“一国两制”下的中央全面管治权，本文主要内容关键词为：治权论文,一国论文,中央论文,两制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D618 文献标识码A 文章编号：1673-5706(2014)05-0049-04 “一国两制”是一项开创性事业，对中央来说是治国理政的重大课题，对香港和香港同胞来说是重大历史转折。香港回归已经17年，香港社会还有一些人没有完全适应这一重大历史转折，对“一国两制”方针政策和基本法有模糊认识和片面理解。2014年6月10日，国务院新闻办公室发表了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(以下简称“白皮书”)，全面阐述了“一国两制”方针和基本法，澄清了香港社会的一些模糊认识和片面理解。白皮书指出，“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”。香港是中国不可分割的一部分，中央拥有香港的主权，理所当然拥有对香港的全面管治权。香港有人认为，中央对香港拥有全面管治权是破坏“一国两制”，损害香港的高度自治；还有人认为“一国两制”就是除了国防、外交事务由中央政府行使外，其他权力都属于香港高度自治范畴，对于自治事项，中央无权过问；也有人认为，基本法列举了中央和香港特别行政区的权力，没有列举的权力一概由香港拥有，即香港特别行政区拥有“剩余权力”；当前香港社会对行政长官普选问题争议不断，有人认为，对于行政长官产生办法和立法会议员产生办法中央没有决定权。对于这些模糊认识和片面理解，必须加以澄清，只有这样才能更好地贯彻实施“一国两制”方针和基本法。 一、白皮书首提“全面管治权” 白皮书指出，“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”。根据以上白皮书的论述，中央对于香港特别行政区的全面管治权包括以下三方面内容：一是中央依法直接行使的管治权；二是中央授权香港特别行政区依法实行的高度自治权；三是中央对香港特别行政区高度自治权的监督权。 中央拥有香港的主权是中央拥有对香港的全面管治权的法律依据。在白皮书的英文版中，“全面管治权”翻译为“overall jurisdiction”。“jurisdiction”是指一个主权国家对其领土范围内的一切人和事享有管辖权。根据一般法理，一国对某地拥有主权，就当然拥有对该地的全面管治权。主权是全面管治权的法律依据。中国拥有对香港的主权是毫无疑问的，香港历来是中国不可分割的一部分，中华民族最先发现并有效治理香港地区。鸦片战争以后，英国以武力迫使清政府签订了三个不平等条约，非法占领香港。中国历届政府都不承认这三个不平条约的法律效力。因此，虽然英国殖民统治香港长达一个半世纪，但在法律上中国并没有丧失对香港的主权。邓小平在香港问题上说“主权问题不是一个可以讨论的问题”。所以，1997年香港回归，我国恢复对香港行使主权，因此英国交还香港，不是把香港交还香港人，而必须是“交还给中华人民共和国”。香港作为中国主权范围内的一个地方行政区域，没有权力和资格从英国手上接收香港。白皮书实际上是用中央对香港拥有“全面管治权”这种新提法，来阐述和强调中国拥有对香港的完整主权这个法律和事实。因此，“全面管治权”的提法虽然是新的，但是法理并不新鲜，背后的理据是一以贯之的。 全面管治权是确保国家对香港全面行使主权的有力保障。如果国家对香港的管治权不是“全面”的，那么国家对香港的主权就不是完整的。管治权落空，主权就无所依附，只能停留在法律文本上，“中华人民共和国恢复对香港行使主权”就变得毫无意义，因为这跟英国殖民统治香港时的中国与香港的关系没有两样。管治权落空，主权受损，这正是香港反对派和一些反华势力乐于见到并极力促成的局面。香港回归后，由于反对派作祟，香港社会对“一国两制”和基本法的理解出现越来越多、越来越严重的偏差，只强调“两制”，很少说“一国”，近年还出现“港独”思想和行动。香港社会不少人想当然地认为中央在香港行使主权就是中央只管与香港有关的国防、外交等事务，有意忽视或淡化中央拥有的其他基本权力，比如基本法的解释权、修改权、政制发展的决定权等等。有一批泛民人士认为白皮书提出“全面管治权”概念，标志着“一国两制”和高度自治已死。这显然是反对派故意制造的危言耸听。“全面管治权”在强调中央权力的同时，也重申特别行政区的高度自治权，并没有“扩”一权而“收”另一权的含义。所以，反对派对全面管治权的极力抵制，实际上是对“一国”的抵制，是对中国在香港行使主权的抵制，香港反对派的政治目的已经昭然若揭。中国作为一个单一制国家，中央对香港特别行政区这个地方行政区域拥有全面管治权是行使国家主权的必然要求，是中央理应承担的宪制责任。白皮书明确中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，有利于消除误解，凝聚共识；有利于贯彻落实“一国两制”方针和基本法；有利于依法推进行政长官普选。 二、中央直接行使的权力 全面管治权的首要权力是中央对香港有直接行使的权力。中央对香港直接行使权力的主体包括四大主体，即全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。根据宪法和香港基本法，中央对香港直接行使的权力主要包括以下五个方面： 一是组建香港特别行政区政权机关。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过并公布施行的《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：国家必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。1990年4月4日，第七届全国人大第三次会议通过香港基本法，同时作出设立香港特别行政区的决定。 二是支持指导香港特别行政区行政长官和政府依法施政。基本法第四十八条规定，行政长官领导香港特别行政区政府，负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律，并执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令，以及代表香港特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务等。为了落实基本法的规定，行政长官须定期向中央人民政府述职及汇报香港特别行政区情况，报告基本法贯彻执行情况等须向中央政府负责的事项，国家领导人就贯彻落实基本法的重大事项对行政长官予以指导。 三是负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。基本法第十三条规定，中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。 四是负责管理香港特别行政区防务。基本法第十四条规定，中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。 五是行使宪法和香港基本法赋予全国人大常委会的职权。第一，对香港特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查；第二，对香港特别行政区附件三所列在特别行政区实施的全国性法律作出增减决定；第三，对香港特别行政区作出新的授权；第四，对香港基本法作出解释；第五，对香港特别行政区政制发展问题作出决定；第六，批准和备案香港特别行政区行政长官和立法会产生办法修正案；第七，对香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职进行备案。 中央直接行使的以上五个方面的权力都来源于宪法和基本法，没有一项是新增加的，根本就不是反对派所说的“政治僭建物”，不存在所谓收回或收紧高度自治的问题。 三、中央授权下的高度自治 香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。基本法总则第一条开宗明义规定：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分。”第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第十二条规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这些规定明确了香港特别行政区的法律地位，明确了香港特别行政区高度自治权的来源。既然香港高度自治权来源于中央授权，那么中央授权香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，也就是说中央决定香港特别行政区自治的“高度”和“限度”。香港特别行政区不是联邦制下的一个州，根本不拥有所谓的“剩余权力”问题。那种认为特别行政区拥有基本法没有列举的权力即“剩余权力”的观点，完全是不正确的，其谬误在于没有认识到中国是一个单一制国家，中央与特别行政区的关系是授权与被授权的关系，“剩余权力”观点是把联邦制国家联邦与州之间的关系套用到中国的中央与特别行政区之间的关系上。全面准确理解香港高度自治权的来源对于保证“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，正确处理中央和特别行政区的关系，依法推进行政长官普选，都具有重要意义。 香港社会有人认为，香港行政长官如何产生最终由香港说了算，属于高度自治的范畴，并对白皮书关于全国人大常委会拥有对香港特别行政区行政长官和立法会产生办法修改的决定权的说法表示质疑，其理据是根据基本法对修改立法会和行政长官产生办法程序的规定，全国人大常委会对前者只是备案，对后者才是批准，若没有立法会三分之二多数支持，无论立法会产生办法还是行政长官产生办法都不能修改，这说明对两个产生办法修改的决定权在香港立法会而不在中央。 上述观点是对宪法和基本法的不正确解读。白皮书说中央对两个产生办法拥有决定权，既有基本法依据也有宪法依据。对于基本法规定的修改立法会产生办法要向全国人大常委会备案，全国人大常委会2004年“4.6”释法明确指出，此种备案不同于立法会制定的法律向全国人大常委会备案“不影响该法律生效”，而是指立法会产生办法“修改必经的法律程序，只有经过上述程序”，包括全国人大常委会备案，“该修改程序方可生效”。就是说，全国人大常委会对立法会产生办法的修改方案若不予备案，即使立法会三分之二多数通过了，行政长官也同意了，还不能生效，说明中央对立法会产生办法的修改拥有最后决定权。若立法会三分之二多数没有通过两个产生办法的修改方案，是否就可以决定香港政制发展原地踏步呢？不能，因为这仍然属于中央决定的事项，即全国人大常委会“4.6”释法规定，两个产生办法“如果不做修改”，仍分别适用基本法两个附件的规定。进一步说，宪法第六十二条规定，全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”，立法会和行政长官产生办法作为重要的政治制度，全国人大当然有最终的决定权。若立法会否决了两个产生办法的修改方案包括行政长官普选方案，绝非香港政制发展就停步不前了。如有需要，全国人大及其常委会可以依据宪法第六十二条作出决定。 四、中央对香港高度自治的监督权 白皮书指出，“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”基本法虽然没有提到中央监督权，但中央监督权并不是一项新增的权力。中央监督权是中央对香港的全面管治权的一个重要方面，是中央与香港之间授权与被授权关系的应有之义。从法理上看，被授权的香港特别行政区必须接受作为授权者的中央的监督，这是授权法的一项基本原则，否则授权就会被架空。同时，明确提出中央监督权概念是在强调香港的高度自治权，不是可以不负责任、随意行使的权力。正如法学家肖蔚云说：“凡属于高度自治范围内的事务都由香港特别行政区自己管理，中央不加干预。但是这并不意味着中央对香港特别行政区自行管理的事务就一概不予过问，因为香港特别行政区享有高度自治是中央授予的，是从属于国家主权的地方自治权，所以中央对香港特别行政区高度自治权的行使负有监督权。当然，这种监督应该是从香港特别行政区是否遵守基本法的角度实行监督，而不是说中央对香港特别行政区自行管理的事务，事无巨细，都要加以过问”[1]。根据白皮书的论述，中央监督权主要体现在以下三个方面： 一是全国人大常委会通过立法监督的方式对特别行政区立法进行监督。白皮书明确规定：全国人大常委会拥有对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权；2010年批准香港特别行政区2012年行政长官产生办法修正案，同意将2012年立法会产生办法和表决程序修正案予以备案；特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。 二是中央对香港特别行政区公职人员产生具有监督权。白皮书指出，国家领导人出席行政长官和政府主要官员就职典礼并监督他们宣誓。对香港特别行政区终审法院法官和高等法院法官的任命或免职进行备案等。 三是中央对终审法院的解释权的监督。白皮书强调，香港基本法规定，香港基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，修改权属于全国人民代表大会。香港基本法同时规定，香港特别行政区法院在审理案件时可对基本法中香港自治范围内的条款自行解释，也可对其他条款解释。这种解释权来源于全国人大常委会的授权。如果香港特别行政区法院在审理案件时，需要对香港基本法关于中央政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院提请全国人大常委会作出解释。如全国人大常委会作出解释，香港特别行政区终审法院在引用该条款时，须以全国人大常委会的解释为准。这些规定与香港特别行政区的法律地位是一致的。全国人大常委会依法行使基本法解释权，是维护“一国两制”和香港法治的应有之义，既是对特别行政区执行基本法的监督，也是对特别行政区实行高度自治的保障。1999年全国人大常委会“6.26”释法，解释了基本法第二十四条，该条是关于“居港权”的，属于特区自治范围的条款，由于特别行政区终审法院对这一条款的解释违反了基本法的立法原意，全国人大常委会应特区政府请求，对该条作出解释就是在行使对已授权的特区的司法权和终审权的监督。 中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，具有宪法和基本法基础，没有新增一项中央的权力，也没有减少一项香港特别行政区的自治权力，更没有改变“一国两制”方针政策。全面管治权以往说得不多、不透，这一次白皮书把全面管治权说清说透，让香港市民更清楚认识到香港特别行政区的权力来源，更加了解中央对港全面管治权是“一国两制”成功落实的保障，是香港繁荣稳定和港人根本福祉的保障。中央拥有对香港的全面管治权，其出发点和落脚点，就是维护国家主权、安全和发展利益，保持香港的长期繁荣稳定。