论社会主义公有制及其实现形式，本文主要内容关键词为：形式论文,社会主义公有制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在目前关于社会主义公有制实现形式的研究中，有一个非常流行的认识误区，是把股份制、股份合作制这种资产的具体组织形式和运营方式，当作社会主义公有制实现形式本身来看待。所以会出现这种误区，基本原因之一是人们对所有制、所有制形式、公有制及其基本矛盾、社会主义公有制的基本特征等基本范畴，缺乏科学的理解。因此，本文将在对这些范畴科学分析的基础上，探索现阶段我国社会主义公有制的有效实现形式。
一、关于几个基本范畴的理解
（一）所有制及其实现形式
众所周知，所有制概念在马克思经济学中占有极其重要的地位。那么什么是所有制？在马克思的经济学著作中，所有制有广义和狭义两种用法。广义的所有制包括生产资料所有制、产品所有制和劳动力所有制。狭义的所有制是指生产资料所有制。马克思最为重视的就是生产资料所有制。所谓生产资料所有制，从经济学角度讲，是指生产资料归谁所有、归谁支配、为谁实现经济利益，其核心是占有基础上形成的所有权。马克思指出：“一切生产都是个人在一定的社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有。在这个意义上，说所有制（占有）是生产的一个条件，那是同义反复。”（《马克思恩格斯选集》第2卷， 第90页）这里马克思用占有来说明所有制，表明马克思认为占有反映了所有制的实质性内容，或者说占有是所有制的基础。但是占有并不是所有制本身。马克思明确指出，“在家庭或主奴关系这些具体得多的关系之前，占有并不存在。相反，如果说有这样的家庭和氏族，它们还只是占有，而没有所有权这倒是对的”（同上，第2卷，第104页）；“可以设想有一个孤独的野人占有东西，但是在这种情况下，占有并不是法的关系”（同上）。
正因为所有制的核心是占有基础上形成的所有权，所以，所有制的实现形式实质上是所有权的实现形式；脱离所有权来谈所有制的实现形式是错误的。当然，所有权也并非是个抽象概念，它是通过对生产资料的具体占有、使用、处置和剩余索取来体现的，因而如何占有、使用、处置生产资料以及如何取得相应的收益，对所有权的实现并进而对所有制实现形式，产生重要影响，但它毕竟不是所有制实现形式本身。
（二）公有制及其内在矛盾
生产资料所有制作为生产关系的基础，是由生产力状况决定的，生产力的不断变化和发展，使所有制不断变换其具体形式。而所有制的具体形式无非有两种类型，一种是私有制，一种是公有制。本文主要分析公有制。
所谓公有制，其一般规定是生产资料归一群人（既可以是全体社会成员，也可以是部分社会成员）共同所有。在这种所有制下，该公有制的任何一个个人首先是所有者，其共同占有的权利是任何个人所拥有的那一部分所有权和其他人所同时拥有的所有权共同构成的；如果每个人都没有所有权，都不是所有者，那就谈不上什么有公有制。但另一方面，他们又不是所有者，因为他们作为个人所拥有的所有权只有同其他人的所有权相结合共同构成公有权时才有效，才能发挥作用；作为个人，他既没有特殊的所有权决定生产资料的使用和处置，也不能根据特殊的所有权索取总收入中的任何一个特殊份额。总之，在公有制的内部关系中，任何一个个人都既是所有者又是非所有者。他是所有者，是因为他是该群体的一员；他是非所有者，是因为他只是其中的一员。既是所有者，又是非所有者，这就是公有制中所有者的二重性。
所有者的二重性是公有制的内在矛盾，也是其基本矛盾。这个矛盾首先要外化为公有权主体和公众的矛盾。由于公有制下，任何个人都是所有者又不是所有者，因此任何个人都不能单独行使所有权职能，人们必须通过某种集体行动（如集体协商、投票等），来行使和实现公有权。但是，事无巨细，都要经过集体行动是极不经济的，这就需要设立一个常设机构来负责对属公有的生产资料，进行配置、使用、管理及收益的分配。这个机构我们称之为公有权主体。然而这个公有权主体一旦设立，公有制的内部关系就发生了深刻变化：一方面，相对于公有权主体而言，每个个人便处在与这个机构相对立的关系中，作为个人，他们不再是所有者，不再处在所有者的经济地位上履行所有者职能，而是履行其他职能；另一方面，在经济生活中，公有权主体唯一地处在所有者的地位上并行使所有者职能，与作为非所有者的公众相对立，这时，任何个人，即便他是该公有制的一员，也只有作为公有权主体的代表时他才是所有者，而其他人则只是非所有者。这样，所有者主体二重性的矛盾，就外化为公有权主体与个人的矛盾。这个外化过程，实际上是公有权的实现过程，因而也是公有制的实现过程。因此，公有制不管其性质如何，其实现形式必然表现为公有权主体所有制。
（三）社会主义公有制的基本特征
无论是从历史看还是从现实看，公有制都不是社会主义社会的独有现象，因此公有制不等于社会主义。但是社会主义制度也必须以生产资料公有制为基础，离开公有制，也谈不上社会主义。那么什么是社会主义公有制？其基本特征是什么？马克思指出，社会主义公有制是“共同使用全部生产工具和按共同协议来分配产品，即所谓财产公有”（《马克思恩格斯全集》第4卷，第365页），或“生产资料归社会占有”（同上，第22卷，第593页）。马克思的这一论述， 揭示了社会主义公有制的两个基本特征或规定：一是所有者是劳动者；二是在占有方式上是联合占有。前者，使社会主义公有制和具有剥削性质的公有制（如资本主义国有制）区别开来；后者，使社会主义公有制和劳动者个体私有制区别开来。马克思还指出，“生产资料属于生产者只有两种方式：（1 ）个体占有方式，（2）集体（广义的集体， 不是现在我们所说的集体所有制的‘集体’——引者注）占有方式”，但是个体占有方式“从来没有作为普遍现象而存在，并且日益为工业进步所排斥”（同上，第23卷，第534页）， 只有在联合起来的个人（劳动者）共同占有生产资料的基础上，才使劳动者真正获得了公有制生产资料的所有权，并与社会主义生产力的进步相一致。这就是马克思、恩格斯关于社会主义公有制的基本观点。
但是上述内容并不是马恩所设想的未来社会所有制的全部内容。因为在马恩看来，全体社会成员共同占有全部生产资料的根据是机器大生产条件下高度发达的社会分工和生产机构内部分工所导致的社会化。但在资本主义条件下发展起来的大机器工业已经将旧的分工否定了的同时，却“再生产出旧的分工及其固定化的专业”，这是一个“绝对的矛盾”（同上）。旧的分工一方面使劳动者成为“局部生产职能的痛苦的承担者”（马克思：《资本论》第1卷，第500页），使劳动者失去自主活动的性质；另一方面又使在它的制约下的不同私人生产者的自发活动所造成的与他们自身相对立的社会力量，通过经济危机等形式对私人生产者形成严重威胁。在保留旧的分工下，通过实行生产资料的公共占有可以解决后一方面的问题，但要使劳动者从“局部职能的痛苦的承担者”的地位上彻底解放出来，只有消灭旧分工。在消灭了旧分工的新型劳动方式或劳动技术组织基础上，将实现个人（联合起来的全部个人）对现有生产力总和的占有。马克思说：“这样一来，现在情况就变成了这样：个人必须占有现有的生产力总和，这不仅是为了达到自主活动，而且一般来说是为了保证自己的生存。”（《马克思恩格斯全集》第3卷， 第76页）可见，在消灭旧分工的前提下，实行个人对现有生产力总和的占有，是马恩所设想的未来社会所有制或社会主义公有制的又一项重要特征。
总之，社会作为一个整体，对生产资料的占有和联合起来的个人对全部生产力总和的占有，是同一问题的两个方面，是马恩所设想的未来社会所有制的基本内容，也是社会主义公有制的基本特征。正因为如此，所以马恩在论述未来社会所有制时除经常使用“社会占有”、“共同占有”等概念外，还常常使用“个人所有制”概念。马克思在《1861年—1863年经济学手稿》中曾指出，资本主义所有制只有将其“改造为非孤立的单个人的所有制，也就是改造为联合起来的社会个人的所有制，才可能被消灭”（同上，第48卷，第21页）。在《资本论》中，他明确提出“重新建立个人所有制”的主张。这里的个人所有制无疑是指在社会作为一个整体占有生产资料的前提下，实现个人对生产力总和的占有，并非像某些人所理解的那样，是指消费品或劳动力的个人所有制，更不是某些人所说的由每个人都具有生产资料私人所有权的全体社会成员组成的超级股份公司。
这里需要指出的是，马恩关于社会主义公有制基本特征的论述，对现实社会主义实践具有重要指导作用。但我们也必须承认，马恩在这里论述的是发达社会主义阶段公有制的完善形式，其客观前提是已消除了旧的分工的极为发达的社会生产力，因而这些结论对于还处在社会主义初级阶段的我国来说，并不具有直接现实意义。
以上关于几个基本范畴的分析，为我们研究现实社会主义公有制的实现形式，提供了方法论依据，它要求我们必须根据公有制的内在矛盾和社会主义公有制的本质要求，从所有权角度入手，来研究和探索社会主义公有制的有效实现形式。而把股份制（包括股份合作制，下同）当作社会主义公有制实现形式的观点，恰恰违背了这一要求。实际上，公有制实现形式，是处于比资产组织形式和经营方式更高层次上的与所有权直接相关的经济范畴，只有在一定的所有制形式基础上，才能谈经营方式或组织形式；而股份制则是更为具体的与经营权相联系的一个经济范畴。如果把股份制和公有制实现形式等同起来，必然会导致以资产经营方式的多样性来代替公有制实现形式的多样性，这和党的十五大报告中讲的“公有制实现形式可以而且应当多样化”的论断，是相矛盾的。这种情况在现实中已出现。如有人在文章中把租赁、承包经营、企业兼并和破产等，也说成是公有制的实现形式。另外，股份制首先存在于资本主义国家，我们也在相当时间内把股份制和资本主义制度等同起来，这实际上是认为股份制是资本主义所有制的实现形式。但是其一，资本主义所有制的实现形式是资本家个人私有制和资本主义国有制，而不是股份制；其二，为了吸收资本主义国家的先进经验，引进股份制，我们早已澄清了原来的错误观念，把股份制这种资产的具体组织形式和资本主义制度分离开来，但现在我们的一些同志又把它与社会主义公有制等同起来，虽然主观动机是为反对那些认为“搞股份制就是搞私有化”的错误观点，推进股份制的发展，但实际上又把股份制与社会制度等同起来，重犯了历史错误。
二、社会主义公有制的实现形式
（一）传统公有制形式的主要弊端
所谓传统公有制形式，是指作为全民所有制存在形式的国有制和集体所有制。这两种公有制形式在我国除其形成过程有中国特色外，在目标模式上几乎完全是苏联模式的翻版。这两种公有制形式从原则上看，并不违背社会主义公有制的一般要求，但都严重脱离中国国情，因而虽在一定历史时期也表现出某种优越性，但并没有从根本上促进中国生产力持续快速发展，反而使我国经济长期陷于徘徊不前的境地（有人认为，我国经济长期发展迟缓的根本原因是僵化的计划经济体制。但我认为，计划经济体制确实是导致我国经济发展缓慢的重要原因，但不是根本原因，根本原因是以单一公有制为基础的生产关系）。那么这两种公有制实现形式到底有哪些弊端呢？
首先看全民所有制。长期以来，人们一直把国有制视为全民所有制的存在形式，认为全民所有制是高级的社会主义。其实这完全是一种误解，全民所有制是根本不能实现的虚幻概念。因为其一，源于列宁的全民所有制概念在理论上非常接近于马克思的“社会所有制”概念。而社会所有制存在的客观前提是高度发达的社会生产力。这个高度发达的生产力从质上讲要消除一切旧的社会分工；从量上讲社会财富要达到相当富裕的程度，特别是生产资料要相当充裕，足以达到每个社会劳动者自由使用的程度，劳动者只要想劳动就可以劳动，不受任何因素的阻碍。如果相对于劳动者的数量而言，生产资料发生了任何程度的短缺，都将意味着一部分劳动者必须被排除在劳动过程之外（尽管劳动者本人并不愿意这样）。既然一部分劳动者必须被排斥在劳动过程之外，那么这部分劳动者就不可能拥有和其他劳动者一道联合占有生产资料的权力，社会所有制就不可能实现。这就是现实社会主义国家不能真正建立类似于社会所有制的全民所有制的最根本原因。其二，国有制也不可能成为全民所有制的存在形式。因为按马克思主义的国家理论，国家是“阶级矛盾不可调和的产物”，它不可能成为全民利益的代表，它一旦能够真正代表全民利益，国家本身也就不存在了。即使是社会主义国家，其本质也是无产阶级专政的工具，只能代表无产阶级和广大劳动人民的利益，也不是全民利益的代表。60年代我们曾对赫鲁晓夫的“全民国家”论进行严肃批判。因而从逻辑上讲，全民所有制和国有制是根本联系不在一起的，国有制不可能成为全民所有制的实现形式。
那么现实中人们常说的全民所有制到底是一种什么所有制呢？严格讲来，仅仅是一种国有制，当然也是一种公有制。如果我们分析得再细一点，国有制在我们国家恐怕也有些名不符实。如按理讲，在国有制下，只有中央政府才能真正代表国家占有生产资料。但由于我国是一个超大规模的国家，国有经济总规模不仅偏大，而且分散存在于全国各地和国民经济的各个行业，因而中央政府不可能直接管理全部国有企业，只能将大部分国有企业委托给各级地方政府来管理，这就在一定程度上形成了事实上的部门所有制。特别是改革以来，为发挥地方政府的投资积极性和解决中央政府财力紧张问题，中央和地方政府、地方和地方政府，都合资建立了不少类似于有限责任公司的企业，这些企业虽名义上都属国有，但实行的原则却是“谁投资、谁所有、谁受益”。这是一种典型的在国有制名义下的政府分级所有的所有制关系。上述情况表明，不要说全民所有制，就是国有制概念也难以准确反映我国的现实经济生活。
再看集体所有制。按马恩的设想，集体所有制的本来含义是指部分劳动者特别是农民共同占有部分生产资料的一种公有制。马恩设想这种公有制的出发点，是考虑到各国经济和资本主义关系发展的不平衡状况；后来各社会主义国家在建立这种所有制时，也是认为这种所有制与社会化程度较低的生产力相适应。应该讲，上述思路从理论上讲是正确的，但问题在于在这种所有制下，公有权主体到底应由谁来充当。从我国情况看，除土地和少部分完全由劳动者自己集资主办的集体企业外，绝大部分集体企业的所有权都直接或间接地为各级基层政府所控制，都程度不同地违背了集体所有制的原则。特别是市、区（县）主办和管理的大集体企业，实际上已成为该级政府所有的企业，与由其直接管理的国有企业已没什么区别。这些大集体企业，不仅完全丧失集体所有制单位应拥有的生产资料所有权，甚至也丧失部分经营权，完全的自负盈亏也变成主管部门或本级政府范围内的统负盈亏。这一切都使集体所有制的固有性质无法实现。特别是随着时间的推移、企业职工的更替，不仅传统的集体企业，就是改革以后所形成的那些由劳动者自己筹资建立的真正集体企业，其生产资料所有权到底由谁掌握，最终必然是一笔糊涂帐，必然是“归大堆”交给政府。可见，集体所有制在现实性上也同样存在一些严重问题。
上述两种公有制实现形式的弊端，在实际运行过程中，集中表现为所有权管理的混乱及由此导致的政府与企业行为的扭曲。其一，由于国有制在所有权管理体制上实行“统一所有、政府分级管理”基础上的分部门管理，这就使所有权关系极为混乱，从而导致各所有权管理主体间责权利关系模糊。在这种情况下，各所有权管理部门都既可以所有制者身份对企业乱加干预，又可以所有权不完整为借口，对企业出现问题所应负的责任相互推诿。这显然不利于国有资产的有效管理和保值增值。集体企业的情况稍好一点，但这种现象也是存在的。其二，由于在这种所有制形式下，各级政府成了公有权主体，因而在政府与企业的关系上，必然表现为政企不分（有人认为，政企不分只是国有企业的事，事实上集体企业也有明显的政企不分特点）。或许有人认为，政企不分是计划经济的产物，它完全可以通过改革计划经济体制、实行所有权与经营权分离，特别是建立现代企业制度予以解决。其实这完全是一种误解。因为无论是从理论上还是从实践上看，政企不分都不是由计划经济引起的，而是公有制实现形式本身引起的，计划经济体制不过是进一步强化了这种现象。如果说，在现行公有制形式下，政府充当公有权主体是合理的、必然的，那么政企不分也是合理的、必然的。但问题是这种关系恰恰会导致政府和企业行为的双重扭曲。首先是政府行为扭曲。众所周知，政府的首要职能是社会管理职能，而在现行公有制下，政府又有了所有者职能。这两种职能即使在社会主义国家，也并非完全一致，而是经常处于矛盾之中。而当这两种职能发生矛盾时，政府的必然选择是使其所有者职能服从和服务于社会管理职能，表现在实践上就是牺牲企业利益以服从政府需要。这时，政府作为社会管理者是合格的，但作为所有者却是不合适的。另一方面，政府为管理好公有资产，又往往以所有者和“执法者”的双重身份对企业进行超经济干预，其活动范围往往会超出所有者应有的职能范围，这表面上看是所有者权力的强化，实际上已把自己降到经营者的地位，其行为再次被扭曲。其次是企业行为扭曲。在政企不分的情况下，企业不可能按市场或社会需求自主生产和经营，而是按政府偏好行事。不要说在计划经济体制下，就是在市场经济下，企业一方面要看市场，另一方面也必须看“市长”。否则，经营者的业绩再好，其职位也是不牢固的。这也是一种二重扭曲。而不管是政府行为扭曲还是企业行为扭曲，最终必然导致企业经济效益低下，进而导致整个公有经济陷入困境。
应当说，上述公有制形式的种种弊端，在计划经济体制下就已存在，但却被计划经济掩盖起来，改革后这些问题逐渐暴露。但问题在于，在所有制问题上我们历来比较谨慎，而且还误以为这些弊端是由计划经济体制引起的，而不是由公有制形式本身引起的。在这种观念指导下，改革始终沿着绕开所有制重点对具体的经济体制和管理模式进行改革的思路进行，虽已有20年，但公有制形式本身的改革并没多大进展，而公有制以外的改革，即人们所说的“体制外改革”进展则比较顺利。更值得我们注意的是，实行股份制这种依然属于管理模式和具体体制的改革，却被人们普遍认为是公有制实现形式的创新。如果真是这样，那么探索公有制有效实现形式恐怕就没必要了，因为国有制、集体所有制这两种形式早已存在，根本用不着再探索。
（二）我国社会主义公有制形式的创新
我认为，探索社会主义公有制有效实现形式的首要任务，是根据我国社会主义初级阶段发展市场经济的要求，对传统公有制形式进行制度创新。其具体思路是：
1、关于国有制的创新。我认为，国有制的创新应从所有权入手， 改目前的“一级所有，分级管理”模式，为“分级所有，一级管理”模式，即实行中央、省、地（市）、县四级政府所有制，并在此基础上，组建统一管理本级政府所有的公有资产的权威部门，将目前分散在各部门的所有权管理职能集中于该部门，实现国有资产管理在分级所有基础上的一元化。其主要理由是：
第一，这是由我国国情决定的。首先，我国是一个超大规模的国家，一个省比一些国家的规模大，甚至一个地区就相当于一个小国家，几乎在每一地区都存在国有经济覆盖不了、市场机制又不能有效发挥作用的领域。因此地方政府的作用，特别是省级政府的作用十分重要。其次，经济发展很不平衡，不仅省与省之间存在很大差异，而且地区与地区之间、县与县之间也存在明显的区别。再次，多民族共存、交通欠发达、通讯欠畅通、文化背景、历史传统等因素的影响，使我国经济带有明显的区域经济特征。
第二，分级所有在我国是既定的事实（人所共知的地区所有制及改革后按“谁投资、谁所有”的原则组建的所谓国有企业，具有明显的分级所有的特征）。而且随着我国经济的发展和市场化进程的加快及投资主体多元化，这种产权关系将越来越普遍，传统的国有制概念已不能正确反映和分析现实经济生活。
第三，“一级所有、分级管理”不符合效益原则，因为这种体制导致国有资产管理和运营的委托——代理链条太长，经营成本太大。如果按传统理论，是全民委托给国家（中央政府），国家又委托给省，省又委托给地市，地区又委托给县，各级政府又委托给资产经营公司，公司又委托给企业，每一层次都要支出代理成本，都有流失的可能，每经一层次，所有者的权力和约束都要削减一次，导致所有权最终即国有制被严重虚化。这种状况极不利于国有资产的保值和增值，是国有经济长期陷于困境的根本原因。而实行分级所有，这种状况会得到根本改善。
实行分级所有还需要说明的是，这样做会不会加剧诸侯经济，破坏市场秩序，促进经济过热，乃至破坏国家经济和政治统一。这也是一些人反对实行分级所有最重要的根据之一。但这种观点我认为是站不住脚的。因为从现实看，诸侯经济并不是地区所有制引起的，而是由国有经济的超范围配置和不合理的财政体制引起的。由于长期以来我们始终认为国有制是高级的社会主义，因而在实践上大力推行国有化方针，致使国有经济过多地进入一般经营领域，国有经济成为国家财政收入的主要来源，财政上又实行分灶吃饭，在评价各地政绩时又以产值论英雄，这就使实际履行所有者职能的地方政府，非常热衷于价高利大的短平快项目投资，不仅容易导致经济过热，而且也使产业结构失衡问题更加严重。同时，地方政府为了防止肥水外流和别人来抢饭吃，就采取各种手段大搞地区封锁，形成诸侯经济，成为破坏市场秩序的“乱源”。如果国有经济本来就不涉足于经营领域，本来就不成为各级政府财政收入的主要来源，财政上不搞分灶吃饭，地区封锁、诸侯经济自然就不会存在。相反，为促进本地区经济发展，吸引外地投资，各地会大力加强基础设施建设，努力改善投资环境，主动撤销关卡，这既解决了地区封锁，又解决了产业结构失衡问题，也不会形成经济过热。至于说分级所有会破坏国家经济和政治的统一，从国际经验看，更是毫无根据。如一些发达国家不要说分级所有，就是国有经济在整个国民经济所占的比重都很少，但这些国家的经济和政治非常统一。原苏联没有搞分级所有，国有经济规模也相当大，但最终不仅社会主义性质没保住，国家也四分五裂。可见，国家经济和政治是否统一，与是否大规模实行国有化，并无必然联系，更谈不上与分级所有有关。
2、关于集体所有制形式的创新。如前所述， 由于现在绝大部分集体企业的资产所有权由基层政府掌握，使这些企业带有较强的国有性质和政企不分特点；况且集体所有制的本来含义就是部分劳动者共同占有生产资料的一种公有制形式，因此按理讲，现行集体所有制形式的创新原则，是将集体资产的所有权转交给劳动者。但考虑到现在集体经济的所有权关系相当混乱，特别是许多集体企业的在职职工，并非集体财产的原始所有者。因此，改革的现实思路应当是：通过产权的平等交易，基层政府或部门将所有权转让给企业的全体职工，使劳动者成为直接的所有权主体，并由其按民主原则自主经营，自负盈亏，产权转让收入归基层政府所有，用于本辖区范围内的基础设施建设和公益事业。今后任何一级政府，原则上不能出资承办各类经营性集体企业。为防止改组后的集体企业再度演变为“二国营”或归大堆，资产所有权要尽量股份化，并在此基础上将股权量化到个人，形成股份合作制企业。
分级所有的国有制、以劳动者掌握股权为基础的集体所有制，是我国现阶段社会主义公有制的基本形式。此外，我们还应根据市场经济和发展生产力的需要，不断探索新形式。根据近年来我国改革的实践经验，值得我们大力提倡的一种新型公有制形式，就是社会基金所有制。它主要包括各种社会保障基金和以某个经济组织吸收广大公众的资金而形成的投资基金。社会基金所有制是一种全新的财产组织形式，其资产既不属于企业和国家，也与典型的私人财产不同，而是由基金持有人共同所有和受益并由特定社会组织直接掌握所有权的公有制实现形式。这种公有制形式的发展壮大，不仅会进一步加强公有制的主体地位，促进生产力发展，而且对社会稳定提供强有力的保障。
上述多层次、多形式的公有制，组成了我国社会主义公有制实现形式体系，其合理性和优点在于：适应不同层次的社会生产力和我国复杂的国情；既坚持了公有制的一般原则，又体现了劳动者联合占有生产资料的社会主义本性；这种所有制形式所有权主体是多元化的，因而其产权也是多元化的，这就为市场经济体制的建立和正常运作，提供了制度基础。
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