义务教育学校托管的法律属性，本文主要内容关键词为：义务教育论文,属性论文,学校论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育学校托管(以下简称学校托管)是义务教育学校课后看护和管理在校学生的行为。这里的课后，特指中午午休和下午放学到离校之前的时间。当前，伴随现代社会家庭结构的变迁，学校托管现象普遍存在。根据《国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》的文件精神，各地的学校托管政策表现出明显的政府管控特征：一是托管费用以政府补贴为主、成本收费为辅。如广州市物价局、教育局和市政府法制办等地方政府主管部门相继出台政策，要求全面取消小学生午休管理费和课后托管费，指出小学生课后在校托管的相关费用由政府埋单。北京、上海等发达城市也在探索以生均拨款形式对学校托管予以财政补贴。浙江省德清县试点推行了“校园无偿托管服务”项目。武汉市则按照“学生自愿、家长委托、学校托管、安全第一、成本收费”的原则，允许学校适当收取家长一定的托管费用。[1]二是托管时间有明确的界定。如广州市按照《广州市小学生课后在校托管工作指引(征求意见稿)》(以下简称《指引》)，将学校托管时间明确为中午午休及下午放学后到六点。石家庄市将放学后2小时限定为托管时间段，要求试点学校率先实行“放学后学校免费托管2小时”服务。武汉市确定中午和下午放学后3到4个小时内为学校托管时间段。南京市则全面实行小学生“弹性离校”制度，具体离校时间视学校实际而定。但观察现实却发现，地方政府的相关规范，不仅使学校无从选择，也让老师无法接受，并由此引发了广泛的争论。同时，由政府主导的义务教育学校托管政策能否真正促动学校的托管意愿也亟待解答。义务教育学校必须对在校生实施托管吗?如果托管，学校可以收费吗?政府在此事项上又该行使何种职权呢?本文尝试对上述问题进行法理分析，并为规范义务教育学校托管提供理论的支撑。 一、学校托管作为一种委托监护 分析托管现象需要厘清两个问题：一是学校能够托管学生吗?二是学校何以要托管学生?从法理上讲，学校承担托管职责的资质并不是问题，问题只在于，学校为什么要承担托管职责?观察发现，学校托管主要源于学生家长的需求，其理由无外乎孩子没人管，学校该当责。对此，有学者提出以财政拨款支持的公立学校作为小学生课后托管体系的主要提供者。[2]义务教育学校果真要无条件承担托管职责吗?要回答此问题，则必须对家长作为监护人与学校作为教育者的不同职责，以及两者之间围绕托管未成年学生可能形成的法律关系进行分析。 (一)学校托管作为委托监护的合同行为 我国《教育法》规定，学校行使对学生的教育、管理和保护职责，并与学生之间构成教育与被教育、管理与被管理，以及保护与被保护三种法律关系。而根据《民法通则》的规定，家长是未成年学生的监护人，承担相应的监护责任。两者之间的职责和关系看似十分清晰，而一旦涉及学校托管事项，事情则变得复杂起来，因为它处于一个家长监护权与学校教育权行使的交集领域。在学校正常教育教学活动之外，学生应由作为监护人的家长负责管理，可学校托管又偏偏发生在本该由家长履行监护职责的课后。于是，人们不禁要问，学校可以代行家长的监护职责吗?如果代行，其前提条件和行为的性质又如何? 其实，我国民法专门设立了代行监护职责的法律制度。它特指监护人有正当理由确实不能亲自履行监护职责时，依法可以在一定期限内，将监护职责部分或全部委托给他人代为履行监护权的法律制度，[3]亦即委托监护制度。但委托监护并不能无条件的发生，它还需要前提条件。换句话说，它应当是基于监护人委托与受托人接受委托的意思表示，而在监护人与受托人之间关于受托人为监护人履行监护职责、处理监护事务的合同行为。[4]在此，实际发生的学校托管行为，就可以被解释为学校接受监护人的委托，代家长行使本该由其行使的监护职责的合同行为。而作为合同行为，学校托管发生的前提则必须满足以下基本条件。 首先，家长发出委托监护要约。要约是希望和他人订立合同的意思表示，“从性质上看，是以设立、变更、终止民事权利义务关系为内容的”。[5]依据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第22条的规定，因工作时间与子女放学时间冲突而不能完全履行监护职责时，家长可以将其监护职责部分或者全部委托给学校，并向学校发出委托监护的要约。作为一项有关委托监护的要约，它不仅是家长有关订立委托监护合同的意思表示，即家长作为要约人向作为相对方的学校发出委托监护的意思表示，并应经学校承诺以成立委托监护合同，而且它还表达了明确的内容，即意欲通过订立合同明确委托监护的权利义务关系。当然，此要约内容一经承诺，随即也会对要约人产生约束。需要指出的是，家长的委托监护要约并不必然导致委托监护行为的产生，因为委托监护生效的前提是它能成为一项产生私法效果的法律事实。就合同构成要件而论，要约仅是其中之一，只是表示要约人在法律上无权撤回，但并不必然代表合同关系的成立。因为“要约生效后，其法律效果的发生并非基于要约人的意思，而是基于法律的规定”。[6]由此，在受要约人义务教育学校承诺之前，家长要约“只有形式上的约束力，并不产生当事人实质上的权利义务关系”。[7] 其次，学校承诺接受委托监护要约。依据《合同法》第21条的规定，承诺是受要约人同意要约的意思表示。在义务教育学校托管中，家长当然可以发出要约，但只有当学校对此要约内容表示同意并愿意与其缔结合同时，此要约才被接受。它意味着，学校也可以不接受要约。对于学校而言，接受要约即为作出承诺，且承诺内容应与要约内容完全一致，亦即符合“镜相规则”。承诺当通过与家长订立合同，就具体委托监护事项达成协议。如果采用口头形式订立合同，只要能证明其有效，同样也可予以确认。《指引》规定，小学生课后在校托管采取“学生自愿、家长委托、学校统筹、相对集中”的方式，充分体现自愿性原则，由学生家长根据家庭实际需要自由选择，并向学校提出书面委托申请，在学校审核同意并与家长签订托管协议后，学生方可参加托管。[8]此项规定明显肯定了学校承诺要约这个条件。至于学生家长和学校所签的协议，则可被视为“交易双方关于财产、产品或服务的某种权力和价值的让渡、转移或交换，即两个自愿交换产权或者某种价值的主体的合意”[9]，是双方相互同意、自由选择的结果。[10]如果学校接受要约，一定意味着它能自主考虑，也可自由选择。基于契约自由作为法定权利的基本属性，而且订立契约要保证“它能以全部的共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与群体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍像以往一样地自由”[11]，学校在选择是否接受要约时则必须考虑，托管行为是否影响学校的正常教育教学，是否损害教师的休息权和获取报酬权等合法权益，以及是否获得在校学生的同意和配合。 最后，学校和家长分别承担相应的义务。在委托监护法律关系中，发出要约和做出承诺分别是家长和学校的权利。然而，“义务通常可以定义为权利的契约，我们受该契约约束，必须做出某些行为。义务是对我们自由的一种限制”。[12]一方面，家长有发出要约请求学校代为监护未成年子女的权利，也必然有遵守合同内容向其支付托管费用的义务；有将未成年子女委托给他人或组织监护的权利，同时有继续履行监护职责和承担监护责任的义务。另一方面，学校则有接受家长要约、做出托管承诺的权利，也有按照合同规定依法履行监护职责并接受家长和社会监督的义务。由于监护“在本质上不失为一种权利，只不过须以一定义务为前提、为中心、为目的，权利和义务虽然胶着为一体，但仍能辨清”[13]，学校和家长应分别对被托管儿童承担义务。 (二)托管合同的实质在于转移监护职责 学校可以通过承诺家长要约，履行对学生的托管职责，但在此过程中，家长的监护人身份没有改变，其作为监护权享有者的地位也没有改变。学校仍然不是学生的监护人。那么，该合同行为究竟可能意味着什么呢? 首先，学校承担了部分监护职责。依据《民法通则》第18条和《意见》第22条的规定，学校托管合同的实质，就是以此实现监护人部分监护职责向学校的转移。学校成为委托监护的受托方，对学生承担相应的监护职责。但在学校履行监护职责的过程中，委托双方尤其是作为委托方的家长必须明确以下三项基本事实：一是委托监护只是完成了监护权所有与监护职责行使的分离。家长作为监护权所有者，本该无条件承担对其子女的一切监护职责，当然也包括子女放学后的就餐、休息和活动及其安全保障职责。但由于履行上述职责的实际困难，家长通过要约的方式主动将上述职责委托给学校，使学校能作为非监护人而承担监护职责。二是学校承担部分监护职责是托管的出发点和归宿。从家长方而言，让学校托管孩子，不仅意味着可以释放自己的监护职责，而且也意味着在事实上解放了自己。从学校方而言，一旦承诺接受要约，也就意味着从结果上要代家长履行对其子女的监护职责，只不过学校代行的是特定时空中的某些监护职责而已。三是学校托管需要未成年学生的积极配合。监护的终极目的是依法保护被监护人的最大利益。作为托管对象和受益者，未成年学生对托管工作的配合程度将在很大程度上影响学校监护职责的履行。因此，学校托管要充分尊重未成年人的独立人格，积极争取获得其配合与支持。 其次，学校托管具有明确的职责边界。学校托管职责源于委托监护，与监护人的监护职责存在差异，并受到以下条件的限制：一是学校的托管职责由合同予以约定。与监护人监护职责的法定性和绝对性不同，学校托管始于合同成立，止于合同终止，且具体事项皆由合同明确规范。二是学校只是在特定时空内履行监护职责。监护人履行监护职责以亲权为基础，强调监护人对被监护人的无限责任。而学校托管则不仅被限定在校园之内，而且具有显著的时效性。如《指引》就将托管时间规定为中午午休、下午放学后到傍晚6点。三是学校托管职责的内涵远小于监护职责的内涵。根据《意见》第10条的规定，监护人需履行照顾、保护、管理、教育和代理等五项监护职责。但无论基于监护人与被监护人之间的亲权关系，还是基于学校作为教育教学组织的特殊性考虑，学校都只能承担其中的部分而非全部监护职责。因此，学校托管实际上只是在特定时空内延伸了监护人的部分监护职责而已。 最后，家长始终是学校托管法律责任的承担者。“法律责任是因损害法律的义务关系所产生的相对于相关主体所应当承担的法定强制的不利后果，”[14]其具体承担由特定法律关系性质所决定。由于学校托管的委托监护属性，且“委托监护并不能脱离原监护关系而独立存在，被委托监护人只是在特定时期内，在委托人的授权范围内对被监护人进行监督与保护”[15]，依据《意见》第22条的规定，作为委托方的监护人对于被委托事项中的侵权行为始终承担完全责任。只有作为被委托人的学校确有过错，才承担相应的连带责任。此归责原则不仅明确了监护人在监护关系中的履责义务，也保护了学校在托管关系中的基本权利，有利于建构学校托管中的平等家校责权关系。 (三)托管的核心在于代行照顾、管理和保护职责 《民法通则》第18条明确规定监护人应当履行监护职责，并通过《意见》第10条、《婚姻法》第21、23条和《未成年人保护法》第10条等条款得以具体化。由于学校并非监护人，学校托管也仅在课后，因此学校在事实上不可能像监护人那样无条件履行全部监护职责，而只能重点行使监护职责中的照顾、管理和保护职责。其中，照顾旨在安排被托管学生的生活，为其提供基本的生活条件及安全保障；管理旨在规范被托管学生的行为，维持托管秩序，也为学校履行其他职责创造条件；保护旨在采取相关措施，确保被托管学生的身心健康和财产安全。在学校托管中，照顾与管理的根本目的在于确保被托管学生的身心健康和财产安全，而被托管学生的身心健康和财产安全又成为学校顺利履行照管职责的前提条件。 至于学校在托管中是否应该代行教育和代理职责，则应慎重对待。《意见》将教育单列为一项监护职责，进而突出了家庭教育的职能。由于家庭教育的目的性、计划性和组织性均有别于学校教育，或者说学校教育与家庭教育存在本质差异，纵使家长可以委托学校承担教育职责，其委托的教育职责也绝不等同于学校的教育职责，而只是私法领域内的家庭教育。更何况，托管关系中重点是要解决在校学生放学之后的生计问题，家庭教育职责本来就该让位于其他职责，学校实际履行教育职责也本该止于学生放学时间的开始。就代理职责而言，由于《意见》第10条明确规定了监护人行使代理职责的情形，强调监护人当代理被监护人的民事诉讼和其他维权诉讼，因而，监护人作为代理人与被监护人作为被代理人之间呈现出一体化的特征，旨在共同针对第三方进行诉讼。换句话说，监护人的代理职责，其实就是代理被监护人诉讼。可在学校托管关系中，家长实际上是将对子女的监护职责部分转移给学校，而与学校构成一种利益关系，学校则因为托管学生成为第三方。如果家长真要行使代理职责，一定意味着家长要代子女针对学校进行诉讼。如此，作为原告方的家长不可能将代理职责委托给作为被告方的学校，而作为被告方的学校更不可能接受委托自己起诉自己。 二、学校托管作为一种有偿服务 当前，学校托管的需求呈不断增加之势。据报道，武汉市27万余城区小学生中，有16万余小学生家庭有托管需求，比例已超过六成。[16]长沙市妇联少年儿童托管课题组的调研发现，该市小学生托管的比例高达76.26%。[17]广州市教育局的统计显示，2015年全市448所公办小学共为22.94万名学生提供了午休托管服务，参加午休托管的孩子比2014年增加6万人。[18]与此同时，学校托管收费也客观存在。如武汉市的《小学日托班管理办法》规定，日托班收费共分为伙食费和托管服务费两部分。[19]广州市在出台办法之前，学校托管收费一直参照2009年省物价、财政等部门《关于进一步规范中小学服务性收费和代收费的通知》中规定的统一标准，即午休管理费为普通教室午休的1元/生·天，设有专门床位的2.5元/生·天；课后托管费1元/生·天。这表明，不仅学校托管在收费，而且学生家长也认可收费。那么，学校托管究竟可不可以收费呢?显然，如果将托管理解为一种基于委托监护的合同行为，其基本内容也就是一种服务。只要学校托管能满足非公共产品、商品性和市场性三个条件，收费就是合理的。 (一)托管服务作为非公共产品 《教育法》第25条规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。据此，学校当是非营利组织，且不该以营利为宗旨与目的，不能进行剩余收入的分配，也不得将非营利组织的资产以任何形式转变为私人财产。[20]非营利宗旨决定了学校必须以社会公益为目的，保障适龄儿童少年能够依法公平地获得教育机会和条件。当然，这些规定性均源于学校作为教育机构的功能和属性定位。 从经济学的观点出发，判别公共产品与非公共产品的标准有二：一是消费的竞争性，二是受益的排他性。其中，不具竞争性和排他性的产品是公共产品，反之则是非公共产品。而满足上述两个条件之一者，则被视为准公共产品。若将学校托管作为学校基本职能的衍生，同时将其理解成一种为在校学生提供生活方便的服务，则显然超越了公共产品的范畴而成为非公共产品。作为一种服务，它旨在通过劳动“提供特殊的使用价值，就像其他一切商品也提供自己的特殊使用价值一样”。[21]按照菲利普·科特勒的说法，它是“一方能够向另一方提供的基本上是无形的任何活动或利益，并且不导致任何所有权的产生，它的生产可能与某种有形产品联系在一起，也可能毫无关联”。[22]而作为一种产品，它则是学校创造的、以满足家长托管需求为导向的无形产品。 学校托管具有消费的竞争性。义务教育学校的建设规范以其能够顺利实现义务教育目标为标准，而不是以为学生提供生活方便和保障为标准。即使一所达标甚至优质的学校，也未必一定是一所能够为所有在校生提供生活和休息便利的学校。在当前托管需求持续增加而学校场地和师资条件明显受限的情况下，托管的供需矛盾非常突出，许多学校的托管规模已达饱和。为了获得宝贵的托管名额，许多家长可谓费尽周折，托管消费的竞争性不言而喻。 学校托管也具有受益的排他性。学校托管产生于家长因接送子女面临的实际困境，旨在为家长提供课后看护和管理学生的服务。最直接的受益者，当然是未成年学生，因为他们的生活和休息有人管理和照顾，其身心健康也可得到相应的保障。间接的受益者，则是被托管学生的家长，因为他们的监护职责被转移，并且能放心子女、安心工作。正由于家长交纳托管费可能会影响学校对家长要约的承诺，而学生也的确因此而获得了有限的被托管机会，因而其私人性和排他性十分明显。 (二)托管服务作为一种商品 商品是用于交换的劳动产品。产品要成为商品必须同时具备使用价值和价值，并且进行交换。以此标准衡量学校托管服务，它的确具备了商品的属性。 首先，托管服务具有使用价值。商品是使用价值和价值的对立统一。使用价值是商品的自然属性，指能够满足人们某种需要的属性。它由具体劳动创造，且具有质的不可比较性。任何物品要想成为商品都必须具有可供人类使用的价值。学校托管服务不仅对于学生，而且对于家长而言，均能满足其各自需要，因而具有明显的使用价值。就未成年学生来看，托管服务能在课后照顾其正常生活，保护其身心健康，管理和保护其财产安全；而从未成年学生家长的角度来说，托管服务则能在课后部分免除其对子女承担的监护职责，并通过学校的托管填补自身履行监护职责的空当，解决其作为监护人的后顾之忧。 其次，托管服务具有价值。价值是凝结在商品中的无差别的人类劳动，是商品的社会属性，更是商品的本质属性。价值由价值量来体现，而决定商品价值量的则是社会必要劳动时间。由于学校托管本身旨在提供照顾、管理和保护服务，不仅实际需要消耗学校教师个体的脑力和体力，亦即需要教师在课后持续的劳动付出，而且这种形成价值实体的劳动可以抽象为同一的人类劳动力的耗费，并具有社会平均劳动力的性质，因此，这种服务不仅凝聚了一般的人类劳动，而且也耗费了社会必要劳动时间，从而产生价值。事实上，许多教师之所以不赞成也不愿意托管学生，除了认为它并非教师的本职之外，主要也认为其劳动付出和托管价值未得到应有的承认。 最后，托管服务可以进行交换。商品之所以成为商品，必须可以用来进行交换。不同商品相交换，说明各自均具价值。商品之间的使用价值虽然不同但仍然可以交换，表明交换的不是使用价值，而是相等价值。于是，货币成为从商品中分离出来固定充当一般等价物的商品，行使表现和衡量其他一切商品价值大小的职能，成为商品交换的媒介。在托管服务中，学校提供的照顾、管理和保护相对于家长而言具有明显的使用价值，而家长本身则无法用其他商品与学校进行交换来获取上述使用价值。于是，家长可以通过货币这种一般等价物与学校进行交换。如果学校同意家长以货币换取自己的托管服务，那么，在家长与学校之间就形成了一种购买托管服务的交换关系。 (三)托管服务具有市场属性 托管服务是学校生产并提供的具有商品属性的非公共产品，也具备交换的可能性，自然可以在市场上进行交换。其市场属性主要表现在三个方面：一是具有市场需求。学校作息时间与家长工作时间高度重叠、择校现象普遍存在，以及城市交通安全堪忧等诸多因素，共同导致许多家长无法有效履行监护人的监护职责，从而产生对学校托管的需求。从学校方面来讲，无论是人员还是条件，又均处于超负荷状态，无法完全满足托管的需求。而要解决这种供需矛盾，就可以通过收费来发挥市场的平衡功能。二是具有可选择性。学校托管服务的市场需求不等于所有家长和所有学校的共同需求，更不等于学校必须满足所有的托管服务需求。基于托管服务的商品属性，学校可以自由选择是否提供这种服务，而家长也可以自由选择是否获取这种服务。这是市场自由交换原则的体现，也是市场服务功能的体现。三是具有可买卖性。学校的托管服务既具有使用价值也具有价值，因而可以成为用来交换的劳动产品。家长可以不必通过其他商品来与学校进行交换，却可以通过支付货币购买服务的方式，承认托管服务是使用价值和价值的有机统一体，进而体现市场促进商品交换和价值实现的职能。 于是，学校托管收费就具有了合理性。首先，市场经济中的“等价交换原则”和“谁受益谁付费原则”对学校有偿托管提出要求。前者体现为在“商品生产中，产品的所有者不可能让别人把自己的产品无代价或不足价地拿走。唯一可行的办法就是以价值为基础进行对等的交换即等价交换”[23]。后者则表明义务教育学校作为“商品生产者让渡自己生产的产品给别人、给社会使用不是无代价的，他必须获得相应的补偿”[24]。换言之，托管成本及家长、学生受益的私有性是托管收费的依据，其实质在于反映托管服务的价值，强调学校作为服务者和家长作为受益者就托管形成等价交换关系。其次，有偿托管与学校的公益性并无冲突。《教育法》规定公立学校不得设立为营利性组织，但“划分是否以营利为目的办学的标准，主要不在于学校及其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于将办学和其他经营活动获得的收入用于何处。凡是用于学校或其他教育机构自身的建设和发展，用于填补自身办学经费不足的，不属于以营利为目的办学”[25]。如果将托管理解为一种有偿服务，而学校又只是将托管收费用于学校自身建设和发展，则托管服务的收费行为不仅不违法，也不违背学校和教育的公益性。最后，国外学校托管收费也提供了有益借鉴。在法国，义务教育学校专门开设的课后托管班均按照家长收入酌情收取费用。比如2010-2011年度，勒瓦鲁瓦市(Levallois)课外活动中心的年收费约为45-160欧元。[26]而在澳大利亚的小学阶段，大部分托管中心设立在学校之内。如在新南威尔士州的大约1200所托管中心中，学校托管就占至60%，[27]且政府财政补助和家长自主交费共同构成为学校托管的物质基础。 三、学校托管作为政府管理事项 学校托管的委托监护和有偿服务特征，决定了它的民事法律关系性质，但地方政府的相关政策不仅规定了学校无偿托管的义务，而且也明确了政府的财政补助责任。政府究竟该如何管理学校托管呢? 首先，政府应对学校托管进行法律监督。虽然学校托管是一种市场行为，但并不意味着政府对此无所作为。正如弗里德曼所言，“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[28]作为国家主权的行使者，政府代表国家对自己主权范围内的一切事务享有管辖权。[29]当然，这里的“一切事务”包括了公法和私法意义上的一切事务。只是，政府对于公法事务的管辖权大多通过法律监督、专业监督和工作监督多种方式得以体现，而对私法事务的管辖权则唯有通过法律监督得以实现。它可以是主动的，也可以是被动的。出于保障国家主权的需要，政府应该对学校托管实施法律监督，确保学校托管行为符合或者不违背国家的相关法律规定。此外，尽管学校托管既非学校基本职能，也非狭义的教育行为，但它毕竟是以学校名义并且由学校实施的行为。作为一种学校行为，学校托管受到相关教育法律法规的调整；作为一种市场行为，学校托管则受到相关经济法律法规的调整。作为法人的学校虽可以依法独立行使权利，但也有义务接受政府的法律监督。 其次，政府当明确学校托管的管理权限。事实上，政府对学校托管的管理是通过不同职能部门分工合作来共同完成的。当前学校托管政策的制定与变化之所以引发关注甚至争议，主要原因不在于质疑政府的管理权限，而在于质疑政府职能部门间的权力边界。为此，需要进一步明确政府各主要职能部门在学校托管中的权限分工。一是教育行政主管部门要突出教育管理职能。根据《义务教育法》第7条的规定，县级教育行政部门是区域内义务教育的主管部门。但在学校托管中，学校并不是实施教育教学活动的专门机构，更不实施义务教育。既然如此，教育行政主管部门的管理职权充其量仅限制在托管与学校教育教学交叉的领域或事项，而不能扩大至学校如何进行托管，更无权规定对学校托管予以财政补贴。教育局可以检查监督学校是否借机违规补课、办班和乱收费等，但显然不应该发文要求学校必须免费托管。二是物价行政主管部门要发挥价格管理职能。基于学校托管的有偿服务属性和市场特征，依法收费也就毋庸置疑。只是，如果考虑托管服务的商品属性，也考虑到义务教育学校，尤其是公办义务教育学校的特殊性，究竟该由谁来制定价格，又该如何对价格和收费进行监管?要回答并合理解决上述问题，需要政府物价管理部门以《价格法》和《消费者权益保护法》等法律法规为依据，在遵循市场价值规律的基础上，开展托管服务的成本调查，充分听取学校、家长和社会等有关方面的意见，制定出有效的价格政策。三是工商行政管理部门要强化市场监管职能。由于学校托管是在课后对在校生提供看护与管理等有偿服务，就其工作而言，可以理解为一种经营行为；就其机构的性质而言，则可以等同于一个社会托管机构。如此，学校法人登记证书赋予学校的办学权利是否还能涵盖学校托管的市场行为，以及学校托管是否因此需要进行工商注册或登记等问题，就需要做出明确规范。此外，学校托管还涉及众多领域和事项，也需要政府在教育、物价和工商等部门之外其他职能部门的联动，共同为学校托管创造优良的制度和市场环境。 总之，作为一种客观存在，学校托管已超越了学校职能范畴，也超越了教育行政管理的范畴。充分认识其委托监护和有偿服务的双重法律属性，有利于政府职能部门在学校托管中进一步明确责权边界，做到不缺位和不越位。唯有此，才能使学校托管从“无所适从”到“有序开展”，最大限度地解决家长的后顾之忧。标签：监护人论文; 合同管理论文; 法律论文; 商品价值论文; 学生托管论文; 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