农村“一事一议”:历史形成、制度缺陷及完善路径,本文主要内容关键词为:路径论文,缺陷论文,农村论文,制度论文,历史论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1671-0681(2008)03-0131-05
社会主义新农村建设是我党在新的历史条件下统筹城乡发展,全面解决“三农”问题的重要举措。新农村建设的根本出发点和最终目标,就是让亿万农民公平分享现代化建设的成果,将广大农村全面纳入现代化进程,进而实现工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣。也就是要让公共财政的阳光普照农村大地,让农民真正享有“国民待遇”,享受政府提供的与城市居民无差别的公共产品和服务。
任何公共产品都不是独立存在的,都是与某一组织相联系的,每个组织都有自己的公共产品。如家庭有家庭的公共产品,社区有社区的公共产品,企业有企业的公共产品,地区有地区的公共产品,国家有国家的公共产品。[1]在此,结合农村公共产品提供的情况,将分散的决策主体农村家庭定义为私人,将政府定义为靠近极大端点的组织即国家的代表,包括中央政府和地方政府,将介于私人和政府间的村集体组织定义为集团。这样就有三个主体,即农村家庭、村集体组织和政府。如果用公共性来表达的话,私人的公共性为0(因为私人只代表自己决策),集团的公共性介于0—1之间,政府的公共性为1(因为政府代表全体公民的强制决策)。不难看出,农村家庭提供的只能是私人产品,政府提供的是农村家庭和村集体组织无力提供的社会公共产品,而介于两者之间的村集体组织提供的是组织内部全体村民消费的准公共产品。税费改革后特别是全免农业税后,许多地区的村集体组织除了以往遗留的债务外,基本没有什么积累,国家对农村的转移支付只能勉强维持干部报酬、办公经费、五保户供养等三项支出,因而本应该由村集体组织提供的准公共产品和部分的社会公共产品只能通过“一事一议”形式筹资投劳来解决。如图:
一、农村家庭、村集体组织与政府的关系
所谓“一事一议”,是指在农村税费改革或取消农业税后,为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业,遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则,通过村民大会或者村民代表会议集体讨论,筹集项目所需资金和劳务的一种农村公共产品提供方式。关于通过“一事一议”筹资筹劳的适用范围中央有明确的规定,即“村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目”。[2]事实上,在中央规定的通过“一事一议”兴办的公益事业中没有很好地区别社会公共产品和准公共产品,使得一些本来应由国家提供的公共产品(如中型以上水利设施、防护林建设、村内外道路、文化体育设施等等)也交给集体和村民自行解决,显然是不合理的,这也正是后文要分析的制度缺陷之一。
二、农村“一事一议”制度的历史形成及作用发挥
农村“一事一议”是随着我国农村公共产品供给制度的变迁,在不断规范国家、集体和农民三者之间分配关系的过程中逐步形成的。解放后至改革前,基于农村实行的人民公社制度具有提供公共产品的组织优势和国家为了解决粮食问题必须向农业投资等方面的因素,我国农村公共产品的供给水平持续上升。改革开放后,家庭联产承包责任制迅速取代了人民公社制度,实行统分结合的双层经营体制,分配方式是“完成国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”。事实上,在这一体制下更多的是以家庭分散经营为主,村集体统一经营的功能不断弱化,使得乡村财政可支配的经济资源与改革前相比已十分有限。由于现实的需要,当时条件下,乡、村两级除了以乡统筹和村提留的方式,向农民分摊公共产品的货币成本用于物质费用和大部分人力费用以外,还以“两工”的方式向农民分摊公共产品的部分人力费用,这就是义务工和积累工。然而,由于农村行政体制改革的不配套等原因,较改革开放之前,农村基层政府的机构、人员迅速膨胀,为了维持农村基层政府和村级组织正常运行,乡统筹、村提留、“两工”逐渐丧失了应有的提供公共产品的功能,而蜕变为乡、村两级政府组织为了自身利益向农民伸手的工具。20世纪80年代末期以来,伴随着我国财政体制与农村经济体制改革的深入,农民负担问题迅速加剧,乡统筹、村提留、 “两工”等不合理收费已超越农业税成为农民负担的主要方面,引起广大农民群众的不满,导致农村干群关系紧张。据国风对5 000家农户进行的“农民负担调查”资料显示,1997年农户人均负担195元,其中税收负担46元,占负担额的比重仅为24%,而税外各种负担为149元,所占比重为76%。对于经济欠发达地区的农民来说,农民负担问题就显得更加突出。据对125个欠发达乡镇的调查显示,1997年农民人均农村社会总产值低于3000元的农民人均负担115.2元,占农民人均农村社会总产值的比重为6.6%。农民人均纯收入低于500元的农户人均负担117.9元,占当地农民人均纯收入比重高达37.3%。[3]为了减轻农民负担,中央2000年开始在安徽推行税费改革试点,根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》精神,制定了《安徽省农村税费改革试点方案》,改革后,原来“三提”中的“公益金”、“管理费”改为农业附加(2006年全国免除农业税后也随之取消了),随农业税一道征收,并明确规定到2003年取消“两工”,而“公积金”的提取和安排却交给村民决定,决定的方式就是召开村民大会或村民代表会议,对村内的公益事业的立项、筹资和使用进行讨论,被简称为“一事一议”。至此,“一事一议”作为我国农村公共产品的提供形式出现了。
“一事一议”某种程度上可以说是一种无奈的制度选择,虽然还存在着一定的认识分歧和不够完善的方面,但它作为我国现阶段提供农村公共产品不可缺少的途径之一,正发挥着积极作用。(1)“一事一议”有利于解决农村生产生活公益事业建设的资金来源问题。改革开放以来,我国综合经济实力不断增强,财政金融资金持续增长。2004年全国财政收入达到2.63万亿元,与80年代初财政收入只有1千多亿元相比增长了十几倍,具有工业反哺农业、城市支持农村的经济社会基础。近年来,从中央到地方出台了一系列重要的政策措施,对解决“三农”问题的支持力度越来越大,然而,相对农村公共产品的需求还有很大的差距。同时,由于我国大多数农村地区集体组织缺乏收入来源,更多乡村债务缠身,加之农村税费改革政策已经彻底消除了他们向村民伸手的可能,根本就没有提供农村公共产品的能力。因而,对于村内急需解决的公益事业只能借助于“一事一议”筹集资金。(2)“一事一议”有利于实现公共产品决策的自主性。采取“一事一议”,农民对公共产品的决策可以根据各自资源状况和可承受能力,对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件,自主安排供给与需求,从而在体制上决定了供给与需求的一致性,而且还有利于保证农民有足够的能力承担村集体公益事业建设。(3)“一事一议”有效地减轻了农民的负担。长期以来,农民负担问题不仅仅体现在税收负担方面,更主要的体现在税外负担方面,特别是“乱集资、乱摊派、乱收费”加重了农民负担,危及农村稳定。农业税全免后,能否防止农民税外负担的反弹,关键是看有没有一种行之有效的方式去约束它。采取“一事一议”,农民筹集资金数量标准是由村民大会或村民代表会议集体讨论决定的,而且设有上限。对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费,村民均有权拒绝缴纳,从而从根本上减轻了农民的负担。(4)“一事一议”有利于保证对公共资源使用过程的全程监督管理。采取“一事一议”后,由于村民委员会管理和使用的每一项资金都是专款专用,且须经村民主理财小组审核后公布于众,从而进一步有效地实现了约束和监督。通过村民对公共资源过程的全程监督,既有利于村民委员会合理地行使权力,以促进农村公益事业的良性发展,更有利于农民保护自己的合法利益。(5)“一事一议”有利于推动农村基层民主政治建设进程。通过“一事一议”,让村民真正成为“当家人”,赋予其合理确定村内公益事业负担的参与权、选择权、审定权和监督权,既有利于村民确立良好的预期,又大大调动了农民参与“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性,有效地推动农村基层民主政治建设的进程。
三、农村“一事一议”的制度缺陷
尽管在我国多数农村地区,“一事一议”已经成为农村公共产品提供的主要形式并发挥着重要的作用,但其制度缺陷也是明显存在的。
(一)有悖于公共财政理论,缺乏说服力。
公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的经济活动,是与市场经济体制相适应的财政体制或财政模式。“公共性”是公共财政的本质特征。公共财政要求对所有的企业(包括城乡企业)和居民(包括城乡居民)均应实行无差别的“国民待遇”。政府只有公平、均衡地向社会不同阶层、团体、成员提供公共产品和服务,才能促进市场经济健康有序地运行。根据统筹城乡发展的要求,农村公共产品理应由国家提供,通过“一事一议”筹资筹劳来分摊农村公共产品投入成本显然有悖于公共财政理论。普通老百姓并不懂得什么是公共财政理论,只能基于自己的感性认识作出争辩,“皇粮国税都不收了,为什么还要收‘一事一议’费用”。
虽然国家有提供农村公共产品的责任,但范围值得商榷。既要防止国家应该提供的公共产品交由村民及村集体组织自己安排,又要防止农民期望过高的倾向,对于农业生产经营范围内的设施投入也强求国家承担。从实践看,农村需办的事情有公共产品和准公共产品之分。就村一级而言,村级组织公共管理和防范自然灾害、改善农民生活条件的公共产品及服务,如中型以上水利设施、防护林建设、村内外道路、文化体育设施、村级办学等等都应属于社会公共产品范围,所需资金应全额纳入财政支出。小型农田水利设施、农业综合开发、田间道路沟渠等等是农业生产经营的有机组成部分,是提高农业综合生产能力和经济效益的需要,应属于准公共产品,应由村集体经济依靠筹资筹劳兴办。目前,将农村社会公共和准公共产品混为一谈,皆以农村应兴办的公益事业名义纳入“一事一议”筹资筹劳的范围,显然不尽合理,缺乏说服力。
(二)制度设计不尽科学,不易操作。
目前,在国家为农村提供公共产品的能力与现实需求之间存在较大差距的情况下, “一事一议”部分解决农村公共产品供给可以说是一种无奈之举。同时国家为了防止农民负担反弹,必然要在有关文件中对“一事一议”涉及的各个环节作出明确的规定,但是,有些规定过细,而且也没有考虑地区差异,从而缺乏可操作性。(1)上限不尽合理。在实际操作中,“一事一议”筹资实行严格的上限控制,多数省份规定年人均筹资不得超过15元,即使比较发达的沿海地区如江苏规定不得超过20元,虽然这是国家出于防止农民负担加重的本意,但也很大程度上限制了村级公益事业建设的能力和规模。以江苏地区2 500人的标准村为例,“一事一议”能够征收到的资金的上限不过5万元,这样的上限应付小额的开支还可以,遇到乡村道路硬化,兴修水利等稍微大一点的开支就只能望事兴叹。(2)“两工”取消并不尽合理。在某些农村公共产品的建设上,义务工和劳动积累工仍是必要的,农民也对此表示理解和支持,因为这样可以大大降低公共产品的建设成本,实际上能够部分地减轻农民负担。劳动积累工和义务工在2003年全部取消后,村级公益事业建设将更加困难。按原有的规定,“劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林,义务工主要用于植树、防汛、公路建勤。”取消“两工”后,按规定,村民为村里的公益事业出工就应获得报酬。当前的“一事一议”资金本来就规定得很低,如果再从中划出一部分支付劳务款,更是干不了多少事。在安徽省后方乡谋道村,村长刘天友算了一笔账,按2001年当地的劳务价格,一个工一天至少要支付工资18元。一家4口人的农户交足了“一事一议”款也只有60元,如果这家有人为公益事业出工4天,村里就要倒给他12元。[4]考虑到地区差别,在东部沿海地区农村工价达到50—60元/天的情况下,修建水利、道路等一些非常耗工的工程,如果仅仅依靠设有严格上限的“一事一议”筹资筹劳来完成相当困难。(3)将集体积累制度与村民自治制度相混淆,集体积累功能明显削弱。据江苏省减负办统计资料反映,税改以来每年“一事一议”筹资筹劳都严重提取不足,如2004年全省筹资实际征收总额为5.07亿元,人均11.03元,占应收总额的50%略多一点,提取的筹劳数额为9 227万个工日,劳均4.1个工日,占应提取总额的51%。[5]集体积累制度严重弱化了,但村内许多事情却不能不办。我们要看到,村集体经济组织虽然同工业企业不尽相同,但它同样具有经营的职能。农村家庭联产承包制的实行,确定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。集体作为统的层次向农民收取村提留、提取积累工,组织农民进行农田改造、田间沟渠疏理、道路修建和维护,这是双层经营中统的层次职能的体现,是集体经济自我发展和农业再生产的必然要求。用村民自治的办法改革村集体经济的资金积累制度,弱化了农民的义务,也弱化了集体的权利,最终是弱化了农村自我发展的机制。
(三)实施成本过高,难以取得预期效果。
一种制度的实施必然要考虑其运行的各种成本,如果成本过高,便难以达到制度设计的预期,甚至会朝着相反的方向发展。从笔者的调查来看,当前在农村推行的“一事一议”制度的交易成本显然过高。(1)开会难集中。村级区域调整后,村域面积扩大,人口增多,居住更加分散。加之,农村青壮年大多外出打工经商,有的甚至全家在外,人员更难集中。在这种情况下,别说召开全体村民会议,就是召开村民代表会议也很困难。(2)意见难统一。据调查,由于农村家庭主要成员外出打工,一般情况下开会的多数是一些妇女、老人,文盲居多,且在家庭中没有做主的权力,很难甚至不敢表达自己的真实意愿。即使利用春节大部分村民在家期间召开村民大会或村民代表会议也难以形成议事决议。由于一些村民认识水平较低,或受农村宗族、本位主义思想的影响,对自己或本片、本组有利的就举手同意;反之对自己无利,特别是对自己利益有触动时,就信口开河大发牢骚,坚决反对。(3)筹资难到位。一些非办不可的公益事业,即使是在村民会议或村民代表会议上通过了,但持反对意见的一部分群众,在筹资过程中,不肯自己拿钱,出现了“谁同意谁掏腰包”的现象。只要有一户不交所议款项,就会产生“羊群效应”,一些虽然会上表决同意却处于观望态度的村民纷纷跟进。另外,在外打工人员往往要等到春节前后回家才能缴足应缴数额。最终使所议事项欲筹资金难以全额到位。(4)筹劳难到位。由于农村青壮年一年中的大部分时间都在外经商打工,而有些公益事业建设具有很强的季节性,即使村民大会全体通过的项目也很难筹足所需工时,而国家又明文禁止以资代劳。在这种情况下开工建设,一方面有失公平,另一方面又将影响工程的进度和效果。(5)受其他遗留问题的影响,农村问题比较多,尤其承包合同纠纷、土地纠纷等较为突出。受其影响,村内在进行“一事一议”活动时,持有纠纷的村民就以此为前提,不给解决以前遗留问题,眼下问题免谈。这也直接影响了“一事一议”活动的顺利开展。由上可见,农村“一事一议”具有较高的交易成本。
(四)缺乏有效的激励和约束机制,难以调动各方积极性。
一项政策的实施不仅要考虑政策本身的科学性、合法性,而且要认真研究政策对象是否配合,关键是看是否充分考虑到政策对象的利益分配。如果对积极参与者进行一定的奖励,对不配合者进行一定的惩罚,对利益受损者进行一定的补偿,政策实施过程中的阻力便大大减少。这就要求建立一个有效激励和约束机制。在农村“一事一议”实施过程中主要涉及村级组织和村民两方面的政策主体,在当前的制度安排下,对村级组织没有激励只有约束,对村民既没有激励又没有约束,势必难以调动两者的积极性。
“一事一议”的筹资标准和程序在相关文件里都做了明确的规定,如:由村民会议或村民代表会议讨论决定;经乡镇农经部门审核;乡镇人民政府审批;报县农民负担监管部门审理备案。未经县农民负担监管部门审理备案的视为非法集资。由于对资金的使用有严格限制,村干部从中“揩油”的难度大大增加,再加上当前村干部的任期短,“一事一议”组织难度大,对他们而言,通过“一事一议”为集体办事自己无利可图,这样与其“招惹麻烦”,不如维持现状,从而出现“无为”状况。什么也不去做,一年两年也许看不出差别,时间长了,这类村的村级公益事业建设必将因欠账过多,远远掉在后面,从而会影响村级经济的进一步发展。由此可见,“一事一议”重约束轻激励的做法很难调动起村级组织的积极性。
通过“一事一议”筹资筹劳兴办村内公益事业某种程度上可以说是村民自治的重要体现,既然村民大会或村民代表会议形成议事决议,每个村民都应服从。事实上,由于对那些该缴款而拒缴的村民缺乏约束,少数或个别村民的不合作,将破坏“一事一议”所体现的公平与合作的原则,最后会出现经济学上所说的“坏车原理”现象,愿意交的也会效仿拒缴的,导致“一事一议”无法维续。目前,对这个问题也没有什么好的解决办法,除了村干部不计时间、不计劳累去催缴外,别无他法。因为“一事一议”所收款项不是税收,没有法律依据强制执行,也无法起诉拒缴者。可见,对拒缴款的村民缺乏相应的约束,不但造成“一事一议”筹资筹劳不到位,而且难以调动缴款人的积极性,从而影响到农村公益事业的健康发展。
四、完善农村“一事一议”制度的有效路径
农村“一事一议”作为税费改革后发展农村公益事业的配套政策和措施,虽然其合法性存在一定争议,制度本身存在一定的缺陷,实施效果也不尽如人意,但现行体制下在农村公共产品供给中的地位和作用是不可忽视的。因为在我国农村不少地区,乡镇、村组由于债务缠身,失去公共产品投入能力,而国家投入有限的情况下,“一事一议”事实上成为农村公共产品投入的唯一渠道。当然,随着统筹城乡发展进程的加快,新农村建设的进一步推进,国家综合财力的不断增强,农村社会公共产品必然会逐步纳入公共财政支出范围,甚至作为国家保护农业发展的政策措施之一,农村准公共产品也可能部分由国家提供。而在当前条件下,我们对“一事一议”的态度只能是,不断加以规范和完善,努力提高效率。
(一)完善财税体制,合理界定国家、集体与农民兴办农村公益事业的事权范围。
1994年分税制改革虽然重新划分了中央与地方的收入,但在事权的划分上,中央与地方、地方各级政府之间的管理体制仍很混乱,造成了事权与财权的分离,尤其是农村基层政府及农民自治组织往往是有事权而无财权。总的态势是财权上收,事权下放,上边对下边是光给政策不给钱。由于较稳定和较好的税源都由地(市)级以上逐级上收,县以下所剩无几,到乡镇一级几乎没有什么税源和稳定的收入,农村社会公益事业的发展财力严重不足。因此,要理顺国家、村集体组织、村民在提供农村公共产品方面的关系,必须进一步完善财税管理体制,对当前的分税体制进行适当调整,降低各类税种上划比例,把主要财力留在县以下,增加县乡可用财力。同时,坚持事权与财权相统一的原则,科学划分省、市、县、乡各级政府的财权与事权,合理界定村级事务,确定村级议事的范围。对于社会公共产品应由县、乡财政投入,不能要求村民筹资来办,不能采取政府不管的事村里全管的做法,逐渐减少上级交办的行政事务。对于农村准公共产品原则上由通过村民“一事一议”筹办,但对农村中投资较大、靠村民“一事一议”难以负担的基础设施建设,应主要由政府承担或财政补助,以加快农村基础设施建设,改善农民的生产生活环境和条件。
(二)不断完善“一事一议”的有关制度规定,使其更加科学,便于操作。
“一事一议”政策的出台,既要考虑到农村生产生活条件的改善,又要考虑到不加重农民的负担,还要考虑到村民在举办公益事过程中的话语权,所以,在制度设计时规定过细,反而不能完全切合农村实际,特别是未能考虑到地区间的差异,某种程度上掣肘了其作用的发挥。只有不断改进“一事一议”制度中不合理的地方,才更具科学性和操作性。
(1)严格执行“一事一议”筹资的上限规定,但可以灵活处理。“一事一议”政策出台后,鉴于15元的上限难以办大事,一些村级组织在实际操作中分年度每年每人筹资建设较大的工程项目。对于这一做法“一事一议”的有关政策并没有明确禁止,我们可以认为是一种积极的探索。为了防止村级组织巧立名目使本应“一事一议”的筹资成为经常性的收费,增加农民负担,县乡政府必须紧紧围绕工程项目实施管理监督。或者对于急需兴办的公益项目,筹资依然分年度进行,而工程在本年度内完成,不足部分先由县乡政府垫资,再由下一年度的筹资偿还。
(2)没有必要硬性取消“两工”,在村民自愿的情况下应允许“两工”存在。当前条件下,在多数农村地区特别是在欠发达地区允许“两工”存在具有一定的合理性,利远大于弊,一是有些低收入的农民在村集体兴办公共产品时愿意以劳抵资;二是某些公共产品的技术含量并不高,比如在农村修水泥路,由本村村民自己兴建显然可以大大降低成本。
(3)不断完善“一事一议”议事方法,降低议事成本。“一事一议”说到底就是民主议事、民主办事,如果过分拘泥于形式,不管事大事小有一件就开一次村民大会或村民代表会议,既给村干部工作带来很大麻烦,也给农民群众生产、生活的安排带来诸多不便。因此,“一事一议”的具体办法既要符合程序规定也要结合农村当前社会经济发展的实际灵活把握。在议事的时间安排上,要根据许多村民外出打工,临近春节回家过年这一特点,确定本村村民议事的具体时间。在议事的内容上,可以把村里来年要办的事放到一起来议,不必强调有一件事召集一次会。在议事方式上,可以利用类似于选票的卡片,由村民以填卡片的形式代替开会表达意见。总之,所有的改革措施,都应以不断降低“一事一议”的交易成本为努力方向。
(三)建立健全激励和约束机制,调动村级组织和村民的积极性。
当前,在一些地区通过“一事一议”兴办本村公益事业难以取得预期效果,很重要的因素是缺乏相应的激励和约束机制,造成权利和义务严重不对等。对于村级组织而言,作为得不到奖励,乱作为将得到惩罚;对于村民而言,配合得不到奖励,不配合也得不到惩罚。所以,要调动村级组织和村民两方面的参与热情,既要借助于健全的约束机制,又离不开一定的激励措施。
对于村级组织的约束主要是加强政府有关部门对“一事一议”的监督。各级人民政府要监督管理部门负责村级范围内筹资筹劳的审计、监督和管理。主要把握好以下几点:一是根据有关政策规定制定村级“一事一议”筹资筹劳具体办法;二是指导村级搞好筹资筹劳项目的考察论证和预算编制,包括项目是否符合规定,预算是否超过筹资筹劳的上限控制等;三是监督村级按民主程序讨论通过筹资筹劳决定;四是对筹集资金和劳务的管理使用情况实施监督、审计;五是查处“一事一议”筹资筹劳中的违规行为。对于村级组织的激励主要体现在两个方面,一是对于积极开展村内集体公益事业建设的,政府采取项目补助、以奖代补等办法给予支持;二是鼓励有能力的年轻人通过选举成为村“两委”的主要成员,如村支书、村委主任。一方面是因为年轻人有事业心,有闯劲,另一方面是因为年轻人当村官会将对政治前途的期待化作干事业的动力。
对于村民的约束,虽然不能通过法律的途径对不配合的村民进行惩罚,但村规民约,甚至宗族和家族等非正式制度中的某些规则事实上扮演了惩罚的角色,比如,在村中的威望不降,将招他人冷遇、奚落,在其他集体活动中受到排斥。另外,由于不履行对村集体的义务(经村民大会决定的“一事一议”筹资筹劳项目,每个村民都有义务参与),村集体的各种利益分配(如集体土地征地补偿款,村集体鱼塘、山林、滩涂的收益等等)也不得享受。对于积极参与“一事一议”议定项目的村民的激励主要可以通过以下途径体现:一是“一事一议”项目的选择和设计应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益,即便项目不需要全体一致通过而只要三分之二大多数通过,也不能以损害少数农民的利益为代价。二是明确建成项目的权属,为所有投资农户共享,各户均等。