推进基层党建科学化：社会管理创新的着力点，本文主要内容关键词为：着力点论文,党建论文,基层论文,管理创新论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2013)05-0057-06
社会管理创新是党中央在新形势下作出的一项重大战略任务。切实做好这项工作，对于巩固党的执政地位，加快推进全面建成小康社会步伐，具有重大战略意义。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，提高基层党建科学化水平已经成为社会管理创新的着力点。
一、把握社会发展规律，推进党建工作的社会化
中国共产党既是中国社会建设和发展的领导核心，也是整合中国社会的主要力量。社会管理创新离不开执政党的组织基础，关键在于发挥党的基层组织的优势和作用。随着社会转型的加快，党的基层组织建设面临着新的变化和新的挑战，迫切要求我们以改革创新的精神推进基层党建的科学化水平。基层党的建设科学化是指党的基层组织建设，整体上要更加符合科学发展观的要求，继承党的建设的优良传统，准确把握时代发展潮流，准确把握基层党组织的内在规律和发展趋势。[1](P207)
政党具有社会属性。政党来源于社会，又回归于社会，社会是政党生长发育、开展活动所凭借的最为深厚的土壤。社会的基本形态结构决定和影响着一个政党的活动空间、运作方式和作用发挥。一个有作为的、特别是处于执政地位的政党，要巩固其领导地位，提高驾驭全局的能力，必须深深地扎根于社会，不断地汲取有益于自身强大以及持久存在合法性的资源。[2](P228)因此，从社会管理创新的视角研究推进基层党建科学化，有必要先研究基层党组织在社会管理创新中的地位以及改革开放以来基层党组织生存和发展空间的变化。
基层是产生利益冲突和社会矛盾的源头，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的第一线。因此，社会管理的重心在基层，创新的重点也在基层。从党的建设来看，党的基础在基层、根基在群众。基层组织是党的组织系统的重要组成部分，不仅分布最广，与广大人民群众的联系也最直接。面对社会管理创新这一重大任务，党的领导核心作用必须通过党的基层组织来实现，党的基层组织是党进行社会管理重要的组织要素，是社会管理创新最基本、最直接、最有效的力量。党的基层组织生存与发展的空间在基层社会，随着社会矛盾凸显期的到来和社会管理创新的要求，党的基层组织建设的状况以及在社会发展的深度与广度，直接关系到社会管理，关系到党的执政基础。
政党与社会在结构和功能上具有高度的依存性：政党离不开社会，而社会发展也离不开政党。因此，中国共产党的生存与发展，不仅要从党的组织整体来考虑，而且要从中国社会发展的整体来考虑。从前者考虑，党自身必须有强大的组织体系；从后者考虑，党要支撑和凝聚整个社会，就必须有完备和发达的组织网络。[3](P341)现在的问题是，改革开放后中国社会结构已经发生了很大的变化，党的基层组织处于一个全新的活动空间之中，传统的组织建构和生存方式已经难以适应时代的发展和变化，因此，其领导方式和活动方式必须随之转换。
詹姆斯·奥康内尔认为，现代化是一个过程，在这个过程中，“传统的社会或前技术的社会逐渐消逝，转变成为另一种社会，其特征是具有机械技术以及理性的世俗的态度，并具有高度差异的社会结构”[4](P19)。当下中国正处在由传统社会向现代社会转换的时期。一般来说，转型期是社会问题的高发期，西方政治学家把这一现象总结为：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，“现代化所带来的问题与其所提供的机会一样大。”[5](P38)就中国而言，中国共产党“从一开始就将社会完全消解在国家之中，进而整合在党的组织网络之中。社会大众的自我组织和各种社会自主力量因此消失。在这样的情形下，社会自然就不存在党的领导辐射不到的空间与力量，党通过自身的组织以及自己创造的外围组织足以覆盖整个社会，从而实现全社会的整合”[3](P352)。然而在社会转型期，随着社会的碎片化以及“单位人”向“社会人”、“社区人”的转变，以往通过“单位制”所形成的社会结构体系与基层党组织体系之间的内在契合度，已经失去了依托与支撑，基层党组织与社会结构内在契合度的下降，导致执政党整合社会的能力下降。这集中体现在：一些城市社区党组织和农村基层党组织存在空转现象；一些农村基层党组织合法性基础削弱，部分“两新”组织中党组织空缺。城市社区、农村基层和“两新”组织在中国目前社会中占据着极为重要的地位，上述问题的存在极大地影响了基层党组织社会整合功能的发挥。
执政党整合社会能力下降，基层党组织社会整合功能难以发挥，根本原因在于执政党包括其基层组织自身转型滞后于社会转型。这突出表现在：第一，执政党及其基层组织在计划经济条件下形成的“惯习”与转型后的社会结构出现了错位。第二，基层党组织资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度已经弱化。第三，基层党组织及其干部思维方式、行动逻辑改变的滞后，与转型后的社会要求形成了背离。[6]第四，长期以来形成的就党建抓党建的做法，制约了基层党建的发展，基层党建自我封闭的现象仍然十分突出。第五，基层党建工作行政化现象和固化封闭现象依然比较普遍，严重制约了党组织的发展空间，自然影响到基层党组织社会整合功能的发挥。
在社会转型期，尤其是当下的社会矛盾凸显期，各类社会矛盾基本上都集中发生在基层特别是城乡社区。从党在推进现代化进程中的作用来看，社会管理创新本质上是要实现党对社会的有效整合[7]，这就需要把握社会发展规律，提高基层党建科学化水平，推进党建工作的社会化，使基层党组织成为社会管理的核心力量，以巩固党的执政基础，而其中首要的就是实现基层党组织的转型，它关系到基层党组织的发展空间，甚至关系到基层党组织的生存。
党的基层组织广泛存在于社会之中，因而不能独立于社会之外自我建设，相反，必须与社会发展的大趋势紧密联系起来，根据变化了的形势和社会发展的趋势，来把握基层党组织建设的现实目标与有效路径。[8]
二、实现基层党组织的功能转换，强化服务功能
在社会矛盾凸显期，要根据社会管理创新的要求，实现基层党组织自身的转型，提高基层党建科学化水平，基层党组织建设面临的一个重要问题是如何实现功能转换，重新定位党的基层组织的功能。
党的基层组织生存与发展的空间，在一定程度上决定了党的基层组织的功能定位。所以，党的生存与发展空间出现变化之后，党的基层组织的原有功能就难以发挥，并由此逐渐弱化。基层组织传统功能的萎缩必然带来基层组织的虚化，基层组织的虚化又必然影响党员的意识，进而造成党员意识的弱化或者扭曲。而党的基层组织作用的虚化和党员意识的弱化，必然影响到党的基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，弱化党整合社会的能力。[8]这连锁反应是目前基层党建总体上不强的一个重要原因。
在社会管理创新中，党的基层组织担负着党协调与社会关系的组织纽带作用。党的基层组织作为党联系群众的桥梁和纽带，扎根在基层，直接面向社会、面对群众，在参与社会管理中具有得天独厚的优势，但这一优势的发挥，在很大程度上有赖于党的基层组织功能的科学定位及其发挥。党的十八大报告提出建设服务型马克思主义执政党；以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。全面推进各领域基层党建工作，应扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。基层党组织功能由“管理”向“服务”的转向，既是新形势下基层党组织践行党的宗旨的具体体现，也是基层党组织的重要使命和根本职责。面对历史方位的变化、群众构成及其需求的变化，党要实现对基层社会的领导，必须发挥基层党组织的服务功能。将基层党组织的功能定位为服务，本质上是政党功能的回归，是贯彻落实“领导就是服务”理念的体现。通过服务实现基层党组织的政治功能，成为提高基层党建工作科学化的突破口和着力点。[9]社会管理创新的出发点和落脚点是以人为本，党的基层组织只有发挥好服务功能，才能体现以人为本的要求。致力于做好服务党员和群众的工作，不是削弱党的领导，而是面对社会管理创新的一种适应性调整，目的在于激活基层党组织。只有增强服务意识，基层党组织才能赢得广大群众的支持和信赖。因此，党的基层组织必须适应社会管理创新的要求，转变其功能，通过创新体制机制和工作方式，服务社会，扩展党的社会基础。创建服务型党组织，能够提高基层党建工作的针对性和有效性。
三、以体制机制为抓手，提高基层党组织参与社会管理的能力
提高基层党建科学化水平，基层党建的体制机制建设是关键。体制机制是基层党组织服务功能的实现途径，只有构建科学合理、长期有效的体制机制，使基层党组织成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的稳定平台，才能进一步做好群众工作，确保基层党建工作始终充满生机、富有活力。
(一)完善党的组织网络，解决组织覆盖问题
中国社会的治理状况在很大程度上决定于党的组织网络基础。完善党的组织网络是社会管理创新中党组织发挥统领作用的基础。面对社会管理创新，基层党组织要积极开发和利用组织资源。
一是在城市社区要推广“楼道建党支部”的做法。这一做法不仅能够实现社区党建的组织覆盖，而且为实现党建的工作覆盖打下必要的组织基础，使社区党建形成“横向到边、纵向到底”的网络格局，从而夯实社区党建工作的基础。
二是在企业退休人员较多的街道，要探索建立“退管小组党支部”，形成以“社区党委-退管小组党支部-退管小组党小组”为主的基层党组织设置方式。企业退休职工党员人数的不断增加，一方面给社区党建工作增添了新的血液，因为这部分人中有一些曾在原单位担任过党组织负责人或其他管理工作，发挥好他们的作用有利于促进社区党建工作；另一方面，由于企业改制带来的一些问题也在企业退休职工包括党员中反映出来，如何做好这部分党员的教育和管理以及通过他们去做好非党员的工作，促进社区的和谐稳定，成为社区党组织必须尽快解决的问题。加之企业退休职工党员人数多，在活动内容选择、时间安排、经费保障方面都有自己的特点和需求。按照原有的社区党组织设置模式，企业退休职工党员、在职党员、流动党员三者需求不统一、管理不平衡的问题也逐渐凸显。通过建立“退管小组党支部”，进一步增强对不同类型党员的差异化教育和管理，一方面使街道和社区更有针对性地对企业退休人员开展服务，另一方面能够更好地发挥企业退休职工党员自我管理、自我教育、互帮互助的重要作用以及参与社区其他管理和服务的作用。
三是在城郊村要探索建立村民小组党支部，使党的工作重心进一步下移，有利于提高党组织化解农村社会矛盾的能力。与把党支部建立在村级这一传统的农村基层党建模式相比较，村民小组党支部和群众的联系更加密切，能更加深入地宣传党的方针政策和国家的法律、法规，有利于及时了解掌握组里群众的状况，与群众的沟通途径更多，反映的渠道也更广，群众的思想动态能够更快地掌握，政策法规也能更快地通过村民小组党支部宣传到群众当中，从而有力地保障党在农村的各项工作平稳地推进，也有利于社会稳定。
四是在农村根据农村党员的实际情况，分类设置党支部。通过优化设置农村基层党组织，有利于实现农村基层党建工作与经济工作的有机结合，进一步夯实村庄党建工作的基础；有利于对党员进行细化管理，更好地发挥党员的先锋模范作用；有利于构建服务型基层党组织，进一步联系和服务党员与群众。
(二)建立区域化党组织体系，增强基层党组织在社会管理中的统领协调能力
面对社会管理创新的新形势，不仅需要解决党组织覆盖问题，更需要解决党组织发挥作用的问题。
改革开放和市场经济的发展，逐步分解了党、国家和社会的一体化结构，在这一社会背景下，如何通过调整基层党组织体系，构建有广泛社会主体参与的、多元化的社会管理体制，关系到社会的发展和稳定。现在许多地方都在探索区域化党建工作。党的组织架构体系，基本上可以分为纵向的组织领导体系和横向的组织协调体系。建立区域性党建工作平台，是整个组织构架网络中党组织覆盖的延伸，具有鲜明的横向组织协调特征。在保持纵向分立的党组织关系的同时，依据街道(乡镇)、社区(村)的辖区，加强各类党组织的横向联系，实现横向合作，形成了一种扁平化的党组织结构。区域化党建工作的推进，进一步加强了社会领域党建资源的统筹，保持了区域内党建生态系统的内循环，不仅提升了组织功能，而且突出了党组织的社会功能，促成了辖区内多元主体之间的协商合作，有利于推进社会管理。在打造便捷高效的区域化党建服务平台的同时，构建了区域化的基层社会治理和公共服务体系。通过强化党的社会功能在社会管理中的作用，既增强了党组织的服务功能，又增强了党组织对社会资源的统筹协调能力，密切了党群关系，提高了社会管理的成效。
区域化党建工作已经取得了明显的成效，但仍然存在一些问题亟待解决。区域化党建工作机制在不少地方还是一种松散型的机构和柔性的制度，虽然在一定程度上形成了党建工作的合力，但因为街道及社区党组织与辖区单位党组织之间仍然存在工作协调难的问题，使街道及社区党组织还不能最大化地整合辖区内的各种资源为社区建设服务，这在一定程度上影响了街道及社区党建工作和社会管理工作的深入开展。因此，在保持党组织隶属关系纵向管理的同时，建立街道及社区内党组织横向管理机构，使党组织“条条块块”管理能够很好地契合，对于进一步发挥党组织在社会管理方面的作用至关重要。
一是解决辖区单位参与区域化党建工作的动力机制问题，实现共建工作的长效化。目前，部分辖区单位参与区域化党建工作是被动的，如何变“要我共建”为“我要共建”，需要进一步探索解决。解决问题的关键是区域化党建要达到“双赢”的效果，街道及社区党组织在注重发挥辖区单位作用的同时，也要尽可能地帮助他们解决面临的一些实际问题，从而有利于构建良性互动的区域化党建工作格局和社会管理格局。
二是对在职党员要建立社区“协管”机制。一些地方组织开展了机关事业单位在职党员到社区报到联系活动，机关事业单位每位在职党员人手一册《到社区报到联系证》，根据自己的特长申报服务项目，由社区党组织填写《联系服务群众记录》。这项工作的开展，有利于发挥机关事业单位在职党员为社区服务的作用，提高社区党组织为民服务的能力。但从目前情况来看，还需要进一步解决好组织实施、党员在职工作和参与社区服务工作在时间上存在矛盾、如何发挥在职党员的特长等问题。对机关事业单位的在职党员，要探索建立社区“协管”机制，实行单位和社区双重管理，从而解决在职党员“单位党员意识强、社区党员意识弱”的问题，在居住地积极、主动地发挥党员的先进性和示范性。
三是进一步发挥各类社会组织的作用，鼓励他们有序参与社会管理，承担社会责任。要进一步发挥基层党组织的主导作用，健全基层党组织领导下的协商协调机制，梳理各类社会管理关系，形成社会管理中的多元共治体系，以全社会参与式、合作式的共同治理，促进社会的和谐发展。
(三)分类分领域设计服务载体，推进基层服务型党组织建设
基层党组织只有不断提高自身的服务意识、服务能力和服务水平，才能适应社会管理创新对基层党建工作提出的新要求，进一步实现党组织工作的全覆盖。
一定的载体是提高基层党建工作科学化水平不可或缺的必要条件。构建基层服务型党组织，必须加强平台建设。近年来，不少地方通过打造基层党组织服务党员、服务群众的各种载体，把党中央提出的党的基层组织要充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的要求落到了实处，从而推进了基层党建工作的转型，也推进了社会管理工作的创新。例如，实现基层党组织服务网络化。许多地方围绕“服务党员、服务社会、服务基层、服务群众”这个主题，建立了区(县)、街道(镇、园区)、社区(村)三级联动服务网络，形成了以区(县)党员服务中心为龙头，街道(镇、园区)党员服务中心为重点，社区(村)党员服务站为基点，构建起“纵向到底、横向到边”的党员服务体系，探索出上级党组织为下级党组织服务、党组织为党员服务、基层党组织和党员为群众服务的有效途径。又如，建立标准化开放式的服务网络。许多地方推出了各具特色的服务模式和方法，坚持以服务拓展工作，以服务扩大影响。为了适应社会管理创新的要求，一些地方加强了信息化建设，以便民服务热线为依托，搭建社会公共服务网络平台，提高公共服务效能。一些社区党组织通过QQ群了解社情民意，及时为群众排忧解难。
构建基层服务型党组织，需要切实解决社区行政性事务太多，影响党建工作和社会管理与服务工作深入开展的问题。社区处在城市工作的第一线、最前沿，“上面千条线、下面一根针”，许多工作最终都要社区去落实。一些地方社区工作存在“九多一少”的问题，即检查多、考核多、台账多、牌子多、机构多、调查多、会议多、汇报多、任务多，为居民服务的时间少。社区每年都要接受各级政府部门的大量考核，使得社区工作者忙于应付、不知所措，“行政化”倾向有加剧趋势，严重影响社区居委会自治功能的发挥和社区党组织为民服务工作的开展与落实。虽然有些地方党委和政府已经明确，凡进入社区的行政事务性工作，都必须按程序报经市、区两级党委社区建设领导小组审核批准，并切实落实“人随事转、费随事转、权随事转”，但社区行政性事务过多的问题依然存在。
解决这个问题，一是要进一步明确和规范政府有关部门和社区的职能，进一步增强政府部门的服务意识和服务功能，减轻社区党组织的额外负担，使其有更多的精力投入党建工作和社区管理与服务工作。要制定统一的社会建设目标，明确政府职能部门和社区各自的权力与责任，尤其是将社区的政府职能转由相应的政府部门承担。二是要正确区分社区党组织与其他社区组织的关系，尽可能多地发挥社区其他组织在社区管理中的作用，使社区党组织有较多时间开展党建工作。三是要加强对社区党建工作者的培训，让他们正确理解社区建设和社区党建工作的区别，以免不恰当地扩大社区党组织的自身职责，把自己陷于行政事务之中。
四、强化基层党组织利益表达和利益综合作用
中国社会的深刻转型催生出了多元化的利益结构，群众主体已呈多元化格局，利益诉求的内容和方式有很大的差异，不同主体的群众与社会以及相互间相应地产生了诸多矛盾和问题。“我们面临的是一个不同利益要求表达，而且在一定程度上存在利益冲突的社会；这是一个需要对不同利益进行协调的社会。”[10](P64)社会管理创新的核心环节是利益协调，需要构建有效的利益表达和综合机制。亨廷顿认为：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。”[5](P377)党的基层组织处于群众利益诉求甚至发泄不满的第一线。在中国社会结构发生历史性变迁的条件下，如何引导群众平等有序地参与社会管理，如何建立适应社会需求的利益表达和利益分配机制，已经成为推进社会管理创新必须面对的问题。在协调利益的过程中，如何增强基层党组织的利益表达和利益综合功能，切实解决一部分基层党组织与相当多的群众利益脱节或脱钩的问题，是目前基层党组织建设面临的重大课题。
利益表达和利益综合是政党最基本的功能。通过表达民意来表达民众利益，赢得民众支持，是现代政党的基本任务之一。萨托利指出：“政党是表达要求的管道。这就是说，政党首要而且最重要的是作为一种代表手段，它们是代表人民表达要求的工具或机构。”[11](P44)面对社会的阶层分化，面对社会管理难度的增大，党的路线、方针、政策表达民意与否，可以说是党组织远离还是接近、融入群众的试金石，关系到人心向背。[12]在推进社会管理创新中，基层党组织要积极开发和利用现有制度资源，充分发挥党组织的功能，拓宽政治参与渠道，形成有效的社会整合机制。
提高基层党组织表达民意和综合民意的能力，发挥好基层党组织的领导核心作用，关键是党组织的权威要有充分的民意基础。这就需要强化党内生活的民主化，以此作为执政党的基层组织面对不断出现的新问题的坚实基础。党内政治生活的民主化和制度化是社会主义市场经济要求的民主政治、法治社会在党内政治生活中的体现。适应社会管理创新的新形势，强化基层党组织利益表达和利益综合功能，最关键的是要大力加强基层党内民主建设。发展党内民主，并以党内民主带动人民民主，这是执政党执政规律的一个基本方面，是马克思主义政党执政的本质要求，体现了党执政的根本目的和执政的动力源泉。党内民主已经成为现代政党生存与发展的内在原则。
推进基层服务型党组织建设，需要调动基层党员的积极性，这就必须尊重党员的主体地位。党的十八大报告指出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[13](P51)基层党组织要作为群众利益的代表，必然要求构建相应的利益表达和整合的机制。民主是利益表达和整合的根本机制，它本身即是追求利益平等的产物。
在城市社区，要创新基层党组织的工作方式和活动方法，通过建立“党员议事厅”、“阳光家园”等载体，进一步畅通党员和群众利益表达的渠道。只有这样，才能适应社会管理创新的要求，增强基层党组织的号召力和凝聚力，有效维护社会的稳定。
对农村而言，在村一级，村民代表会议是整合村民利益最主要的机制。坚持和完善村民代表会议制度，是维护和实现村民利益的根本途径。村党组织对村民利益的整合水平，直接决定着村民利益的实现程度和村党组织领导核心作用的发挥程度。从实践中看，村民个人表达出来的利益要求必然是离散性的，只有通过一个凝聚的过程，才能使村民这些离散性的利益要求逐步接近村务决策的层面。在这个过程中，村党组织必须发挥好应有的作用。
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