摘要：随着建筑行业的快速发展，社会和专业人士对建筑工程项目管理方面的要求也越来越高。就广州市财政投资项目建设推进过程中遇到的项目审批问题，对项目业主单位和代建单位进行了调研。调研归纳总结出：项目审批存在审批环节多、报批报建入案难、评审耗时长等制约因素等制约因素。结合实际工作，并综合考虑合法合规及可行性的基础上，针对项目审批问题提出相应的建议措施，力求为破解相关问题提供参考，解决好这个问题，对于重点项目加快落地生效具有至关重要的意义。
关键词：建筑工程项目；报建；行政审批
引言：建筑工程项目建设涉及的审批环节较多，耗时比较长，《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）出台以来，优化和压缩了部分审批流程，提高了审批效率。但是，仍有一批项目建设受到审批问题困扰。其中，政府投资项目审批问题更为突出，如广东省广州新华监狱项目、天河体育中心全民健身综合场工程需要各局委办的支持配合，协调层级多、过程冗长。要加强对项目建设行政审批制度的研究，通过进一步提高项目审批效率、大幅缩短审批时限为目标，按照“宽审、严管”的思路，着力简化优化建设工程项目审批环节，着力降低制度性交易成本，着力创新项目生成和管理机制，着力推进政府职能转变，让基层、企业、群众办事更便捷、更有效率。我国的建筑工项目管理水平将会不断地得到提高。
一、项目建设行政审批制度存在问题及原因
1.项目政府投资项目前期审批周期长。主要原因：一是项目拟选址不符合城市总规、控规或土规的要求，需调整控规或土规，调整时间不可控；二是因项目前期论证不充分，经专家评审后，文本修编时间较长。
2.政府投资项目概算、预算评审耗时多，且审查过严，不利于后期推进。政府投资项目建设单位、行业主管部门普遍反映，项目投资概算、预算评审耗时过长，且在一定程度上存在工作重复，不利于项目推进。同时，部分项目未考虑工程建设的实际特点，总投资核减较多，导致无法正常实施。在实际操作中，项目单位只能通过核减项目规模、降低建设标准来完成建设，使得项目完工后无法满足预定功能要求。
3.报批报建入案难。现行报批报建通常需一次性收集所有资料，才能入案，某份资料收集不齐，会导致所有报批报建资料无法入案，无法启动审批工作，导致时间拖延。
4.PPP项目审批流程复杂、涉及部门多。根据《广州市人民政府关于推进政府和社会资本合作试点项目的实施方案》，项目审批流程为项目建议书、可行性研究报告、PPP物有所值评价和财政承受能力评价、PPP实施方案、PPP合同等审批，从前期阶段到完成合同谈判，时间跨度非常大。
6.文物考古工作受限于招投标要求难以开展。广州市历史遗迹众多，很多重点项目开工前需进行考古工作。此前，文物考古调查勘探工作由市文广新局（市文物局）直接委托下属的广州市考古研究院进行，但《广州市文物管理和历史文化名城保护委员会2016年第一次会议纪要》明确要求，文物考古调查勘探应当开展招标工作。根据财政部、中央编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）规定，作为公益一类事业单位的广州市考古研究院以及其他城市类似的考古研究院所不能参加商业招投标，而大学考古系和一些社会商业考古公司因为力量、资质等方面不足，或者因为经济因素考虑，不能或不愿参与招标。由此导致无法通过招标确定考古工作实施主体，致使部分项目考古无法开展，影响工程进度。
7.代建机制不够畅顺。2014年，市政府常务会议（穗府14届102次〔2014〕5号）决定，凡政府投资公益性项目不再向社会招标选择代建单位，由市政府直接委托市重点办（已更名为市代建局）实施建设管理。但目前这种代建机制仍存在不足：一是市代建局力量不足。由于承担的项目过多、战线过长，导致无法集中力量推进重大项目建设，影响了一批项目的建设进度。二是职责分工不明。在实际操作过程中，特别是前期报批报建阶段，仍存在项目业主和代建局分工不清甚至互相推诿的情况，影响了参建各方的积极性和主动性，阻碍项目推进。
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二、项目建设行政审批建议
针对建设过程中出现的问题，结合多年来的实践经验，笔者提出了以下几点建议：
1.加强政府投资项目前期研究论证工作。一是行业主管部门或项目单位在谋划项目时，尽量避免出现项目选址或方案与控规、土规不符的情况；若无法避免，建议将调规工作提前完成，保障项目立项时符合控、土规要求，缩短立项审批时间。二是建设单位应围绕项目建设必要性，规划、用地的可行性等方面加强前期研究论证工作，进一步提高送审文本质量，减少评审会后修改时间。
2.简化项目建议书和可行性研究报告的审批评审工作。根据《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号），列入广州市国民经济和社会发展五年规划纲要的政府投资项目，或者市政府常务会议决定开展前期工作的政府投资项目，项目单位可直接申报可行性研究报告。为进一步简化程序，提高审批效率，建议参照省的做法，进一步扩大范围，对列入国家、省、市批准的区域规划、专项规划、重大专项、政府投资计划或有关决策文件的项目，以及以设备购置为主并附有部分安装工程的项目，可不再审批项目建议书。
3.简化和优化概、预算评审。建议参照其他城市的做法，取消预算评审环节，将概算评审结果作为招标控制的依据，压缩审批时间，提高审批效率。
4.合理审查项目估算和概算，为后续建设创造条件。政府投资项目建议书、可研报告的投资估算和初步设计概算，是确定项目投资规模建设方案的主要依据。一方面，审批部门要对估算、概算认真审核，避免财政资金浪费，提高使用效率；但另一方面，考虑到工程项目的特点，在实施过程中会出现很多不可遇见因素，不可能像采购货物和商品一样做到十分精确，因此，为了保证项目顺利推进，前期投资审核要适当留有余地。审批部门在核减投资时，要与项目的建设目标、功能定位结合起来，要保障项目能够实现预期建设目标。
5.推行“容缺受理”的审批方式。一是各审批部门要按照审批制度改革的要求，积极采用预受理制度或咨询案制度，对建设单位上报资料进行预受理，待资料完备后转为正式案进行审批，减少审批时间；二是各审批部门要推行审批工作容缺受理，实行技术审查与行政审批分离的工作方式，可先审批技术审查文件，同时要求项目业主单位抓紧办理正式报批所需的其他前置手续，待所有前置条件完成后，再出具正式批文，提高审批效率。
6.优化PPP项目审批程序。建议市发展改革委牵头，一是进一步优化PPP项目审批流程，参照上述政府投资项目审批流程简化和优化办法，对PPP项目前期工作进一步整合优化。二是在PPP实施方案和PPP合同审批的专家评审阶段，同步征询有关部门和单位意见，以减少工作时间。
7.灵活处理文物考古招标问题。考虑到市考古院为公益一类事业单位，开展考古勘探工作是其法定职责，因此，建议市文广新局直接请示市政府，明确凡是涉及考古勘探的项目，由市考古院直接组织实施，不再通过招标选择实施单位。二是请市考古院加强与省内、省外有关机构的合作，进一步充实工作力量，提高工作水平，提高文物考古勘探工作效率。
8.进一步完善政府投资项目代建机制。市代建局作为政府投资的公共项目的代建单位，要切实承担并履行项目推进的主体职责，建议除项目建议书报批、提出并确认使用需求，以及因涉及确权问题必须由业主办理的用地、房产登记、固定资产处理事项外，原则上前期报批、管线迁改、建设管理、资金申请使用、竣工验收等事项均由市代建局全权负责，从源头上理顺各方关系。同时，对于一些比较简单、业主有能力组织实施的项目，可由业主单位自行管理。
结束语：项目审批是广州市财政投资项目建设推进过程中遇到的突出的问题，在建筑工程前期报建工作中，存在着报建部门比较多，报建程序比较繁杂的问题，报建工作效率的提高在现阶段显得尤为重要，这需要我们在实践中不断地研究和加以改进，以更好地提高建筑工程报建工作的效率，维护建筑工程的市场秩序。
参考文献：
[1]孙耀福.完善工程报建制度，规范建筑市场秩序[J].建筑，2008.
[2]胡绮红.浅谈建筑工程前期报建工作[J].消费导刊，2008.
[3]《广州市人民政府关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》（穗府〔2017〕9号）
论文作者:董碧满
论文发表刊物:《基层建设》2018年第3期
论文发表时间:2018/5/28
标签：项目论文; 广州市论文; 工作论文; 政府论文; 项目审批论文; 项目建设论文; 报建论文; 《基层建设》2018年第3期论文;