西部大开发的财政政策探讨，本文主要内容关键词为：财政政策论文,大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发的战略决策，是基于“两个大局”的宏观背景，为逐步缩小东西部地区发展差距，实现整个国民经济社会可持续发展而提出的，其本身意味着是一种国家和政府行为。但今天的西部大开发是在社会主义市场经济条件下进行的，绝非过去计划经济时期那样的完全政府行为，因此决定了必须充分发挥市场机制作用来推进。这样，政府与市场的合理分工协作将会贯穿于西部大开发整个过程之中。而在不同阶段，政府与市场各自作用力度会有所不同。处在体制转轨期或弱市场情况下，特别是在西部大开发初始阶段，政府作用最为重要，其运作力度应该更大些。
一、西部大开发必须有财政政策的投入
认同政府在西部大开发中的重要作用，就能掂量出财政的责任和份量。因为政府行为必然要求财政的跟进，尤其是在弱市场现状和西部大开发初始，政府行为和最有力的支持是体现在政府财政资金投入和政策投入上的。从整个国家经济社会可持续发展角度看，西部大开发是最具有全方位的国家动员感召力的，政府财政资金和政策投入应当是不遗余力的。但资金投入有限，这就需要研究财政资金投入的重点，选择投入方式，讲求投入效益。而财政政策投入，相对于有限的有形资本投入来说更为重要。政策投入不但可以产生激活、放大全社会资本参与的非“挤出”效应，而且可以更有效地调动和发挥各创业主体的潜力，进一步实现更深广的生产力解放。当然，财政政策也要科学规范，要充分体现政府导向和调控作用，过多过滥的优惠政策不但妨碍市场作用的发挥，同时也会助长政策依赖偏好的负效应。
强调财政政策的重要，既是缘由政策开发是西部大开发最根本最深刻的蕴涵，也是东部发展成功经验的启迪和提示。同时，财政政策从来就是包括市场经济国家调控干预经济、调节区域经济发展不平衡的最有力和最有效的手段。我国80年代初推行的“非均衡”发展战略，为让东部率先发展起来，中央政府给予一系列向东部沿海地区倾斜的财政税收政策，使东部沿海地区在20年中取得了令世人瞩目的高速发展。除他们自身勇于开拓、艰苦奋斗外，政策的作用力是不可抹杀的。同时，我们更应该看到，东部率先发展既占有区位优势条件，国内外资源资本流入通畅，更主要的是东部占据了市场经济朝阳的先机，是中央政策的投入，引入和激活了市场机制，也使得政策投入本身就具有顺市场的特征，以致于难以分清政府与市场的泾渭。而今天的西部大开发是在总体上确立了市场经济体制的条件下进行的，但不能因此就断言西部大开发是完全的市场行为，更不能因为东西部都处在市场条件下就要讲均衡发展，讲政策平等。尤其需要提出的是，今天西部大开发中的政府行为和政策投入不完全同于东部开放时的顺市场特征，而具有一定的逆市场性。我们认为，无论是从政府所具有的宏观调控职能来看，还是政府追求经济效益与社会效益和政治效益并重来说，一定的逆市场运作是合理的。
二、中央政府的财政政策投入至关重要
由于我国实行的是全国统一财政政策指导下的分级财政体制，加之西部大开发是全国可持续发展战略的一个重要组成部分，同时，财政政策投入从设计、制定和出台都是中央政府决定，因此，中央政府的意愿、态度和作为，将是决定西部大开发成功与否的关键。西部大开发的实质是一种区域发展政策，中央政府根据东西部区域发展差距，制定出一系列旨在促进资源优化配置、控制东西部差距继续扩大、协调东西部区域关系的政策措施。最近，中央政府及各部门对西部大开发的政策设计日趋成熟，将在近期出台西部大开发的统一政策措施，如，一是增加资金投入的政策，主要以加大建设资金投入、优先安排建设项目，加大财政转移支付力度、加大金融信贷支持等方面的优惠政策；二是改善投资环境的政策，主要包括改善投资软环境，实行税收优惠政策，实行土地和矿产资源优惠政策、运用价格和收费机制进行调节等；三是扩大对内对外的开放政策，主要是进一步扩大外商投资领域，进一步拓宽利用外资渠道、大力发展对外经济贸易，推进地区协作与对口支援；四是吸引人才和发展科技教育的政策。
从这些政策大线条来看，表明国家已充分考虑到了西部大开发政策制定的原则和支持的重点，包括重点任务、战略目标及重点区域。同时，由国家出台统一的政策，有利于防止政出多门和政策制定中的盲目性，也标志着西部大开发将在国家统一政策的指引下进入实质性阶段。我们认为，为当前和今后一个时期支持西部大开发而作出的阶段性政策措施，已体现出了中央政府积极支持的态度，也适应了西部大开发的实际需要和西部地区人民的愿望。但由于目前这些政策措施的具体内容还没有出台，不免会使人关注这些政策措施的力度究竟有多大，因此我们期望的是在实践中不断总结，在既考虑全国大局又倾听西部呼声的基础上逐步加以完善。为此，有必要针对中央政府的财政政策投入问题提出几点建议：
1.关于财政转移支付问题。现行的过渡期财政转移支付制度在很大程度上仅仅是一种“补助”，不但维持了传统体制下的“基数法”，而且构成极其复杂，而真正用于提高西部地区公共服务水平的转移支付总量及比例太小。建议以“因素法”为依据实行规范的转移支付制度，以西部地区居民可享受同其他地区居民大体相当的公共服务为标准，对中央财政每年用于转移支付总量作出明确的递增规定，从总量上加大均等化转移支付力度。同时应设计地区间横向转移支付政策。发达地区向贫困地区提供财政援助，在很多国家也都有类似作法，在我国来看也是可能做得到的。如西部开发中的生态环境保护问题本身就是关系到整个中华民族的问题，是东西部的共同责任，建议建立环境保护税或开征西部开发税，将该项税收收入作为横向转移支付。
2.关于税收优惠问题。首先对西部的特殊企业和地区给予适度税收优惠；对老少边穷地区实行低税率；对老工业基地和资源萎缩型企业税收倾斜，并对西部地区因税收优惠而减少的财政收入给予补助。其次，为不破坏市场机制原则，可考虑中央与地方的税收返还基数实行区域化比例。在过渡期财政转移支付未能体现调节地区差距作用的情况下，中央与西部地区增值税分享比例可实行对半分享。再次，建议在西部率先实施增值税转型改革，从高新技术产业入手，允许抵扣固定资产进项税金，然后逐步向原材料工业、能源工业等行业推进。第四，对西部地区内外资企业在一定期限内按15%税率征收企业所得税等优惠政策，实际上体现不出对西部的优惠。建议应给予比东部更为优惠的政策，才能吸引外资同时也吸引东部投资。
3.关于国债转贷问题。西部地区受援国债转贷项目最多，这当然是加快西部发展必不可少的，但同时，西部地区将面临巨大的还本付息责任。随着我国经济形势的好转，可预料近两年国债转贷将会逐步减少。为照顾西部地区的实际困难，建议中央财政对西部国债转贷实行部分贴息。如果以后再新发国债，建议对西部实行完全贴息。同时也可考虑地方政府直接发行公债，由中央政府控制债种和额度，这样避免地方争取项目的盲目冲动，也使地方申报项目的可行性和匹配更加真实合理。
4.关于地方财政投融资问题。在中央统一政策的指导下，给予西部地区适当的自主权，加大西部地区的财政投融资力度。同时，允许地方发行西部建设彩票。另外，可考虑在中央财政支持下建立西部发展基金及建立保税区。
5.关于教育投入政策。西部地区基础教育任务最重，县乡承担的义务很不公平，也是造成县乡财政困难的重要原因。因此，一般地增大对教育的投入，根本无法解决西部地区基础教育的困难。建议在增大教育投入政策的同时，设计出一套中央与地方各级财政对县乡基础教育投入责任的新体制，从制度上规定各级的责任。
三、四川财政努力为西部大开发服好务
作为地方财政，财政资金投入肯定是有限的，而财政政策的投入也是有限的。因此，落实好国家的财政政策措施，在四川实施西部大开发全方位服务的基础上，对事关四川西部大开发的要害，有选择有重点地投入财政资金和财政政策，是当前四川财政促进西部大开发的现实选择。
1.支持基础设施建设和生态环境建设。重点发展农田水利建设，加快以公路为中心的交通设施建设，开发电、气、水、信息四网建设；全面推进天然林保护、退耕还林还草及生态治理和江河水污整治及大气污染治理等方面。财政要重点解决项目前期费用和重点项目的贷款贴息；在加强顶算内基建投资管理、调整基建投资结构的同时，安排好重点基础设施建设的投入；各级财政要落实好天然林保护和退耕还林两大工程实施给相关地方带来的财政困难，保证资金及时足额拨付，并加强资金管理。
2.支持企业技术改造和技术创新。财政顶算每年要安排一定技改资金，用于技改项目的贷款贴息资金，以及工业重点技改补助、中小企业贷款担保金和科技三项费用等、鼓励大中型企业建立技术开发中心，加快技术进步和产业升级，按照国家政策规定，采取加速折旧、加大新产品开发费提取，减免进口先进技术与设备关税和进口环节税等改革措施，鼓励企业进行技术改造。省财政重点抓好省政府确定的重点企业技改，继续保持技改投入水平，通过技改拨款和技改贷款贴息等多种形式支持企业技改和技术创新。
3.支持高新技术产业的发展。一是推进高科技产业风险投资，建立科技与经济密切结合的新体制。财政积极支持成都高新区、绵阳科技城建立高科技风险投资基金试点。二是税收优惠。财政要进一步研究改变只重所得税而没有在流转税中的优惠，改变仅对高科技企业优惠而对高科技项目不优惠的问题，并允许高科技企业按销售收入或营业收入的一定比例提取专项费用。
4.支持国有企业深化改革。财政对国有企业在改革中遇到的各种难点和问题有责任提供政策咨询和建议，帮助企业建立现代企业制度，并加强资产财务管理。继续探索在省本级组建资产经营公司，推动企业产权多元化和股份制改革步伐，积极探索企业兼并重组管理办法。派驻财务总监、参与监事会派出工作，考核国有资产的保值增值。探索通过减持国有股形式将国有资产变现，加强组织收缴国有股红利，为建立国有资本金预算打好基础。
5.完善社会保障制度。在经济结构调整和国有企业改革中，财政要着力社会保障制度的健全和完善。要建立起可靠、稳定的资金筹措机制，一方面继续依法扩大社保基金的征缴覆盖面和提高基金征缴率，另一方面财政要主动调整支出结构，提高社会保障支出比重。采取政策措施补充社保资金，包括发行社保长期债券、变现部分国有资产及其它可行办法。当前要确保按时足额发放离退休人员养老金、国企下岗人员基本生活费，进一步完善城乡居民最低生活保障制度。
6.支持经济结构调整和产业结构优化升级。发挥财政资金的引导作用，吸引和鼓励外商、个体私营经济增加投资，推进我省成一德一绵高新技术产业带和攀西资源开发，带动全省经济结构的整体升级，同时支持工业企业调整产品结构，提高市场竞争力、积极推进农业结构调整，优化区域布局和实现产业化经营。管好用好农业综合开发、粮食自给工程、农作物新品种开发等农业扶持资金，重点支持有区域特色的种养业以及优良品种和适用技术的推广。