的战略地位的认识进入了实践探索阶段。其间国务院下达了《中长期科学技术发展纲要》和《科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》，确立了发展科学技术的基本战略和战略目标，并于1993年7月2日将相关理论和实践经验在《科学技术进步法》中予以法治化。这一阶段在认识上的最大特点是认识到高新技术及高新技术产业分别在科技进步和经济建设中的重要作用，通过实践寻求科技进步与国家经济建设和社会发展之间的纽带。
第三阶段：1994年至今，战略地位确立和认识深化阶段。1994年国务院颁布《中国21世纪议程》， 明确提出实施“可持续发展”战略。 1995年5月6日，中共中央、国务院在《关于加速科学技术进步的决定》中提出，实施“科教兴国”战略，是“保证国民经济持续、快速、健康发展的必由之路。”“发展高科技，实现产业化，是带动产业结构升级，大幅度提高劳动生产率和经济效益的根本途径”。1996年3月17日， 八届人大四次会议在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出，为实施“可持续发展”战略，必须转变经济增长方式，核心内容之一是“加快高技术的产业化，培育新的经济增长点”。为了总结和规划我国经济和社会发展的战略蓝图，1997年9月12日， 党的“十五大”系统地提出实施科教兴国战略和可持续发展战略。指出“科学技术是第一生产力，科技进步是经济发展的决定性因素。……要从国家长远发展需要出发，制定中长期科学发展规划，统观全局，突出重点，有所为，有所不为，加强基础性研究和高技术研究，加快实现高技术产业化。”为贯彻这一重要思想，中共中央、国务院于1999年8月20 日作出了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，指出“加强技术创新，发展高科技，实现产业化”既是解决我国国民经济发展面临的深层次问题，进一步提高国民经济整体素质和综合国力，实现跨越式发展的紧迫要求，也是应对国际竞争、确保中华民族在新世纪立于不败之地的战略抉择。是实施科教兴国战略和可持续发展战略的重大举措。
由以上文件、决定、决议和法律规定可以看出，在经济、科技一体化成为世界经济发展趋势的背景下，有中国特色、可持续发展、市场经济体制、效益型增长方式、是新时期我国经济发展的最显著特点。支撑我国新时期发展的是实施“科教兴国”[1]。 而高新技术产业化则是“科教”“兴”“国”的根本途径，即高新技术产业化居于技术创新与国家经济发展、社会进步的“中介”战略地位。具体表现在以下三个方面：
第一，高新技术产业化是联系高新技术成果与国家经济发展、社会进步的纽带，是技术创新推动国家经济发展、社会进步的现实途径。从人类历史发展来看，一国经济、社会的发展，往往包含了科学的进步和技术的变革，但一定历史时期的科学进步和技术创新并不必然引起一国经济和社会的发展，正是高新技术产业化，把技术创新和国家经济发展、社会进步现实地联系起来。在社会主义市场经济条件下，技术创新成果正是通过不断商品化、产业化和技术扩散，推动国家经济和社会的发展。
第二，在社会主义市场经济条件下，高新技术产业化不仅是技术创新的内在动力源泉，而且为技术创新提供发展坐标，指明发展方向。一是技术创新主体——企业以及科研机构等，所以愿意在高投入、高风险的情况下，面对市场的现实和潜在需要，努力追求技术创新，不断增加研究与开发投入，内在动力是通过高新技术成果商品化，使自己在市场竞争中处于优势地位，从而获得传统技术不能企及的高额回报。二是政府所以尽力通过法律制度、直接参与、资助支持、协调与组织共同研究等产业技术政策[2]，鼓励、扶植和引导知识创新和技术创新， 内在动力之一是通过高新技术产业化和技术扩散，改造传统产业，形成新的产业群，提升产业结构，从而在激烈的国际竞争中立于不败之地。
第三，高新技术产业化是推动国民经济和社会发展，实现社会生产力跨越式发展的助推器。当今世界经济和社会发展表明，国民经济和社会发展已突破单纯依靠物力资本增量的投入和劳动力的积累，转为依靠科技进步和劳动者素质的提高。正是高新技术成果商品化、产业化和技术扩散，使传统产业得以改造，新的产业得以形成，从而直接推动国民经济和社会持续稳定高速发展。在这个意义上，高新技术产业化是推动国民经济和社会发展，实现社会生产力跨越式发展的助推器。
我国目前正处于从传统计划经济制度向现代市场经济制度过渡的转型期，国民经济发展直接面临双重任务，一是随着经济发展全球化趋势日益明显，必须在竞争激烈的国际高新技术产业领域谋求一席之地，取得竞争优势；二是面对产业结构（包括产品结构、投资结构、技术结构等）的低位化问题，必须加快对传统产业的改造，使产业结构优化和升级。因此，充分实现高新技术产业化的“中介”战略地位，是关系到我国在新的世纪能否实现社会生产力跨越式发展，提升国际地位的重大问题。
二
在现代市场经济中，由于“市场失灵”的客观存在，政府具有了双重身份：首先它是一个社会经济管理者，担负着干预调节经济运行过程的任务；其次，它又是市场主体之一，直接参与经济运行过程，对市场的供给和需求都有重大影响。世界各国的经验表明，发展高新技术产业，仅靠市场机制的力量是不够的，政府的干预和有效的政策措施起作至关重要的作用，不可忽视。[3] 伴随着对高新技术产业化战略地位的认识深化和实践的深入，我国高新技术产业化政策不断丰富，具体而言主要包括以下两大类七个层次。
第一大类是中央政府制定的高新技术产业化政策。共有四个层次：一是党中央单独或与国务院共同制定的相关方针、政策，如《关于加速科学技术进步的决定》（1995），党的“十五大报告”（1997），《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999）等；二是全国人大及其常委会制定的法律，如《科学技术进步法》（1993）《促进科技成果转化法》（1996）等；三是国务院作出的决定、行政法规，如“国家科技攻关计划”（1983），“国家星火计划”（1986），“火炬计划”（1988），“科技成果重点推广计划”（1990），《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》（1991），《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》（1991），《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》（1991），《中国21世纪议程》（1994）等；四是国务院各部委局制定的部门规章，如《国家高新技术创业服务中心认定暂行办法》（国家科委1996），《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（国家计委1997），《国家重点新产品计划管理办法》（国家科委等八部委局1997），《关于高新技术成果出资入股若干问题的规定》（国家科委、国家工商行政管理局1997），《关于促进科技成果转化的若干规定》（科技部等七部局1999）等。
第二大类是地方政府根据中央的部署，结合本地的实际情况制定的高新技术产业化政策。共有三个层次：一是省、自治区、直辖市人大制定的地方性法规；二是省、自治区、直辖市人民政府制定的地方规章，如《北京市关于进一步促进高新技术产业发展的若干政策》（1999），《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》（1999修订）等；三是高新技术开发区所在地的市人民政府制定的地方规章，如《深圳市关于进一步促进高新技术产业发展的若干政策》（1999）等。
这些不同时期、不同层次的政策，对于促进我国高新技术开发、中试以及技术转移和技术扩散，扶持高新技术企业的生成和发展，鼓励技术创新成果商品化、产业化，具有重要作用。据统计，截止1997年，我国高新技术企业近13700家，年末从业人员147万，52个国家高新技术开发区（杨峻区除外）的技工贸收入从1991年的87.3亿元到1997年的3388亿元，增长了39倍，工业总产值达到3109亿元，税收从11.9 亿元到350亿元，增长了36倍。[4]
三
然而，由于政府行为目标与社会公共利益的差异，政府机构内生的低效率以及“寻租”现象等缘故，“政府失灵”也客观存在。[5] 正如萨缪尔森所言，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”[6]因此， 在高新技术产业化过程中，政府的主要职能是遵循市场机制，按照国民经济和社会发展的内在要求，为高新技术产业化创造充分、合理的政策环境和提供良好的服务。综观我国目前的高新技术产业化政策，主要存在以下几个问题：
（一）政策导向不够明确
如前所述，高新技术产业化是科技创新与国民经济和社会发展的联系纽带，为实施“科教兴国”战略，高新技术产业化政策必须着力于引导、鼓励、扶持高新技术成果向现实生产力转化，以促进国民经济和社会持续高效发展。但令人遗憾的是，这方面缺乏明确的政策导向。如我国高等院校、科研机构甚至有的企业，热衷于不断申请科研课题，最后组织专家进行科技鉴定了事，评比的指标是经鉴定的科研成果和专利数量，至于技术成果的市场前景如何则再也不问。这种状况固然与传统的科研意识、科研体制有关，但缺乏明确的政策导向和制度保障是重要原因。再如我国目前对高新技术企业的扶持政策，弱于外商投资企业的优惠政策。按照《国家高新技术开发区税收政策的规定》，新办的开发区企业，经企业申请，税务机关批准，从投产年度起，二年内免征所得税，而经济特区和经济技术开发区的外商投资企业，则是从获利之年起二年内免征所得税。而高新技术成果不仅开发成本大，而且其商品化还面临开拓市场的巨大风险。因此，这种政策和措施施行的结果是，不仅长期以来外商投资企业的投资领域主要集中在技术含量低的劳动密集型产业，而且外商投资企业投产后迟迟不能获利，更为严重的是，高新技术企业真正得到的实惠有限。
（二）政策重点不突出
目前有的地方政府在认识上存在误区，不恰当地高估政府在促进高新技术产业化中的地位和作用。认为只要运用政府动员资源的能力，投入足够的资金和人力，去直接开发和引进各项高新技术，就能保证高新技术产业快速发展，带动产业结构升级。甚至依据《促进科技成果转化法》第5 条“国家和地方各级人民政府应当将科技成果的转化纳入国民经济和社会发展计划，并组织协调实施有关科技成果的转化”之规定，把民营高科技企业也纳入计划由政府施加严格的管理。因此出台的政策涉及面太广，未能按照中央的战略部署和本区域的自身特点，根据高新技术产业发展的内在规律，抓住关键环节，重点进行制度设计和政策扶持。
（三）政策协调性有待加强
经过近二十年的努力，我国已形成围绕高新技术产业化的政策群，但由于政策制定主体复杂，政策层次多样，政策之间缺乏相互沟通，协调性不够。表现为以下四个方面：一是扶持政策类型单一，一般集中在税收、进出口、土地等，缺乏政策的结构配套；二是优惠政策内容单调，如企业所得税优惠，基本局限于税率优惠和定额减免，未能形成国外通行的包括税率优惠、定额减免、加速折旧、技术开发基金、对研究开发投资准予费用列支等全方位优惠政策；三是地方政策与中央政策在内容上有抵触，主要是由于区域发展不平衡，中央政策往往滞后于地区经济的发展所致；四是高新技术产业化政策与相关科研政策、收入分配政策、社会保障政策等不配套。
（四）政策的适用对象需要转变
为了鼓励和扶持高新技术企业的生成和发展，先前的高新技术产业化优惠政策的适用对象主要是国家认定的高新区内的高新技术企业，后来扩大到区外经国家认定的高新技术企业。事实上，高新技术企业从事的项目并不都是高新技术成果的开发和转化，非高新技术企业从事的项目不一定都不是高新技术成果的开发和转化。更何况高新技术产业化的重要内容是传统技术的革新和传统产业的改造，而承担这一重要任务的企业（特别是为国家经济建设作出过重大贡献的国有大中型企业）又不符合高新技术企业的认定条件，以致不能享受相应的优惠待遇。为此，必须把高新技术产业化政策的适用对象从企业转变为以项目为主。
四
为克服以上存在的问题，充分体现高新技术产业化的战略地位，我国政府在制定和完善高新技术产业化政策时，有必要注意以下几个方面。
（一）明确高新技术产业化政策的指导思想
我国《科学技术进步法》第22条规定：“国家推进高新技术的研究，发挥高新技术在科学技术进步中的先导作用；扶持、促进高新技术产业的形成和发展，运用高技术改造传统产业，发挥高技术产业在经济建设中作用。”《促进科技成果转化法》第3 条进一步规定：“科技成果转化活动应有利于提高经济效益、社会效益和保护环境与资源，有利于促进经济建设、社会发展和国防建设。”概而言之，我国高新技术产业化政策的指导思想是，国家通过制定和实施系统的高新技术产业化政策，加快高新技术成果商品化、产业化和国际化，并使之有利于提高经济效益和社会效益，保护环境与资源，有利于促进经济建设、社会发展和国防建设。
（二）科学定位高新技术产业化的政策功能
为贯彻上述指导思想，我国高新技术产业化政策应具备以下四大功能：
第一、激励功能，即政府通过财政、税收、金融、信贷等方面的优惠政策的制定和实施，营造良好的政策环境，激励、支持和帮助高新技术成果商品化、产业化、国际化和技术扩散，使知识创新、技术创新成果能尽快转化为现实生产力，最终形成产业优势；
第二、引导功能，即通过政策的倾向性规定和政府的直接参与，一方面引导技术创新主体以市场为导向进行技术研究和开发，把市场需求作为技术创新的基本出发点；另一方面引导高新技术成果商品化、产业化和技术扩散，使之有利于提高经济效益、社会效益，保护环境与资源，有利于促进经济建设、社会发展和国防建设。
第三、协调功能，包括协调政府内部各职能部门的关系，减少因政策规定及操作上的抵触或脱节而给高新技术产业化造成的体制障碍；协调政府、企业、研究机构等的行为和资源，建立国家创新体系，系统推进国家的技术创新和重点技术的转化；协调技术创新主体及技术转化主体相互间的关系，减少因缺乏沟通而给高新技术产业化造成的信息障碍；协调高新技术产业与传统产业的关系，实现高新技术产业与传统产业的渗透，逐步改造传统产业，达到优化产业结构的目的。
第四、控制功能，通过制度设计，尤其是责任制度的设计，控制高新技术产业化符合国民经济和社会发展的总目标。
（三）遵循高新技术产业化政策的基本原则
为了全面贯彻我国高新技术产业化政策的指导思想，实现其各项功能，高新技术产业化政策的制定和实施应当遵循以下四个基本原则：
1.系统协调性原则
高新技术产业化是一个系统的复杂工程，从预备阶段的技术开发、产品试制，到成熟产品为市场所接受，通过技术扩散形成产业规模以及知识产权的保护、技术市场的建立等，需要一整套相互配套的产业扶持政策群。从横向来看，包括税收、金融、人才、土地、市场、进出口、知识产权、基本建设等诸多方面；从纵向来看，涉及科研政策、技术转化政策、产业发展政策、技术扩散政策等；从政策层次来看，包括中央政策、地方政策等。为充分实现其各项功能，高新技术产业化政策必须相互协调和配合。包括系统内政策的协调与配合，系统内政策与系统外政策的协调与配合，特别是科技创新政策与高新技术成果商品化政策、产业化政策和技术扩散政策的协调与配合。为实现政策系统的协调性，当务之急是对现有的政策制定主体进行权限界定和规范，同时对不同层次、不同区域的政策群进行整合，减少法律法规和规章的数量，提高法律法规和规章的质量和透明度。
2.全面兼顾和重点突出的原则
产业组织理论认为，“产业技术政策主要是以科学技术成果的商品化、产业化、市场化为对象”。[7] 作为科学技术政策和经济政策的结合，高新技术产业化政策涉及的范围很广。同时，高新技术产业化政策必须根据高新技术产业商品化、产业化的内在特点，以及中国的国情和区域优势，实行重点扶持。具体而言有以下四个方面：一是根据国家科技中长期发展计划和产业结构战略调整的需要，选择国家关键技术、产品和项目进行重点攻关和突破。二是重点扶持创业阶段。据统计，国外高新技术企业的十年生存率约为5%—10%， 这是由于高新技术商业化的高投入、高风险所致。三是注重通过政策扶持，引导充分实现人才价值的用人机制的形成，这是由高新技术产业与传统产业相比最显著的特点是建立在知识基础上所决定的。四是通过政策引导，运用技术转移、技术合作、技术转化等多种形式，实现高校和科研院所的高新技术产业化，盘活现有的技术存量，这是由我国高新技术大多诞生于高校和科研院所的现状所决定的。
3.激励与监督相结合的原则
激励和监督相结合，能够在政策层面形成一种高新技术产业化良性循环的机制，不仅使高新技术成果迅速转为现实生产力，而且使科技创新与国民经济和社会发展相结合，形成科技、经济、社会协调发展的模式。坚持激励与监督相结合的原则，需要政府在制定和实施高新技术产业化政策的过程时，注意以下两个问题：一是在设计加快高新技术产业化的政策和措施时，应注意扶持政策和措施到位，如目前高新技术企业税收减免政策（包括增值税、企业所得税、个人所得税等）就存在结构不合理、激励不到位的问题。二是在设计高新技术产业化的激励、扶持政策的同时，不可忽视对高新技术商品化、产业化方向的引导和控制。
4.预期性和操作性相结合的原则
预期性包括两层意思，一是在制定高新技术产业化政策时，应科学分析和把握世界科学技术发展的趋势，以及我国国民经济和社会发展的战略步骤，处理好政策的稳定与变动的关系；二是制定的政策和措施应兼顾目前产业发展现状和长远目标，从而使政策施行的结果符合国家产业发展的中长期规划。高新技术产业化政策的预期性不仅可以使政策保持前后的连贯性，而且便于高新技术产业化过程中相关主体把握政策导向，增强其对政策的信心和信任度。操作性的含义有二：一是政策的内容必须明确、具体；二是政策的操作程序简便易行。鉴于目前我国高新技术产业化政策部分规定过于原则和目标短期化的状况，遵循这一原则，将有利于我国高新技术产业化政策的进一步完善。