广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510000
摘要：在当下中国经济结构转型、经济增长速度放缓的背景下，城市发展面临着空间增长乏力，土地资源紧张等问题，城市规划行业的发展随之转型，开始由增量规划向存量规划转变。本研究应用大数据分析方法，统计并分析了中国2016年1-6月间城市规划市场数据的项目类型、比例以及空间分布等特征，进而对中国城市规划行业的转型发展进行研判，并提出相应策略和建议。
关键词：城市规划；市场发展；转型
1.引言
1.1新常态下总体经济形势
1）我国经济发展速度放缓。自2014年起，国家经济发展结束了连续数年的高增长，固定资产投资水平下降，随之而来的是全社会制造业、建筑业的降温。2014年，全国房地产开发投资95036亿元，增速比2013年同期回落9.3个百分点。2015年，全国房地产开发投资95979亿元，增速比2014年同期下降9.5个百分点［1］。（详见图1）
图1 2013-2015年全国房地产开发投资增速图
（数据来源：国家统计局，2015年全国房地产开发投资和销售情况）
2）经济结构转型，由劳动力密集型转向技术密集型。随着我国“人口红利”的消失，加之全球产业结构调整与再分配，促使我国产业结构调整，即由劳动力密集型主导产业（如制造业、建筑业）转向技术密集型主导产业（如信息技术、科研创新等生产性服务业）。
3）地方政府土地财政模式难以为继。随着全国经济增速放缓，建设量减少，地方政府对土地财政模式的依赖将难以持续。2014年全国300个城市土地成交面积10.3亿平方米，同比减少31%，土地出让金总额2.34万亿元，同比下降27%［2］。2015年全国300个城市土地成交面积8.6亿平方米，同比减少21%，土地出让金总额2.2万亿元，同比下降10%［3］。（详见图2）
图2 2013-2015年全国300个城市土地出让金情况分析图
（数据来源：中国指数研究院，2014年、2015年中国300城市土地市场交易情报）
4）城市空间扩张速度放缓，新增建设量持续下降。城市建设与国家经济发展密切相关。在新常态背景下，城市发展正在逐步摒弃以空间扩张为主的发展模式。2014年全国房屋新开工面积17.96亿平方米，同比2013年下降10.7%。2015年，房屋新开工面积15.45亿平方米，比2014年同期下降14%［4］。
1.2城市规划行业转型
1）城市空间增长乏力。
近年来，我国大部分二三四线城市空间扩张速度过快，而人口增长的规模相对不足，导致住房需求下降、新城新区大量空置、低效工业区大量空置等问题。据统计，全国新城新区规划人口已达34亿，远远超出我国人口规模总数及人口发展的预期。自2014年以来，三四线城市的住房需求下降，楼市持续疲软，房地产的空间扩张也同样减缓。与新城新区的扩张与建设相比，工业园区的空置与低效利用也同样普遍。以武汉为例，其市郊工业园总占地面积超过1万亩，规划引进企业1500家左右，实际上目前只有入园企业50家左右，空置率高达90%以上［5］。加之“互联网+”的影响，工业与商业发展的空间需求下降，城市传统的生产空间收缩。
随着我国土地资源日趋紧张，国家开始严控大城市及特大城市新增建设用地指标。2014年，国土部先后发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》、《节约集约利用土地规定》等文件，提出重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。我国大城市，尤其特大城市的发展逐步由外部扩张转变为内部优化。
2）城市规划由增量规划转为存量规划。
随着土地资源的日趋短缺，以往空间扩张式的城市发展方式已难以为继。同时，在国家严控新增建设用地指标的政策约束下，城市存量用地建设大于增量，城市中心区位土地价值被重新认识并挖掘。加之城市建成区功能提升、环境改善、历史文化保护和特色重塑等的需求迫切，城市存量规划日益受到政府与社会的重视。城市规划也随之由增量规划向存量规划转变，未来进入存量规划时代。
存量规划的目的在于促进土地由低使用效率转向高使用效率，产权由低效率使用者流转到高效率使用者，以不断实现城市公共服务的提升。存量规划的编制，首先在空间战略层次思考城市的远景目标，明确城市的发展定位，例如《香港2030规划远景与策略》，从环境、国家、经济、人口、社会需要等角度思考城市规划远景与面临的挑战，最后明确城市的发展方案。然后根据战略目标，寻找可优化的存量空间。其规划类型包含：旧城更新与改造规划、环境综合整治规划、交通改善与基础设施提升规划、历史文化保护和风貌保护规划、产业升级与园区整合规划、土地整备与拆迁安置规划等。
2.市场统计与分析
本研究应用大数据分析方法，采用八爪鱼数据采集软件对中国采标网2016年1-6月间的规划项目招标信息进行抓取，共获得数据13058项，建立了“2016年上半年中国规划项目招标信息数据库”。通过详细分析数据库中的项目类型、比例和空间分布特征等内容，对当前中国城市规划行业市场发展情况进行分析。
2.1总体概况
在所有规划项目中，国民经济发展规划、土地规划、城市规划三大类规划项目的数量比例为1:1:7。可见，城市规划项目数量占比例最高，达75%（详见图3）。在所有城市规划项目中，法定规划项目数量较少，占比例仅为16%；非法定规划项目数量较多，占比例为84%（详见图4）。
图3 三大类规划项目数量比例图 图4 法定和非法定规划数量比例图
（注：除特殊说明外，本文所有图表均由笔者绘制）
2.2类型细分
在将城市规划项目分为法定规划和非法定规划两大类型的基础上，本研究进一步将城市规划项目数据库（共10090项）细分为22个小类，包括总体规划、生态景观规划、民生规划、交通规划、市政规划、多规合一、海绵城市规划、城市设计等（详见图5、表1）。通过详细分析各项目类型的数量和比例，得出以下主要结论：
1）生态景观和民生规划在所有规划类型中占比例最高，交通规划和市政设施规划其次。其中，生态景观项目数量973项，占比例9.6%；民生规划项目数量956项，占比例9.5%；交通规划项目数量797项，占比例7.9%；市政设施规划项目数量654项，占比例6.5%。自中共十八将生态文明建设上升为国家战略以来，生态景观和民生规划切合国家战略，已成为规划行业发展的热点。同时，随着近年来国家对交通、市政基础设施的投资力度不断加大，交通规划和市政设施规划也逐步成为行业热点。
2）环保规划、旅游规划和村庄规划亦占有较高市场份额。其中，环保规划项目数量554项，占比例5.5%；旅游规划项目数量542项，占比例5.4%；村庄规划项目数量530项，占比例5.3%。随着国家旅游业的迅猛发展，旅游规划需求日盛，近年来项目量持续快速增长。村庄规划是国家新型城镇化发展和推动城乡一体化发展的重要途径，近年来受到国家与地方政府的持续关注，未来市场需求将持续增大。
3）总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等传统法定规划仍占有一定市场份额，但预计未来增长潜力不会太大。其中，总体规划项目数量331项，占比例3.3%；控制性详细规划项目数量446项，占比例4.4%；修建性详细规划项目数量259项，占比例2.6%。总规、控规和修规三类法定规划共计1036项，在所有城市规划项目中占比10.3%，相比2015年下半年市场统计中此三类法定规划项目所占比例10.5%，基本持平。
4）城市更新、城市设计和历史文化保护是我国城市规划行业转型发展的主要方向，预计未来市场增长潜力很大。其中，城市更新、城市设计和历史文化包含三类项目数量共计553项，占比例5.5%。我国城市规划已逐步从增量规划时代走入存量规划时代，对现有城乡建成区的更新升级将成为未来城市规划与设计的主要业务类型。2015年12月，《中央城市工作会议公报》中提出“全面开展城市设计”，“加强对城市的风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控”。因此，城市更新、城市设计及历史文化保护类规划的市场增长潜力很大。
5）海绵城市作为国家战略热点，近几年市场增长迅速。自2013年12月国家领导提出“海绵城市”概念以来，至2016年4月全国已完成确定2批30个海绵城市试点城市，由此在全国范围内掀起了海绵城市规划建设热潮。2015年海绵城市规划招标项目尚为数不多，2016年上半年，此类项目数量已达100项，增长迅速。
6）“多规合一”同样作为国家战略热点，近两年市场保持平稳发展。自2013年中央城镇化工作会议提出开展“多规合一”工作后，至2016年全国各地市的“多规合一”项目大多进入继续深化和完善的阶段。2015年下半年“多规合一”项目在城市规划项目中占比0.7%，2016年上半年占比例0.6%，保持平稳发展趋势。
图5 城市规划领域各类型招标数量统计图
2.3空间分布
对所有城市规划项目在地域空间上进行统计分析后，可以发现：
从总体数量来看，山东、河北、广东三个省份规划市场最大，河南、四川、浙江、安徽、广西、江苏、湖北等省份市场相对较大。从单个省份分析，山东省、河北省和广东省项目数量占比例最高，分别为9%，9%和8%，远高于国内其他省份。从法定规划来看，河北、广东和广西数量较大，北京、上海、天津等发达城市其法定规划比例占总体比例较小，河北、甘肃、贵州和海南等城镇化水平较低的城市其法定规划占总体比例较大。从非法定规划来看，广东、山东和浙江数量最多，其中广东多规合一、浙江地下空间、历史文化保护和特色小镇规划、山东地下管廊、城市设计和海绵城市、四川城市更新、广西旅游规划和生态规划项目数量较多。
图6 各省项目数量统计图
3.市场研判及建议
3.1市场研判
通过抓取和分析上述全国规划行业市场项目数据，可在一定程度上预见我国城市规划行业未来的市场发展方向和转型趋势：
1）涵盖规划、建设、管理的“全链条”技术服务。
2015年12月21日，中央城市工作会议明确指出应“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”。城市规划将在以往做好规划蓝图的基础上，更加注重对建设和管理的技术延伸与支持。例如，“多规合一”项目类型的编制重点是建立“一张图”空间数据平台，为规划信息的动态更新、规划业务的审查审批等提供长期、综合的技术服务。又如，海绵城市项目则明确要求规划、设计、建造和管理的“一条龙”技术服务，各环节的紧密联系与配合是城市规划精细化、品质化发展成功与否的关键。
2）“以人为本、服务需求”的创新型专项规划。
2015年中国城镇常住人口7.7亿人，城镇化率已达到56.1%。城镇居民对当代城市的社会服务功能和人居建设水平提出了新的需求。在此背景下，上海、广州、深圳等城市积极创新，先后编制了《上海市养老设施布局专项规划》、《广州市社区小型足球场建设布局规划》、《广州市登山健身步道系统规划》、《深圳市立体绿化发展规划》、《深圳市城市更新专项规划》等一系列创新型专项规划，均体现并引领了“以人为本、服务需求”的城市规划发展方向。
3）引导地区发展的规划服务与公众参与制度。
自2013年起，广州市建立重大城建项目公众咨询监督委员会，凡涉及重大民生决策的事项均需成立公众意见征询委员会。2015年以来，广州市天河区率先开始地区规划师的政策研究和制定，在广州金融城等城市发展重点地区尝试引入地区规划师制度，为城市精细化、品质化建设与发展提供更加紧密的技术支持。创新的规划服务和公众参与制度将成为未来城市规划实施与管理的重要发展方向。
4）规划的科学研究与技术创新。
随着我国大数据、地理信息技术（3S）、无人机、虚拟现实（VR）、3D打印机等新技术快速发展，其不可避免的对城市规划行业带来了一系列技术变革的契机。国内部分规划设计机构积极组建了技术创新中心，发展新的规划技术方法，满足城市发展对规划行业的更高需求。如同济大学吴志强教授通过对人流路径、密度的大数据分析，更科学准确的布局地铁等公共交通站点。通过虚拟现实技术，上海已建成覆盖外环内市区670多平方公里的仿真三维城市模型；虹桥商务区利用该系统开展从地上到地下的规划方案比选和规划审批，在规划指标控制分析、空间利用设计、城市风貌效果等多方面进行更加科学的规划与管理。
3.2主要建议
根据上述对我国规划市场的分析及规划行业转型的研判，可为城市规划行业的发展提供以下参考建议：
1）开展多专业协作，提供“多专业、全链条”技术服务。
未来城市发展面临的问题日趋复杂，往往涉及用地、产业、景观、建筑、交通、市政等多专业的协调，并要求提供规划、设计、建设、管理的“全链条”技术服务。因此，城市规划需发展与城市测绘、建筑、交通、景观、市政等多专业协作的模式，为未来城市发展提供“全专业、全链条”的技术咨询和综合解决方案。例如，“多规合一”及规划管理平台的建设需要城市规划与城市测绘专业的合作；城市设计、海绵城市等项目又需要规划与市政、景观专业的密切配合等。
2）加强技术创新，关注各类专项规划的创新与应用。
经过对全国规划市场项目类型的研究，近年来法定规划项目数量持续下降，各类专项规划项目量不断上升。根据本文2.2节对市场数据的分析，生态景观、民生规划、交通规划、市政规划等专项规划类型已经占有很高的市场需求，同时海绵城市、多规合一、历史文化保护、城市更新和城市设计等规划类型在未来市场增长的潜力很大。因此，城市规划的研究与实践应更多的开展当前城市发展所急需的各类专项规划，以及大数据、地理信息等新技术的创新与应用。
参考文献：
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[2]中国指数研究院，2014年中国300城市土地市场交易情报.
[3]中国指数研究院，2015年中国300城市土地市场交易情报.
[4]http://www.qianzhan.com/qzdata/detail/149/160216-7a6acbb2.html
[5]http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130119/010114336076.shtml
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注释：2.2（1）法定规划项目包含城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和村庄规划。非法定规划项目是指除法定规划之外的城市规划项目。
（2）本文民生规划主要包含医疗、教育、体育公共设施服务类规划。
论文作者:许云飞1,朱寿佳2
论文发表刊物:《防护工程》2017年第18期
论文发表时间:2017/11/20
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