财政能力与横向公平：两种均等化模式关系辨析——兼论中国公共服务均等化实现路径选择，本文主要内容关键词为：均等论文,两种论文,横向论文,中国论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2012)06-0111-09
一、引言
推进基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会，体现以人为本执政理念的重要制度安排，也是在贯彻科学发展观框架下的实现经济社会均衡发展的重要步骤。在中国公共财政体制的建设与完善过程中，如何通过相应的制度建设和均等化模式选择来承载基本公共服务均等化的发展目标，是需要我们深入研究的重要论题。
虽然在当今中国，“公共服务均等化”一词早已成为热门词汇，但社会各界对其内涵的理解并不统一。一种观点认为，均等化是居民享受公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在什么地方，城市或是乡村，享受的义务教育和医疗救助等的公共服务，在数量和质量上都应大体相等(安体富、任强，2007；迟福林，2008)。也有一种观点认为，基本公共服务均等化问题的实质是公共财政问题，其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配(项继权、袁方成，2008)。前者关注最终目标，强调公共服务结果的均等化，而后者关注手段，更加强调财力的公平分配。两种语境下对“公共服务均等化”的理解，导致当前关于这一领域的研究也出现了分化，一部分学者专注于公共服务产品本身的均等化研究，从公共教育、医疗等项目本身出发，研究公共服务的均等化问题；另一部分学者则倾向于从财政均等化的角度出发，更多从转移支付、财力平衡、财政支出等视角研究均等化问题。客观上看，两种视角是辩证统一的，财力平衡是公共服务均等化的前提和手段，而公共服务均等化则是财力平衡的最终目标。事实上，这种关于均等化概念的分歧早已存在。在西方财政联邦主义中，始终存在两种不同的均等化概念。一种是财政能力均等化(FCE)，另一种是横向公平均等化(HEE)，前者强调基于政府财政能力的平衡，后者则强调居民个体的公平，至今关于两种均等化的模式争论仍在继续。
探究两种均等化模式的关系，客观考察中国两种均等化模式之间的内在关系，对于中国科学选择公共服务均等化实现模式具有重要意义。本文试图立足中国公共服务均等化改革实践，以财政能力与横向公平两种均等化模式为基础，探究两种均等化模式在中国实践中的辩证关系，寻找适合中国国情的公共服务均等化道路。本文第二部分将从理论层面剖析两种均等化的内涵，第三部分实际度量中国历年不同均等化模式下的不平等情况，第四部分基于中国数据，运用经验方法验证两种均等化模式之间的长期关系，最后是本文的结论与进一步思考。
二、均等化的内涵
在财政联邦主义中，关于财政能力均等化和横向公平均等化的争论始终存在，两种均等化模式也在不同国家均得到了应用与实践。财政能力均等化(FCE)是以共同或平均税率水平为基础，中央政府为实现地区间财政能力均等而进行的差异化补助，所追求的是地区间财政能力的平衡，其均等化的对象是各地方政府的财力，引申到公共服务领域则是强调地区间对公共服务领域具有均等的投入能力。而横向公平均等化(HEE)，也被称作水平公平均等化，最早由布坎南(1950)提出，强调任何两个拥有相同福利水平的人，无论身在哪个地区，都可以享受到大致相同的政府服务，即强调居民能够享受到公平的公共服务，这种均等化更接近于公共服务均等化的表述。
从中国推进公共服务均等化的战略表述来看，中国所推行的基本公共服务均等化，是指政府要为所有社会公众提供大致均等的公共产品和服务，即横向公平均等化。因此要求中国实施的均等化模式应当是更加强调个人的横向公平均等化模式。但在政策实践中，我们发现政府并没有完全依据横向公平均等化模式来推进均等化，而是更多地遵循财政能力均等化的思路，试图均等化地区间的公共服务财力。因此，中国在推进公共服务均等化过程中出现了战略要求与政策运行之间的偏差与错位。本文认为出现这种偏差与错位的原因在于，一是在中国现行分税制体制安排下，由于中国地区间经济发展水平差异巨大，因此造成地区间财力差异过大，这种地区财力差异是造成公共服务不均等的主要原因，因此采用FCE模式是一个合理的选择；二是财力与事权不匹配的问题长期困扰中国，许多地方政府的财力不足以负担辖区内的公共服务成本，因此必然要求中央政府对其进行补贴；三是现有转移支付体系不足以实现财政均等化的职能，转移支付中的大部分为税收返还和专项转移支付，而真正能够平衡地区财力的一般性转移支付仅占很少比例，因此强调通过FCE模式来实现财力由富裕地区向贫困地区的转移，不仅是实现基本公共服务均等化的要求，同时也是中国财政体制改革的必然要求。这使得在不少学术研究中，经常将公共服务均等化纳入到财力均等化的框架下来探讨，进而演变成为关于财政能力均等化问题的讨论，并暗含了财政能力均等化必然导致横向公平均等化的逻辑判断。诚然，财政能力的均等意味着用于公共服务支出规模的均等，这是实现公共服务均等的前提和条件，但二者之间毕竟是截然不同的两个概念，其内涵与目标并不相同。
因此，正确认知两种均等化之间的内在关联与差异，具有十分重要的理论及现实意义。一方面任何研究公共服务均等化均绕不开财政均等化的问题，辨明两者的关系有助于我们开展公共服务均等化议题的深入研究；另一方面这有助于我们更好地探究公共服务均等化的实现路径，进而可以告知我们推进财政均等化究竟能够在多大程度上实现公共服务的均等化。因此，为了更好地研究公共服务均等化问题，理清财力均等化和横向公平均等化之间的关系，本文重点关注以下几个基本问题：一是量化考察中国财力均等化与横向公平均等化的历年变动情况；二是探究两种均等化模式之间的内在关联与差异，判断财力均等化必然导致横向公平均等化的逻辑推导在中国是否成立；三是中国推进公共服务均等化的合理模式选择是什么。
三、财力均等化与横向公平均等化的度量
刻画不平等程度的指标主要包括泰尔熵指数、基尼系数、变异系数等，由于泰尔熵指数(Theil Entropy Index)是由泰尔(Theil，1967)利用信息理论中的熵概念来计算收入不平等而得名，是一个常用的衡量个人之间或者地区间收入差距或者不平等程度的指标，本文选择其作为刻画不平等程度的指标。为了刻画中国历年来财力均等化和横向公平均等化的变化情况，本文选择用泰尔熵指数的负数来作为度量均等化的指标。计算公式为：
从前面的论述不难发现，财政能力均等化(FCE)是强调地区财力的均等化，即意味着地区间拥有大致相同的公共服务支出财力，是一种强调公共服务投入层面的均等化，因此我们可以用地区间的公共服务支出均等化程度来刻画。而横向公平均等化(HEE)则更加强调个人享受到公共服务和产品的均等化，是一种强调公共服务产出层面的均等化，因此我们可以用地区间居民实际享受到的公共服务和产品的均等化程度来刻画。在财力均等化度量方面，本文选择不同地区在教育和医疗领域人均公共服务支出的泰尔熵指数，并用其负数来刻画历年公共服务领域的财力均等化变化情况。而对于横向公平均等化的度量则相对比较复杂，由于公共服务产出的多元性，很难用一个单一指标来刻画其不平等性。本文不失一般性地选择各地区每千人均病床数和人均小学专职教师数的均等化情况，来刻画各地区在医疗和教育领域的产品均等化情况。这两个指标分别是医疗和教育领域最为基础和最具代表性的指标，因而也能够较大程度地反映公共服务产品的均等化情况，也能较好地替代公共服务的横向公平均等化水平。总体来看，本文将要考察的均等化指标体系包含两个层面、三个均等化指标(见表1)。
用于测度中国1978-2010年间地区两种模式下的均等化程度的数据，均来自于各年度《中国统计年鉴》。具体测度指标为基于人口加权的泰尔熵指数的负数。图1刻画了中国1978-2010年间的各地区公共服务支出和产品均等化情况。
从公共服务支出均等化方面看，均等化程度在改革开放以来经历了一个先下降后提高的过程，均等化程度最高的时期为1980年，在整个20世纪80年代缓慢下降，到1990年代由于地方经济发展和财政收入差距的快速拉大，出现了加速不平等的趋势。这一趋势直到1998年才得到了有效遏制，随着国家开始对民生问题的日益关注，支出均等化程度也随之快速提高，但仍低于改革开放初期。
从地区间居民享受到的医疗产品均等化方面看，均等化程度自1978年以来也是经历了先下降后提高的演变过程，1993年是医疗产出公共服务均等化的转折点，随后均等化程度开始逐步提高，这一趋势一直延续至今。这表明近年来在公共财政建设不断完善，以及中央加大对包括医疗在内的公共服务投入调控力度的背景下，各地区间的医疗卫生服务水平差距在逐步缩小，医疗卫生公共服务的均等化效果取得了较好的成效。
从地区间居民享受到的教育产品均等化方面看，均等化程度经历了较大的波动，且总体呈现出均等化程度逐渐下降的趋势。改革开放初期，教育领域的均等化程度很高，但随后缓慢下降，在1994年到2000年间经历了一段时期的提高后，进入21世纪以后，公共教育领域的均等化程度却又迅速下降，近年来均等化程度处于改革开放以来的最低时期。
从支出均等化和产品均等化的综合情况看，教育产品的均等化程度最高，尽管近年来其均等化程度有所下降，但仍然是三个指标中均等化程度最高的。其次是医疗产品的均等化程度，而均等化水平最低的是公共服务支出均等化。从中我们可以得出以下几个结论：一是财力均等化并不等价于横向公平均等化，两者在均等化程度上有着显著的差异，因此两类均等化问题的解决，也不应当看做是同一个问题。二是公共服务的支出均等化程度要远低于产品均等化程度，这表明在公共服务均等化问题上，投入领域的问题要远大于产出领域。出现这一现象的主要原因可能是提供公共服务产品的成本和质量因素的不同，发达地区公共服务成本和质量相对于落后地区要高，因此在相同产出的情况下投入的公共服务支出也就更多，这也就平抑了各地区在公共服务产品领域的差异化程度，进而导致了产品均等化高于支出均等化的现象。三是从服务均等化方面看，教育产品均等化程度要优于医疗产品均等化程度，这表明在中国公共服务领域，教育公平要优于医疗公平，反映出政府在普及教育领域所做出的成绩要优于医疗服务的普及。现实中我们感受到的事实也确实如此，在不考虑教学质量的情况下，各地区的学生都已能够普遍享受到公共教育服务，但医疗卫生服务的普及在各地区间则存在较大差异。
四、财力均等化与横向公平均等化之间的协整分析
在刻画了中国公共服务支出均等化和产品均等化的历年变化情况后，我们最为关心的问题是财力均等化和横向公平均等化两者之间是否存在一种长期稳定的关系，通过推进财力均等化能否或在多大程度上实现公共服务横向公平的均等化。为此本文将重点考察财力均等化和横向公平均等化之间的协整关系。如果两者之间存在协整关系，则表明财力均等化与服务均等化之间存在长期稳定关系，即从经验角度看，财力的均等化能够带来服务的均等化，因此为了实现公共服务产品均等化，推进财力均等化是一条有效路径。如果两者之间不存在协整关系，则表明可能由于公共服务体制、成本等方面的差异，使得单纯推进公共服务支出均等化难以有效实现服务均等化。因此两者之间是否存在协整关系的结论，具有很强的理论和政策价值。
由于协整检验需要所考察的序列变量必须是同阶单整的，因此需要对三个均等化变量进行平稳性检验。表2给出了三个均等化变量及其一阶差分的单位根检验结果。经检验可以发现，公共服务领域的三个均等化指标序列均是不平稳序列，而其一阶差分都是平稳序列，因此表明公共服务支出、教育服务产出和医疗服务产出的均等化序列都是一阶单整序列，因而满足进行协整检验的条件。
在此采用Johansen协整检验方法，分别对公共服务支出与医疗产品均等化序列，以及公共服务支出与教育产品均等化序列进行协整检验。为了确定协整检验的滞后阶数，首先分别就pe_theil和hea_theil，以及pe_theil和edu_theil序列建立向量自回归(VAR)系统，并依据AIC和SC准则分别确定滞后阶数为2和3，因此协整检验的滞后阶数分别为1和2。在此基础上，首先对公共服务支出与医疗产品两个均等化变量的协整关系进行分析，根据数据结构，协整检验选取序列有线性趋势但协整方程只有截距的形式。结果见表3。
由表3可以看出，迹统计量在10%的显著性水平上判定存在1个协整关系，极大值检验统计量在5%的显著性水平上判定存在1个协整关系。这表明公共服务支出的不平等与医疗服务不平等之间存在一个协整关系，也就是说公共服务支出均等化与医疗服务均等化之间存在长期均衡关系。而协整方程为：
括号中为t值，从协整方程中可以看出，长期内公共服务支出的均等化程度与医疗服务的均等化程度具有稳定的正向影响关系。从影响程度看，公共服务支出均等化程度的一个百分点变化可以引起医疗服务均等化程度的0.46个百分点的同方向变化。这表明从长期看，实现公共服务支出均等化是推进实现医疗服务均等化的一个有效路径。但公共服务支出均等化程度对医疗服务均等化程度的影响小于1，这表明公共服务支出均等化的效果并不能完全带来同等程度的医疗服务均等化，这意味着即使实现了公共服务支出均等化，也会存在医疗服务提供不平等的情况，而这是由于价格、质量以及不同公共服务提供效率因素造成的必然结果。
下面考察公共服务支出均等化与教育服务均等化之间的协整关系，同样选择序列有线性趋势但协整方程只有截距的协整检验形式。结果见表4。
由表4可以看出，迹统计量在5%的显著性水平上判定存在2个协整关系，极大值检验统计量在10%的显著性水平上判定存在1个协整关系。这表明公共服务支出不平等与教育服务不平等之间也存在着协整关系，即公共服务支出均等化与教育服务均等化之间存在长期均衡关系。而协整方程为：
从公共服务支出不平等与教育服务不平等的协整方程看，长期内公共服务支出的均等化程度与教育服务的均等化程度也具有正向影响关系。但从影响程度看，公共服务支出均等化程度的一个百分点变化仅能引起医疗服务均等化程度的0.09个百分点的同方向变化。这表明在长期内，虽然通过实现公共服务支出均等化来推进教育服务均等化能够起到一定的作用，但效果却十分微弱。造成这一结果的原因可能是，义务教育阶段的教师供给在中国已经相对饱和，各地区都已基本配备了所需的教师资源，因而各地区义务教育阶段的教育服务差别并不大，从图1中也可以看出义务教育服务均等化程度是最高的，而由于教育服务的均等化程度高，所以随着公共服务支出均等化的提高，原有公共服务支出较低的地区获得较多的公共服务投入，可能相应地会更多改善教育服务的质量而非数量，所以随着公共服务支出均等化的提高，对教育服务均等化的影响程度并不十分显著是可以理解的。
通过公共服务支出均等化与产品均等化之间的协整分析，可以得出以下主要结论：一是综合来看，中国近30年以来公共服务支出均等化与公共服务效果均等化之间存在着长期的稳定关系，这表明通过实现公共服务支出的均等化能够在一定程度上推进公共服务效果均等化的实现。这从经验上证明了虽然我们关注的是公共服务效果均等化问题，但重点研究公共服务支出均等化是合理和有根据的。二是从总的公共服务支出与各个公共服务领域的服务效果看，支出的均等化能够较大程度地引起医疗服务的均等化，但对于教育服务的均等化影响却十分微弱。这表明实现总的公共服务支出均等化并不能带来所有公共服务领域服务效果的均等化，因而要彻底实现所有公共服务领域服务效果均等化的目标，不仅首先要努力实现总公共服务支出的均等化，同时也要尽可能地在各个公共服务领域实现支出均等化。三是尽管公共服务支出均等化没能引起所有服务项目领域同等幅度的均等化，但依然能够发现总公共服务支出的均等化能给均等化程度较低的服务项目带来较高的均等化改善，从上述分析中可以发现医疗服务均等化程度低于教育服务，而总支出的均等化能够带来医疗领域更多的均等化改善。这意味着实现总公共服务支出均等化有利于改善公共服务效果不平等程度较高的服务项目，从而更多地在整体公共服务领域带来均等化的改善绩效。
在确认了公共服务支出均等化与产品均等化之间的长期协整关系后，下面对两类均等化的因果关系进行考察。由于格兰杰因果关系检验需要被检验的变量必须是平稳序列，因而此处对各不平等序列均采用一阶差分形式进行检验。检验结果见表5。
从表5中可以发现，支出均等化在1%的显著性水平下分别是教育服务均等化和医疗产出均等化的格兰杰原因。这表明在短期内，公共服务支出均等化能够显著推进教育和医疗服务的均等化。无法拒绝教育和医疗服务均等化不是支出均等化格兰杰原因的零假设，说明教育和医疗服务均等化不是引起公共服务支出均等化的原因。这一结论符合一般逻辑，也再次证明了致力于推进财力均等化能够实现公共服务均等化。
五、结论
中国现行的财政体制安排和地区经济发展水平的巨大差异，决定了实施财力均等化是实现中国公共服务均等化的先决条件。本文通过对中国在1978-2010年间的地区公共服务差异变动情况进行的描述与评价，以及财力均等化与服务均等化之间的协整分析，考察了两种均等化模式之间的内在联系。研究结论表明，一是中国的公共服务不平等趋势在近30年经历了先提高后下降的过程，进入21世纪以来，中国的公共服务均等化进程得到了较为稳步的推进，但不均等程度仍普遍高于改革开放初期，因而实现公共服务均等化的目标仍然任重道远。二是在中国财力均等化与公共服务均等化之间存在着长期的协整关系，这表明在中国通过推进财政能力均等化来进一步实现公共服务均等化的路径是可行的，但同时也需注意总公共服务支出均等化对于不同公共服务领域的均等化有着不同的影响程度，因而我们在关注公共服务支出总量均等化的同时，也应该同时关注公共服务在各个服务领域的提供成本及配置效率问题。
以上研究表明，虽然中国推进公共服务均等化的终极目标是实现横向公平均等化，但实现基本公共服务均等化的有效路径仍然要采用财力均等化模式。其原因在于，一方面碍于中国地区间巨大的财力差距以及转移支付体系缺乏均衡财力功能的问题，中国采用推进财力均等化模式是必然选择，否则横向公平均等化无从谈起。另一方面，本文的经验研究表明，推进地区财力的均等化有助于实现不同地区居民享受到大致均等的公共服务水平。因此从这个角度看，财力均等化是横向公平均等化实现的重要途径和必然要求。但由于两种均等化的影响并不显著，单纯依靠财力均等化无法完全实现横向公平，要在推进均等化的进程中兼顾两种均等化模式，最终实现民生意义上的公共服务均等化。