青岛保税区的目标模式及实现途径，本文主要内容关键词为：青岛论文,保税区论文,途径论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、青岛保税区模式的渊源评析
关于青岛保税区的模式，大体上经历了出口加工区模式到目前的保税区模式两个阶段。为较系统地研究青岛保税区的发展走势和未来的目标模式，有必要对青岛保税区目标模式作一评析。
1.出口加工区模式的渊源。开发建设青岛出口加工区，是经中日两国政府协商同意，并由中日双方于1988年6月至1989年4月合作进行调查后，最初在1989年1 月由日本国际协力事业编制的《中国人民共和国青岛输出加工区开发计画调查最终报告书（案）》中正式提出来的。《报告书》提出青岛市构想的出口加工区是以生产出口加工的制造业，特别是以引进外国企业为主的、真正意义上的出口加工区。其性质是“引进外国的资本和技术，改变落后的国内经济结构为目的而开发的出口加工区。”随后，以此为蓝本，在青岛经济技术开发区管理委员会编制的《青岛出口加工区可行性研究报告》（1990年6月）中， 提出了青岛出口加工区模式为“集中搞出口产品生产加工的经济区域，将按国际惯例建成保税区。初期阶段，先建立保税工厂、保税仓库，待条件成熟后实行封闭式管理。区内以兴办生产性的外商投资企业为主，重点发展技术先进、技术密集型的产品出口企业。”由此可见，目前的保税区渊源于出口加工区，其目标模式、选址规划、开发战略都明显带有设立出口加工区的烙印。虽然由出口加工区模式已转为保税区模式，但其在选址、规划、开发战略、功能区域布局上却完全抄袭了出口加工区的发展计划和目标纲要。
2.目前保税区模式的渊源。国务院以国函（1992）179 号文批准设立青岛保税区的批复：“青岛保税区要充分发挥青岛的港口优势，努力拓展转口贸易、过境贸易、开展为贸易服务的加工整理；包装、储存、运输、商品展示等业务，积极扩大对外贸易服务，促进外向型经济的发展。”国务院的批复，只涉及了保税区的功能定位问题，而未言及保税区最终发展目标。1994年2月， 青岛保税区管委会在《港区一体化可行性研究报告》中，首次提出了自由贸易区发展战略，其总体目标为“以新加坡、香港为参照目标模式，通过25年左右时间的努力，到2020年把规划面积相当于青岛老城区的胶州湾西岸建成国际性口岸功能突出、出口加工业发达、城市基础设施完备、生态环境优良、法律制度健全的自由贸易区”这种提法对保税区而言既过于庞大，又过于全面，似乎与开发区目标相似，然而这种提法最重要的是提出了“自由贸易区”这一目标模式，这不能不说是一大突破。
目前青岛保税区的建立模式、设立条件、规划布局、管理体制和各项政策都程度不同地受出口加工区模式的影响，尤其是沿用出口加工区模式的开发战略，导致港区功能不能对接，这已成为青岛保税区不能发挥其应有作用的最主要的也是最直接的客观原因。
二、青岛保税区目标模式的选择
1.决定保税区目标模式的一般条件。一般说来，保税区目标模式决定于以下三个条件：一是优越的经济地理位置；二是科学而合理的规划；三是宽松而自由的投资软环境。
（1）关于优越的经济地理位置。这一问题的核心是选址问题， 我们在评价选址是否具有区位优势时，一般考虑以下的必要条件为评价的指标体系：
——地理位置是否适中，政治、社会、文化条件是否适宜，居住环境是否优良，经济腹地是否广大。
——交通（陆、海、空）运输是否便捷、发达，通讯（电讯、邮政）是否便利，金融服务是否完整、配套。
——能否实现较高的投资回报率，开发成本（地价、房价）是否低廉，办公用地和一般用地的取得是否方便，科技和一般人力的提供是否充裕，能否创造利润，具有价格上的优势。
根据上述目标进行逐项评估，青岛保税区选址虽从长远的观点看有其合理的一面，但从开发和规划的角度来看，未免有些缺憾，相比说来，当初若设在临港区域，将更有助于保税区的发展，更容易形成规模，其滚动和辐射作用将会更加明显。
（2）关于科学而合理的规划。 制订规划是一项比较复杂的系统工程。从国内外创办保税区的经验和教训来考察，在规划先行后，如何制定正确的开发战略是事关保税区兴衰成败的又一关键所在，如果开发战略确定有误，即使是科学而合理的规划，也会因实际操作困难变成徒有虚名的一张设计图纸而已。因此，在规划和设计时，应以世界上创办自由贸易区（或自由港）的成功经验或一般模式作为设计起点，进行高起点、跨跃式设计和规划。
（3）关于宽松而自由的投资环境。搞好软环境建设， 必须：管理机构一定要精干、高效、权威；行政管理手续简便，贸易限制达到最低程度；区内各行各业的服务贸易配套、完整；并有“低投入—高产出”的良好投资回报率；有完善而权威的法律体系。目前的青岛保税区从管理体制到经营、管理、服务一直沿用老的思维、老的管理办法，尚未形成宽松而自由的投资软环境。
2.可供选择的几种目标模式。目前世界各国建立起来的经济自由区，由于形式多样，目的不一，其称谓也多种多样，但就其基本性质和基本功能而言，有诸多的相似之处，即都是划出特定的区域，实行特殊的经济政策，以达到吸引外资，发展国际贸易、出口加工业、仓储业和运输业及物流分拨业务的目的。国内外学者将众多的经济区域，大致分为三类：一是统称为经济特区；二是统称为自由港区，即自由港和自由贸易区；三是统称为经济自由区。
从青岛保税区的产生和发展过程来看，以下几种模式可以参考、选择：
（1）自由港或自由贸易区模式。这主要是指香港、新加坡、 汉堡自由港以及美国的对外贸易区、巴拿马科隆自由贸易区、智利伊基克（Iguigue）自由贸易区。自由港和自由贸易区虽有许多相似之处， 但二者是有差别的：①自由贸易区是自由港的延伸和扩张；②自由贸易区较之自由港具有相对较低的自由度，即自由贸易区的商品流动只限于生产和流通流域，而自由港的商品可以不受限制地进入消费领域；自由贸易区的居民和旅客不能象自由港那样享受豁免海关监制的待遇；③自由贸易区较之自由港功能要复杂一些，因而对世界经济的冲击能力稍强一些。
目前的青岛保税区同世界上自由贸易区相比，具有自由贸易区的特点，但从整体看还存在着相当大的距离。
（2）国内先进保税区的模式。 与青岛在各方面有相似之处的应属大连、上海、宁波保税区模式。如上海外高桥保税区内建立信息中心、生产资料交易中心、离岸金融中心、转口贸易中心及出口加工中心，几大功能同步发展。这与青岛保税区远离城市、优惠政策不明显、转口贸易举步艰难、功能发挥不畅等形成鲜明的对比。为此，有必要参照国内先进保税区的做法，因地制宜，为我所用，才能走出一条具有青岛特色的建设和发展保税区的路子。
（3）青岛保税区最佳目标模式。 青岛保税区的目标模式应该是自由贸易区。由于青岛前湾港的发展目标是建成自由港，青岛保税区的目标模式不可能孤立地由自身所具备的主客观条件来决定，还要受前湾港建设发展的制约。青岛保税区将会在建成自由贸易区后，在更高水平上与前湾港实现功能对接，最终会走向自由港的目标模式。
三、青岛保税区实现目标模式的途径
青岛保税区实现目标模式的最有效的途径是早日实现“港区一体化”。
1.港区一体化是青岛保税区发展模式的必然选择。纵观世界自由港的实践可以看出，临港辟建自由贸易区，将自由贸易区与港口连成一体，使自由贸易区充分利用港口的交通中转作用，为形成人流、物流、资金流、信息流创造了条件，进而加快国际贸易、金融保险业和咨询业的发展，全面繁荣区内经济，而港口则利用自由贸易区豁免关税的特殊政策，实现外汇、人员进出自由，开展转口贸易，进一步促进交通的发展。从青岛实际来看，由于保税区远离港口，增加了短途运输环节，难以发挥转口贸易功能；又由于没有港口直接提供物流条件，制约了企业发展加工和仓储功能。前湾港要真正发展成为国际深水枢纽港、国际集装箱干线港，必须有自由度较大的政策相配套，而目前却与保税区隔离，难以享受保税区的特殊政策，必将限制货物和人员的进出，影响物流规模的扩大，最终将制约港口发展和目标的实现。因此，积极推进“港区一体化”发展，便成为青岛保税区发展模式的必然选择。
2.“港区一体化”的设想。实现“港区一体”，可设计两个方案：其一是一步到位，即把青岛保税区作为前湾港的保税区，把前湾港作为青岛保税区的港口，在体制上成立“港区一体化协调小组”，由主管副市长挂帅、保税区管委主任、港务局局长、海关关长为领导成员，行政管理实行一套人马三个牌子，使管委会、海关、港务局合署办公，以代表青岛市、交通部、海关总署行使行政职能。其二是分步到位方案。修编原有的保税区规划，重点是调整开发战略。将由“区”向“港”梯级开发彻底转为由“港”向“区”开发战略，使保税区发展规划、战略与前湾港规划、开发相一致，这就需要在港口划定一定的区域作为保税区的扩展区。从近期看，在前湾港划出0.7平方公里作为保税区的扩展地。具体可分为两步走：第一步，将青岛港务局西港公司约0.42平方公里堆场和仓库作为一期工程，进行围网隔离。同时，西港公司在保税区注册。第二步，沿一期工程向前湾三期用地延伸，再扩大0.28平方公里，使保税区的总面积不超过国务院批准的2.5平方公里。 该选址方案具有投资少、启动快、易操作的优点。但是，需要调整保税区和前湾三期的规划。从长远看，建立保税区的业主码头。即在保税区的二、三期规划中，建设保税区自己的业主码头，使保税区有自己的出海口和专用码头，该方案具有便于管理、统一经营、统一规划的优点。但是，由于保税区自建码头所需周期长、耗资大，短期内难以实现，因此可作为远期方案。
随着三期工程的开发和保税区政策拓展范围的扩大，最终将保税区与前湾港完全联为一体，实行行政管理和海关监管的一体化，逐步发展成为自由港。
3.“港区一体化”的制约因素。
（1）最根本的问题是没有国家政策配套。 国家应根据目前保税区开发的现状，实事求是地落实配套以更近似于“自由贸易区”的优惠政策，从而从根本上解决保税区管委与海关、港务局之间体制不顺的问题。
（2）法规不健全是制约保税区发展的另一重要因素。 在保税区的法规建设上存在着严重的滞后现象，到目前为止，全国还没有一个统一完整的保税区法规。
（3）港区相距较远，功能难以对接。保税区距前湾港5公里，距一、二期码头7公里，由于港口发展实行“深水先用、浅水后用”的原则， 靠保税区的码头（三期工程）预计2010年后，才能基本建成投产，显然，客观上大大制约了保税区仓储功能与港口装卸功能相衔接的要求。
（4）港口、保税区、开发区的发展规划不协调。如前所述， 港口需2010年才能实现与保税区的功能对接，而保税区提出沿五公里路东侧向北扩延至前湾港疏港公路以南的区域为发展预留地，以此实现与港口的功能对接，但开发区在规划上没有考虑这一因素，没有给保税区发展预留这块空间，这无疑将会制约“港区一体化”的进程。
4.“港区一体化”的对策建议。首先，需加强论证，先易后难，稳定推进。在保税区的定性定位上，在国家没有突破性的定论之前，保税区利用港区一体化，实现一步到位，达到符合国际惯例的自由贸易区可以说是不可能的。因此，在近期内，应主要加强论证规划或重新修编规划，作出适合保税区和港区实际要求的规划。应改变保税区由区向港阶段性开发战略，考虑由港向区推进开发战略，这样易于操作，也能与港口发展规划相一致，同时也能缩短港区功能对接的时间。
其次，协调各部门，在工作中全方位地向“自由贸易区”转轨。我们知道，自由贸易区是处在“境内关外”，而我国保税区是处在“境内关内”的，要缩短二者的距离，除国家赋予相应的政策外，各方面的具体做法，也应向“自由贸易区”靠拢。尤其是海关、管委会、港务局应积极探索设计出具备青岛特色的“港区一体化”的模式，努力使保税区向自由贸易区、港口向自由港方向发展。
第三、保税区功能定位，应突出重点，协调增长。
保税区一、二期应以发展出口加工业为主，以此带动其它功能的开发。这是基于以下几方面的考虑：首先，保税区发展出口加工业可以较好地利用丰富的劳动力资源优势。其次，发展出口加工业可以充分凸现现有的政策优势，特别是在特区和开发区政策调整后的今天，这一政策优势显得更加突出。再次，保税区发展出口加工业可以充分发挥保税区的区位和功能特殊的优势。
在前湾港划定的保税区扩展地，其功能应充分考虑到最大限度地利用集装箱港的优越港口条件，使之与保税区一、二期功能互补。因此，其功能定位为：（1）依据港口的进出口物资的分拨功能， 大力发展保税仓储功能。（2）为贸易服务的简单整理、加工功能。（3）保税中转功能。其中，重点是发展仓储、物流分拨功能。
第四、应尽快启动前湾港的集装箱码头和正式开通胶黄铁路。。建议尽快对外公布前湾港为一类开放口岸，增设国际航线，建立箱站。胶黄铁路至今还是实行临管，这既造成了铁路资源的浪费，也给开发区的企业相对增加了运输成本，同时也制约了前湾港货运量的提高。因此，建议正式开通胶黄铁路。