激活党内民主的制度与实践——对实行党代表大会常任制的思考，本文主要内容关键词为：党代表论文,党内民主论文,大会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十六大报告中指出：要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。这就是说，中央对实行党代表大会常任制的问题已经定了“调子”，就是“积极探索”、“扩大试点”。因此，可以预见，党代表大会常任制改革将成为今后一个时期党内民主制度建设的热点。
一、党代表大会常任制的历史考察
党内民主问题历来是党的建设的一个重大问题。马克思、恩格斯从建党之初便把党内民主确立为无产阶级政党的基本政治原则，并创立了党的代表大会制度作为实现党内民主的制度载体。无产阶级政党的发展经验表明，党的代表大会制度是实现党内民主、保证党内监督和进行集体领导的基本形式。实行党的代表大会常任制主要包括两个方面的内涵：一是实行代表大会年会制；二是实行党员代表常任制。马克思、恩格斯和列宁在无产阶级政党的创建和发展过程中，一直保持着实行代表大会年会制的优良传统。共产主义者同盟章程规定，代表大会于每年8月份举行。国际工人协会（第一国际）章程也规定，每年召开一次代表大会，“总委员会可以改变集会地点，但不能推迟集会时间”。作为在一个民族国家范围内成立的第一个无产阶级政党，德国社会民主党遵循了这个制度，从1869年建党至1914年的45年间，德国党共召开了37次代表大会，其间只是在1878～1890年由于俾斯麦政府实行反社会党人法令，才未能正常召开。
列宁领导的俄国社会民主工党，1903年二大通过的党章规定，代表大会“尽可能至少每两年一次”，从1906年四大起党章又规定，代表大会“每年一次”。当然，由于党处于地下状态，这一规定实际上无法做到，然而重视党内民主的精神是十分坚决和明确的。十月革命胜利后，从1918～1923年召开了6次代表大会（从七大到十二大），即使处在内战和外国武装干涉时期也从未延误。改变年会制传统的是斯大林，他主持党的工作后，虽然十三大（1924年）和十四大（1925年）还照常召开，但以后代表大会就再也没有按期召开过。十八大（1939年）和十九大（1952年）之间竟然相隔13年，虽然中间经过了卫国战争，但也是在战争结束之后7年多才召开十九大的。党代会年会制的破坏，致使苏联党内民主严重缺损，个人专断之气盛行，为后来党的建设留下了深远的负面影响。
中国共产党自1921年成立以后，1922年二大通过的党章、1923年三大通过的修正章程、1925年四大通过的第二次修正章程、1927年6月中央政治局受五大委托通过的第三次修正章程决议案以及1928年六大通过的党章，都规定每年召开一次党的全国代表大会。从实际执行的情况看，六大之前，大致上做到了一年召开一次（届）党代会。但六大之后直至1945年七大之前，由于战争环境等原因，整整17年都没有能够按照党章规定召开党的代表大会。从六届四中全会开始，党就曾多次提出召开七大的问题，但都没有能够开成。考虑到年会制难以贯彻，1945年七大通过的党章将党的代表大会改为每隔3年召开一次，期间可举行党代表会议。
如果说我们党建立的初期实行党代会年会制，是遵循马克思和列宁建党思想和建党模式的话，那么执政以后，对实行党代会常任制的探索，则是对如何发扬党内民主而作出的重大政治设计和制度安排。
1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”同年9月16日，邓小平在八大修改党章的报告中，正式提出了党代表大会常任制的问题，他指出：为了“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”[1]。“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”[2]。“党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问”[3]。“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验……在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”[4]。并认为，“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”[5]。党的八大把党代表大会常任制写入了党章。八大以后，1957年至1958年初，各地党委都召开了本届党代表大会的第二或第三次会议。1958年5月，中央召开了党的第八次全国代表大会第二次会议。1958年以后，由于党内民主生活出现不正常现象，党的民主集中制原则遭到削弱和破坏等原因，党代表大会常任制没能再继续实行。但是，八大提出的实行党代表大会常任制的思想，对于新时期如何发展党内民主、健全党内民主制度仍然具有重要的理论指导意义和巨大的思想启迪作用。
二、新时期党代表大会常任制的实践探索
十一届三中全会以来，党经过对历史教训的深刻反思，实事求是、探索前进，开辟了党内民主的新时代。代表大会制度是党内民主的根本制度，其他如选举制、任期制、党委制、报告制都依赖和服务于代表大会制度。然而，由于种种原因，党的代表大会制度还不健全：在党的领导体制问题上，代表大会、全委会和常委会之间的关系不顺，甚至出现了领导关系颠倒的现象，代表大会的领导地位和作用未能很好地落实，决策和监督职能未能很好地发挥；在党代表作用发挥问题上，党内经过长期讨论、反复酝酿，花了很多时间和精力才选举出来的党代表，只在代表大会召开期间发挥几天的作用，大会结束后，代表资格就自然消失，党员代表就不能再以代表身份参与党内事务，因此有人说，党代表是“五年开次会，会期三五天，举举手，划划圈，散会就靠边”。这种状况，不利于增强党代表的责任感、荣誉感，调动他们参与党内事务的积极性；不利于充分发扬党内民主和进行有效的党内监督。基于以上认识，从1988年开始，中央有关部门先后组织在5个省的12个市县区进行了党代表大会常任制的试点工作。概括起来，各试点单位的基本做法如下：
1、实行党员代表常任制
(1)关于代表的资格。从常任制代表行使职权的需要出发，代表必须是正式党员中的优秀分子，能坚决贯彻执行党的基本路线和方针政策，有一定的马克思主义理论水平，坚持党性原则，严守党的纪律，有较强的参政议政能力，能密切联系党员和群众，充分反映他们的意见和建议，深受党员群众的拥护。有的地方还规定农村代表应具备初中以上文化水平，城镇代表应具备高中以上文化水平，并根据不同行业的特点分别制定了有针对性的要求。
(2)关于代表的产生方式。一是适当减少代表名额，调整代表结构。 常任制代表的名额原则上低于上届非常任制代表人数的20%，以中青年为主，既有领导干部、普通党员、少数民族、妇女代表，又有新的社会阶层的党员代表。二是划小代表选举单位。根据党员数量、行业特点、居住区域、党组织设置情况划分选举单位，以小选区直接选举产生代表，每个选举单位一般只选1至2名代表，便于党员对代表候选人的了解和监督。三是扩大代表选举差额比例。试行常任制后的代表全部由基层党组织差额选举产生，代表差额比例达到40%或50%，从而提高了广大党员在选举中的对比选择度，做到好中选优。
(3)关于代表的活动形式。为了便于代表参与党内事务和加强对代表的教育管理，一般按区域或工作性质将代表划分为若干个代表团或代表组。每个代表团选举产生正、副团长各一名，一般由召开党代会的党委推荐候选人，再经代表团会议选举产生。为了便于代表团对党委、纪委的工作进行监督，“两委”职能部门的领导同志不能担任代表团团长或副团长。团长和副团长负责安排代表团开展活动，主要是定期或不定期组织代表对重点工程、热点问题等进行实地考察和专题调研。
(4)关于代表的工作制度。一是代表提案、质询制度。代表团（组）或代表十人以上联名可以在代表大会召开期间以提案的形式，在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向当地党委以及辖区内的各级党组织提出提案或质询。二是代表视察制度。代表可根据实际需要，对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察。视察对象和内容一经当地党委批准，任何单位和个人不得拒绝。三是代表评议制度。上级党委组织部门每年可组织代表对下一级党委班子成员进行一次测评，以此作为考察干部的重要依据。四是代表联系群众制度。党委领导同志分片联系党代表，党代表分行业联系党员，党员以责任区为范围联系群众，以此形成广泛的“党群联系链”，拓宽下情上达、上情下达的渠道。
2、实行代表大会年会制
实行代表大会年会制，即党委在任期内每年召开一次党的代表大会。年会是常任制代表集中活动的主要形式，召开年会，在党委的统一领导下组织实施，一般在每年的人代会之前召开。
代表大会年会的主要职责有：听取和审议党委、纪委的年度工作报告；讨论本级党委职权范围内的重大问题并作出决议；调整和增选党委委员、纪委委员，选举出席上级党代表大会的代表；听取和审议年度党费收缴使用情况的报告；听取代表团（组）活动情况的报告；听取代表提案处理情况的报告；对党委、纪委成员的思想作风、工作实绩和廉洁自律等方面的情况进行评议；对党委、纪委及其主要领导进行信任投票；审议讨论党委提交的其他重要问题并作出决议。此外，有的地方还规定，在代表大会年会上，人大、政府、政协党组，党委组织部、宣传部、统战部和工青妇等有关单位要向代表大会汇报工作，要提出贯彻落实党代会精神的意见，从而加强党代会对各种组织和各项工作的领导。
为了保证代表大会年会履行好上述职责，有的试点单位规定：会前，党代表要认真征求选举单位党员群众对“两委”及其职能部门工作的意见，作好充分准备；需要提交代表大会讨论审议的有关文件，有关部门应提前半个月左右发至各位代表；要严格执行代表大会选举、表决的有关规定；可根据工作需要，适当安排不是代表的党员干部、所属党组织的负责人列席会议。
10多年的实践证明，实行党代表大会常任制，有利于调动党代表参与党内事务的积极性，带动广大党员更加关心党内事务；有利于充分发挥党代表大会作为本地区党的最高领导机关的作用，加强和改善党对地方工作的领导；有利于扩大党内民主，提高党委决策的民主化、科学化水平；有利于加强党内民主监督，推进领导机关、领导干部的作风建设；有利于密切党群干群关系，增强党组织的凝聚力。总之，党代表大会常任制是激活党内民主的有效形式，是党的事业兴旺发达的重要保证。
三、进一步推行党代表大会常任制的思路与建议
1、设立党代表大会常务机构
实行党代表大会常任制的一个关键点，就是要设立大会的常务机构，否则，常任制代表在闭会期间无法充分发挥作用，也无法组织开好年会。目前，试行常任制的各市县党的代表大会，都没有设立常务机构。只是有的地方在党委组织部门设立了代表联络组（处）或代表联络办公室，来负责代表的联络、组织和管理。从实际运行过程看，这样的设置不顺畅，操作起来也有一定的困难。设立党代表大会常务机构是使党代表大会正常运行和经常发挥作用基础，同时，也是解决党的“最高领导机关”长期虚置，功能和作用不能正常发挥的制度保障。八大以后党代表大会常任制之所以没有能够坚持下来，其中一个原因恐怕就是大会没有选举产生一个常务机构，来负责实施代表大会的各项工作。这对我们今天的实践探索来说，是应该认真吸取的教训。
党代表大会常务机构的设置应本着精简、务实和高效的原则，中央和省一级常务机构的规模可稍大一些，市县一级的规模可稍小一些，具体多大规模为宜，需要探索和试点，找出实际需要的最佳点。同时，可以考虑将各级党委所设置的政策研究机构、信访机构划归到党代表大会的常务机构，在承担原有职能的同时，适当增加一些常任制方面的职能；也可以考虑将各级党委办公厅（室）的一些职能调整到常务机构；还可以考虑将各级纪律检查委员会的一些职能调整到常务机构。经过这样的调整和重组，将会形成更加科学合理的组织构架和运行机制，并可使由于设立常务机构需要增加的人员降到最低限度，从而缩小人员编制和减少财政支出。
2、调整和规范党代会、全委会、常委会之间的权力关系
按照党章的规定，党的代表大会与全委会、常委会之间是权力授受关系、领导与被领导关系。从组织结构上来看，它是从代表大会到全委会再到常委会这样一种类似于“金字塔”型的权力结构体系，其权力大体上是从前往后递减。但是，在实际的运行中，这种权力关系却往往被搞得比较模糊，甚至被颠倒过来，形成了一种“倒金字塔”型的权力结构。那么，在有了代表大会常任制这个制度载体后，如何规范代表大会、全委会、常委会之间的权力运作？如何界定三个领导机构的责、权、利边界？如何解决在重大决策问题中的民主与效率的协调问题？诸如此类的权力碰撞和权力交叉问题都是今后不可回避的理论和现实问题。
浙江省椒江市在这方面作出了先期探索，其基本做法是：(1)取消常委制。这样，党的领导机构变成了党的代表大会和全委会这两个层次，代表大会真正成了最高决策和监督机关，重大事情由年会决定，全委会改变过去一年开一次、最多两次会议的状况，成为名副其实的工作机关，领导党的日常工作，贯彻、执行代表大会的决策。(2)全委会委员人数减少，并且不设候补委员。(3)形成了市委新的领导方式、工作方法。市委工作的日常事务，在委员会内以民主集中制原则进行决策，然后由有关部门和分管委员实施。对于市委已经定下的方案或纯属运转过程中出现的事情的处理，由分管委员决定。这种做法，对于我们如何调整和理顺“三会”之间的关系，提供了一种新思路，至于怎样做得更加科学合理、更加有效，有待于进一步研究和探索。
3、建构代表大会与党委、纪委之间的新型权力关系
按照党章的规定，党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。这样，代表大会“领导机关”的职能集中体现在大会召开期间的几天，代表大会闭幕后，领导机关的各项职能都由党的委员会承担，党委代替代表大会行使领导和决策权利。党的代表大会选出的纪律检查委员会是党内的专门监督机构，担负着反腐倡廉的重任。但由于纪委必须接受同级党委和上级纪委的“双重领导”，因此，它基本上隶属同级党委，成为党委事实上的工作机构和职能部门。这一体制性规定使得纪委的监督职能不断弱化。
建构以党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会为三个支点的党内权力运行体制，是列宁晚年为加强党内监督而提出的重要思想。实行党代表大会常任制后，随着代表大会常务机构的设立，代表大会在党内至高无上的权威地位最终将会确立。在这种情况下，按照列宁晚年提出的思路，我们可以对代表大会与党委、纪委之间的关系作如下设想：党内的权力机关是党的代表大会，执行机关是党的各级委员会，监督机关是党的各级纪律检查委员会。党的各级委员会和党的各级纪律检查委员会，各自相对独立地履行党的代表大会赋予的任务和职能。党委与纪委之间没有隶属关系，没有领导与被领导关系。纪委直接向党的代表大会负责，而不是向同级党委负责。各级纪委享有与同级党委相同的地位和权利，不受同级党委管辖。纪委的决议同级党委必须执行，不得撤销。纪委与党委如有不同意见，可将问题提交纪委与党委的联席会议解决，如果联席会议仍然不能解决，再提交党的代表大会解决。