国家经济安全视角的政府审计新领域：战略与危机管理审计，本文主要内容关键词为：视角论文,新领域论文,危机论文,战略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家经济安全与政府审计：理论基础
近年来，国家经济安全成为一个热点问题。刘家义审计长在全国审计工作会议上提出：审计工作只有维护国家经济安全，政府审计才有高度，才能上层次。那么，政府审计在维护国家经济安全中能否发挥作用？如何发挥作用？这些都是政府审计介入国家经济安全领域需要首先解决的理论基础问题。
（一）国家经济安全的含义
理论界对于国家经济安全的定义存在着一定分歧。绝大多数学者从国家层面上来界定国家经济安全，认为其反映的是主权国家的经济发展和经济利益不受内部和外部因素破坏和威胁的状态。这一概念强调一国经济整体上的安全性，即不至于因为某些问题的演化而使整个经济受到过大的打击或损失过多的国民经济利益，能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的经济危机。
准确把握国家经济安全这一概念的内涵与外延，必须理解其三个重要特性（叶卫平，2008）：一是性质决定上个性大于共性，即国家经济安全不是一个具备普适性的概念，其性质主要取决于各国的发展阶段和特殊国情。二是构成要素上战略性重于非战略性，即国家经济安全所表示的不是一般的经济状态，而是直接关系到国家战略利益的经济状态。三是开放条件下，安全威胁的外源性多于内源性。因此，国家经济安全的概念既不同于国家经济发展、国家经济稳定等范畴，也不是各个产业安全和区域安全的简单累积。
值得警惕的是，现实经济活动中，国家经济安全问题有被故意泛化的倾向，即各利益团体为了获得公共政策的特殊支持，将经济运行中出现的许多问题（不论宏观问题还是微观问题）表述为经济安全问题。因此，只有涉及整个国家全体民众的生存与发展，甚至关系国家兴衰的重大经济利益受到侵袭、破坏时，我们才能做出“已经危及国家经济安全”的判断（赵英，2007）。
（二）政府审计介入国家经济安全问题的理论基础
政府审计，作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，是指国家审计机关代表社会公众对政府履行公共受托责任的专门监督活动。毫无疑问，维护和保障国家经济安全，也是现代政府一项重要的公共受托责任。政府在履行涉及国家经济安全的受托责任时，同样需要政府审计介入，发挥监督、评估、预警和反馈的作用。
唐建新、古继洪、付爱春(2008)等认为，社会契约论和受托责任观是构成政府审计介入国家经济安全问题的理论基础。社会契约要求政府必须履行一定的权利和义务，保障公民的政治自由和生命财产安全，维护社会的共同利益。政府与公民在社会契约的基础上形成委托代理关系，政府对公民产生受托责任。经济全球化条件下，维护和保障国家经济安全，成为政府履行契约义务和公共受托责任的应有之意。政府审计，作为这一委托代理关系的协调机制，可以监督包括国家经济安全在内的政府公共受托责任的有效履行。王永海、毛洪安(2006)等则从监管措施的角度，认为政府审计作为国家经济安全中政府监管的一种基本形式，可以起到维护国家经济安全的重要作用。
笔者认为，社会契约论和受托责任观固然是政府审计介入国家经济安全问题的理论渊源。然而，审计作为一种第三方监督和评价机制，介入到政府受托责任的履行并非面面俱到，而是主要针对受托责任履行过程中因利益冲突可能导致的道德风险问题。在相关维护和保障机制比较健全的情况下，国家经济安全问题事关包括政府自身在内的经济体的生存和整体安全，通常条件下因利益冲突导致的道德风险在这时显得并不突出。经济决策者的思维惯性、基于历史经验的自负情绪，以及经济管理当局危机意识的淡薄，反而成为危及国家经济安全的最重要隐患。因此，政府审计可以扮演一个清醒的“静观者”和监督者的角色，通过对涉及国家经济安全问题的领域适时启动审计程序，进行调查分析，出具审计意见，以维护国家经济安全，保障国民经济健康运行和可持续发展。
二、政府审计领域的拓展：战略与危机管理审计
政府审计介入国家经济安全问题，虽然具备坚实的理论基础和现实需求，但是在传统的财政财务收支审计和绩效审计的框架下，审计功能受到严重局限，难以满足这一领域的特殊审计需求。为此，笔者提出一种独立的审计类型来适应这一审计需求，称之为战略与危机管理审计。
（一）战略与危机管理审计的概念
战略与危机管理审计，是指审计机关对政府履行公共受托责任中，可能潜藏生存危机、关系国家（或经济体）整体的可持续发展的重大战略和出现的各种内外威胁等进行的监督、评估、预警和反馈活动。
战略与危机管理审计，虽然源于审计对国家经济安全问题的关注，但其审计对象并非局限于涉及国家经济安全的领域。生态与环境审计，以及西方国家审计机关开展的对国家军事、社会、国土等方面安全的监督与评估（崔振龙，2004），在性质上都属于战略与危机管理审计的范畴。
（二）战略与危机管理审计的基本原理
审计的本质，是对受托责任履行情况的检查和评价。受托责任关系外延的变化和发展，导致审计类型和审计内容的发展变化。战略与危机管理审计同样是对政府公共受托责任的监督，符合审计的本质特征。政府审计从财政财务收支审计、绩效审计，再到战略与风险管理审计的制度变迁过程，可以从隐含其中的审计职能演化来解释。
陈太辉(2008)认为，审计职能可以分为本质性职能和功能性职能两个层次。审计环境的变迁和公共受托责任的演变，共同决定审计职能的演化。随着公共受托责任的变化和审计环境中某些影响因素的成熟，在本质性职能的基础上，派生出相应的功能性职能。经济全球化背景下，现代政府受托责任的内容也在不断演化，防范危机、维护社会整体安全和社会公众的整体利益显得格外突出。为适应公共受托责任的这一变化和社会公众对国家经济安全等问题的关切，审计在监督和评价的基础上，派生出评估、预警和反馈的职能，并催生出战略与危机管理审计这一新的审计类型。
具体而言，财政财务收支审计主要解决政府在履行受托责任过程中因利益冲突引发的道德风险问题；绩效审计除了关注政府行政行为的道德风险，还要关注其履行受托责任的努力程度，评价其绩效。战略与风险管理审计，则是在消除或降低政府行为的道德风险、评价其努力程度和绩效的基础上，着重关注影响国家（或经济体）生存发展的长远战略，以及面临的潜在或现实危机；预防并及时发现政府在履行受托责任过程中的冒失、疏忽大意和急功近利行为。
（三）战略与危机管理审计的特征
如图1所示，战略与危机管理审计与财政财务收支审计、绩效审计一脉相承，反映了政府审计领域的不断拓展。
图1 政府审计的领域拓展
1、审计目标从真实性、合法性、效益性，拓展到可持续性。可持续性，是指国家（或经济体）的生存和发展不受根本性威胁的状态。它反映了国民经济的综合健康状况，要求政府在履行公共受托责任时，不仅要摒弃私利、尽职尽责，努力进取、追求绩效，还要保持如履薄冰的危机意识，保障社会公众的长远利益。
2、审计职能从监督、评价、鉴证，拓展到评估、预警和反馈。评估，就是对战略和风险的评估。预警和反馈，是指危机的预警和过程信息的反馈。需要注意的是，评估职能与绩效审计中的评价职能是有区别的：评价通常针对确定性事项，评估对象往往具有或然性；评价有既定的标准，评估只能遵循一定的原则。
3、审计对象从财政财务收支活动、内部经营或行政管理活动，拓展到影响国家（或经济体）生存和发展的外部环境因素。在这里，环境被视为一个开放的系统：国家（或经济体）无论制定战略还是进行危机因子分析，都需要关注外部环境的各种影响因素。战略与危机管理审计也必然会将环境因素纳入到审计的对象。
（四）战略与危机管理审计的主要内容
战略与风险管理审计所关注的具体内容，与经济体（或国家）特定领域的战略与风险管理活动一样，呈现出一定的阶段性。
1、战略决策与危机潜伏阶段。这一阶段审计的主要内容：对相关战略决策的风险进行评估，是否会导致危机性事件或引发经济体的系统性危机；是否存在对潜在风险进行经常性评估的机制；有无危机识别和预警机制，评估其有效性；是否制定危机应急预案，评估其可行性；是否制定应对潜在危机的战略或规划，评估其科学性。
2、危机性事件显现阶段。这一阶段审计的主要内容：调查危机性事件的诱因；重新评估相关的危机识别与预警机制的有效性，提出完善建议；调查应急预案是否发挥作用；跟踪危机性事件的处理，防止扩散为系统性危机。
3、系统性危机爆发阶段。这一阶段审计的主要内容：调查系统性危机的成因与传导过程，为治理危机、行政问责提供可靠依据；评估危机治理政策的科学性和有效性；跟踪危机治理政策和措施的落实，监督执行过程，反馈执行效果，及时提出改进建议。
三、国家经济安全领域开展战略与危机管理审计的主要内容
政府审计介入国家经济安全问题，审计对象并非国家经济安全本身，而是国家经济安全领域相关的战略、保障机制、维护措施、危机预警机制，以及国家经济安全受到现实威胁时的应急机制、恢复措施及其执行效果等内容。当前，国家经济安全领域开展战略与危机管理审计，主要应当关注以下内容：
（一）财政安全与财政风险
财政安全，是指国家财政收支基本平衡、结构合理，可以为政府公共管理和公共政策的实施提供持续性的财力保证。财政风险，就是国家财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀；当这种膨胀超越经济和社会承受力时将演变成财政危机，危及经济安全和社会稳定。当前，财政风险集中表现为政府债务风险，特别是政府的隐性债务和或有负债；战略与危机管理审计，不同于常规的财政审计或预算执行审计，主要针对以下影响财政安全的事项，开展审计或审计调查：(1)政府债务的规模、结构（显性负债与隐形负债，直接负债与或有负债）；(2)社会保障（特别是养老保险基金）的缺口和欠账；(3)地方政府隐性债务；(4)土地出让金对地方财政的影响；(5)金融改革、行业改制、国企改制等导致的坏账和亏损挂账；(6)公共金融机构、国有企业等的准财政行为形成的隐形债务。
（二）金融安全与金融风险
市场经济条件下，经济运行离不开资金的流动和融通。金融体系的稳定和健康运转是国民经济保持平衡发展的基本条件，金融安全成为国家经济安全的核心内容。金融风险，特别是威胁金融体系安全的系统性金融风险如果得不到有效控制，将导致货币危机、银行危机、债务危机等各类金融危机的发生，直接危及国家的经济安全和政治稳定。常规金融审计主要关注金融系统内部的操作风险。战略与危机管理审计则重点关注影响金融体系安全的下列事项：(1)宏观经济周期和产业结构调整导致的银行信用风险；(2)汇率政策、利率政策与货币安全；(3)金融业（特别是银行业）不良资产；(4)存款保险、资本充足率、最后贷款人等金融安全保障性制度的建立和完善；(5)股票、债券等资本市场的功能完善和稳定发展；(6)外汇储备安全和投资风险。
（三）产业安全与产业风险
产业安全，是指本国的支柱产业和主导产业不受跨国公司或外国资本的操控，本国政府可以根据本国国情和可持续发展的要求，自主制定产业发展战略和政策，并且有能力贯彻落实。当前，影响我国经济安全的产业风险主要表现为：一是外国垄断资本对本国支柱产业的兼并收购，导致产业结构出现低层次化、单一化和从属化的危险；二是面对经济全球化和国际分工的冲击，产业结构调整乏力，出现产业夕阳化、技术空心化的危险。现阶段，政府审计可以涉足以下内容：(1)对重大产业政策的制定和落实情况进行审计调查；(2)针对外资并购，对主要支柱产业或产业链的自主发展情况进行审计调查；(3)对主导产业的技术状态和国际竞争力进行审计调查；(4)对外资利用中的技术引进情况进行审计调查。
（四）资源安全与可持续开发利用
资源的有限性和地理分散性，决定了任何一个国家都不可能拥有发展经济所需的全部资源。经济全球化条件下，资源在全球范围内流动，一国可以通过国际贸易和分工获取国内稀缺的资源。然而，正常的国际贸易秩序和国际分工极易受到国际政治关系等不确定性因素的干扰，使得资源的国际供给充满变数。因此，掌握关键性、战略性资源就成了国家资源政策的合理选择，这也是资源安全的真正含义。当前最突出的资源安全问题，当属能源安全和粮食安全。目前阶段，国家审计机关可以从以下内容入手，对资源的安全状况开展审计或进行审计调查：(1)石油、天然气、煤炭、电力等能源的供需状况、中长期趋势、能源政策和规划、面临的主要威胁和危机应对策略。(2)粮食、重要矿产资源的国家战略和保障政策。(3)资源性产品的进出口政策；(4)资源的可持续开发利用状况；(5)新能源开发战略与节能减排政策。
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