东西部小城镇生长机制中制度因素的比较研究，本文主要内容关键词为：小城镇论文,生长论文,机制论文,因素论文,东西论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.21 文献标识码：A
目前，我国东部地区率先发展小城镇已经有14个年头了，东西部农民纯收入差距已扩大到1.54倍。（注：国家统计局农村经济调查总队：《中国农村住户调查年鉴》(2000)，中国统计出版社，2000年7月。）这一事实表明，从优先发展战略，转向实施带动发展战略的时机到了。经过连续十几年的高速发展，国民经济近两年已进入稳定发展的阶段，加快城镇化步伐将为中国经济的持续快速发展创造较大的空间。
不同的制度安排对小城镇生长的影响
（一）自上而下与自下而上：两种不同的城镇化模式。
建国以来，中国出现了两种不同的小城镇发展模式：自上而下的城镇化模式和自下而上的城镇化模式。自上而下的城镇化，是指发动的主体是政府，并由政府依靠行政力量、通过计划手段进行严格控制的城镇化；自下而上的城镇化，是指发动的主体是民间力量或社区组织、受市场因素支配、演化结果被政府认可的城镇化。
在计划经济时期，由于国家通过户籍制度、财政制度、人事制度等对人口和资金流动进行控制，因而，自上而下的城镇化是占主流的城镇化模式，而自下而上的城镇化只是处于萌芽阶段。改革开放以后，在我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变的同时，自下而上的城镇化模式逐渐活跃起来，最明显的是在东部催生了一大批小城镇，并改变了中国小城镇发展格局。
自上而下的城镇化制度安排是社会主义计划经济条件下的产物，在计划经济条件下政府通过对基本社会、经济制度的明确规定来界定自上而下城镇化制度安排的方向和形式。在自上而下城镇化模式下，作为供给主体，中央政府按照城市发展战略和社会经济宏观发展规划，有计划地发展若干城市，并安排落实城市建设投资。这种制度安排使城镇的发展具有浓厚的政府行政色彩或计划色彩，城镇发展的政治、文化等方面的动因往往优先于经济因素，城镇的生长动力是来自外部的“拉力”。这种制度通过计划配给、住房福利分配和就业非市场供给等来控制城镇的发展，虽然城乡之间利益差别相当大，城镇对农村居民吸引力十分强烈，但由于上述计划控制，只有少数农村人口通过大中专院校招生、参军提干、特殊建设项目招工等进入城镇，这种劳动力的转移是一种从农民到市民的脱胎换骨的身份变化，与农村彻底脱离了关系。
自下而上城镇化制度安排发生于计划经济向市场经济转轨时期。由于中国的经济改革是从外围入手，以渐进性制度创新为主的改革，因此，自下而上城镇化的制度安排最初诞生于传统计划经济体制覆盖强度较弱的区域。随着市场机制在社会经济中作用和地位的逐渐显著，自下而上的城镇化在城镇化进程中的作用也在不断增强。
与自上而下的城镇化不同，自下而上城镇化的供给主体是农村社区组织、乡镇企业、城乡家庭或个人等民间力量，其出现之初属于诱致性制度变迁，即在市场机制下，主要由农村或城镇经济利益主体自发实施的，其产生机制是农村农业剩余的压力（表现为数量庞大的剩余劳动力及资本和农产品剩余）和农民追求收益最大化的动力的综合作用，构成为城镇发展的推力。自下而上的城镇化是农民在比较利益的驱动下从农村第一产业向城镇第二、第三产业转移的结果，这个转移过程基本上受市场规律的支配。在城乡二元户籍制度和传统人口迁移制度下，自下而上的城镇化制度安排为农村人口城镇流动“三级跳”中的第一级，农民可以利用地缘和血缘关系网络进入小城镇，接受非农产业生产经营和城镇文明的初步洗礼，再逐步向中等及大城市流动。在自下而上城镇化的制度安排下，经济资源的流动遵循市场经济规律，按照产业、区位比较优势原则自由流动和聚集，其形成的小城镇具有较强的自我发展能力和较快的生长速度，在这种制度安排得到政府的认可和支持后，将会有进一步发展。
（二）自下而上城镇化安排下的东部地区小城镇生长。
小城镇是人口和经济要素聚集到一定程度的产物。如果说农业是生产要素相对分散的产业，那么工业和服务业就是生产要素相对集中的产业，小城镇的发展和非农产业的发展、聚集相联系。
1.人口的转移。人口向非农产业转移是城镇化的一个重要方向。人口城镇化的基本条件包括：农业劳动力剩余和农业与非农业之间存在的巨大比较利益差异。也就是说，农民可以从农业生产中游离出来，因为比较利益进入收益高于农业的二、三产业，同时，农产品的剩余足以维持他从事非农业的需要。东部地区人多地少，气候、水土条件适于农作物生长，农业劳动生产率高，农民集中在耕地上，人均耕地0.93亩，农业劳动力大量剩余。再加上近年来粮食价格低迷，农业的边际收入递减和农业劳动力严重过剩的压力，使社区组织和农民将其收入存量增长部分向非农产业转移。20世纪以来，由于经济相对较为发达，城镇化水平较高，城市数量较多，东部地区的人口素质、受教育程度及受城市文明影响程度也相应较高，向城镇及非农业转移的动力和能力也较强。
2.乡镇企业的蓬勃发展。东部地区的小城镇是伴随着农村乡镇企业的发展而壮大起来的。具体表现在：第一，城市工业和外资企业在农村寻找新的体制“空间”。在传统的工业中心、边境和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行效率，在20世纪80年代初期和中期，城市经济体制改革相对落后于农村的同时，城市工业向周围的农村地带辐射扩散，外资企业向沿海农村投资也出现了较高的增长势头。第二，农村的大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有利的原始条件，也是农村吸引外资和自身发展企业的环境优势所在。第三，寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，也是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农业专业化批发市场主要因“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。农村非农产业的发展创造了大量产值，转移了大量农业过剩的劳动力，形成各种规模的乡镇企业。农村非农产业的迅速发展和农村非农就业人数的增多，以及随之而来的农民人均收入的增加和社区各种收入的增加，直接产生了农村城镇化的动力。主要表现在：第一，农民自身要求加入城镇化进程的强烈需求。随着收入的增长和以城市为代表的各种现代主张的冲击，农民要求转化身份并享有城市生活的愿望愈来愈强烈，而在城市户籍制度的严格限制下，就近向城镇的迁徙，成为大多数从事非农产业农民的现实选择。第二，社区发展的公共需求也是小城镇发展的强烈动力。这一方面来自于社区政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的动力；另一方面，企业的发展导致社区公共收入的增加，也为小城镇公共设施的发展提供了财力支撑的可能。
（三）自上而下城镇化制度安排下的西部地区小城镇生长。
三线建设奠定了西部地区自上而下城镇化的基础。国家为支援西部建设而实施的“山、散、洞”策略，在西部地区建设了大量大中城市，以至于以后这种自上而下城镇化模式在西部一直占据着主导地位。
在计划经济时代，政府完全有能力、有财力来操作这种自上而下的城镇化。城镇发展需要的资金，主要是通过农产品统购统销制度以维持价值“剪刀差”进行隐蔽性积累；另一方面，政府根据意愿和计划方式，而不是根据市场需要、市场行为将资金投入工业和城镇建设。解放初期，由于国家执行生产力均衡布局的方针政策，一方面合理发展沿海工业，重点建设以鞍钢为中心的东北工业基地，加强和改造上海、天津、江苏、山东等沿海的原有工业，另一方面积极进行以武钢为中心的华中工业基地的建设。1958年开始在西南和西北地区建设以钢铁和大型水电站为中心的新工业基地，并继续进行新疆地区的石油和有色金属工业的建设。1967年后建成了以攀钢为中心的新工业基地。
1953-1983年，内地和边远地区的工业发展速度快于沿海。内地和边远地区的工业总产值占全国的比重，由1952年的30.06%提高到1983年的40.5%，因而内地和边远地区小城镇的发展速度比沿海快。（注：陈栋生等著：《西部经济崛起之路》，上海远东出版社，1996年12月。）同时，由于我国建设重点除武钢、攀钢外，大部分分布于东北、华北、西北，因而，小城镇的发展速度也是北部快于南部。在转轨时期，随着财政体制和金融体制改革的深入，中央政府可直接控制投入城镇建设的资金减少，加上改革开放初期经济重心向东部地区的转移，完全靠政府输血建立和维持的西部地区城镇化发展速度减缓。
在自上而下城镇化制度安排下，与东部地区相比，西部地区经济结构的特点，可以概括为三高三低：第一，在产业结构上，西部地区第一产业在GDP中的份额高于同期东部地区，但农业现代化程度低于东部地区。1993年西部地区的第一产业在GDP中的份额为25.9%，高于东部地区9.5个百分点。第一产业份额高，并不意味着西部的农业现代化水平高，西部拥有全国24%的耕地和乡村人口，但提供的农林牧渔业总产值只占全国的17.8%；东部拥有全国32%的耕地和41%的乡村人口，却提供了49%的农林牧渔总产值。西部农业不发达除了自然条件、生态环境不如东部外，农业现代化装备明显落后也是其主要原因。西部的人均农业机械总动力只有东部的一半。（注：根据《中国统计年鉴》1994的数据分析计算得出。）
第二，在企业所有制结构上，西部地区的国有企业比重高，非国有制企业比重低。1994年西部地区国有工业的产值比重达53%，高于全国34%的平均水平，比东部高25个百分点。西部地区的国有企业大多是20世纪五六十年代建立起来的，受传统计划经济影响较深，企业技术设备陈旧，产品与企业所处地区缺乏有效的产业联系，对区域经济的带动作用有限。同时，西部地区的集体企业产值比重比全国平均水平低13.2个百分点，比东部低17.6个百分点。集体经济不发达主要表现在乡镇企业。1994年沿海乡镇企业总产值比西部高8倍。西部地区发展最落后的经济类型是包括股份制企业和外商投资企业在内的其他所有制形式，它们在整个经济中的比重仅有6.1%，比东部低10.2个百分点。（注：根据《中国统计年鉴》1995的数据分析计算得出。）
第三，在农民收入结构中，基本收入在全年纯收入中所占份额，西部低于全国平均水平和东部地区，而来自转移收入的份额却高于其他地区。其主要原因是西部大量农村剩余劳动力，在本地缺少就业机会条件下纷纷离土离乡外出打工，然后再将打工收入带回家乡。这实际反映出西部经济特别是乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力方面与东部地区存在巨大的差距。
促进东西部地区小城镇健康有序发展的对策
1.逐步将乡镇企业向小城镇集中，同时发展新的乡镇企业和其他企业。1998年，我国建制镇19216个，每个县平均8.8个，每平方公里仅0.002个，且多数集中在东部沿海和内地大中城市周围等经济发达地区。由于小城镇建设落后，乡镇企业不得不长期分布于广阔的农村，集中度低，多数企业得不到城镇规模效应提供的巨大利益。1998年，我国有乡镇企业2003.9万户，（注：根据《中国统计年鉴》1999的数据分析计算得出。）以每个建制镇可集中200户计，19216个城镇可集中企业380多万户，仅占乡企总数的19%，80%以上的乡企游离于城镇之外。目前，乡企面临着诸多问题：产业结构调整、产品更新换代、技术改造、专业协作、防治污染、降低成本、提高效益等，迫切要求向小城镇集中。另外，乡企的分散也不利于农村人口向城镇人口的转移。乡镇企业向小城镇的转移，同时也会为小城镇的生长创造机会和条件。因而，应抓紧时间制定吸引乡企向小城镇聚集的政策措施，并以此为基础发展新的乡企和其他企业，进一步充实小城镇的经济力量。
2.加快户籍制度改革步伐，放开农民进入县级市、县城及县以下小城镇落户的限制，逐步打破长期约束我国劳动力流动，影响人力资源合理配置的基本约束。
3.采取灵活的土地政策。结合农民承包土地30年不变的政策，允许农民进城后以土地使用权有偿转包或入股的方式从原承包地获取一定的收入，用以支付进城初期的安置费用，待下一轮土地承包时再行调整。
4.改革小城镇建设的投融资体制，充分利用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，主要依靠社会资金建设小城镇的多元投资体制和建设体制。“十五”期间，在所有建制镇设立财政预算制度，充实小城镇的财力，规范小城镇财务制度；在小城镇收取的城市建设维护税、基础建设配套费、市场管理费等要专项用于小城镇基础设施建设。
5.科学规划，合理布局，提高小城镇的质量。要改革完全按行政区划分散设镇的弊端，适当地调整县域内行政区划，提高设镇标准，鼓励按照合理的经济布局，撤乡并镇，允许具备条件的小城镇发展成为小城市；抓紧编制区域城镇体系规划，尤其是县（市）域城镇体系规划，明确发展重点。
6.完善小城镇政府的经济和社会管理职能，为城镇的规划实施和管理提供制度上的保障。
7.将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进入小城镇的居民，建立起适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度。同时，结合下岗职工再就业工程，积极对新落户的城镇居民进行工作技能培训，提高他们对城镇生活的适应能力。
除了以上具有共性的措施外，东西部地区应根据各自的特点确定各自的侧重点。
东部沿海地区农村非农产业的发展已达到相当的水平，由于乡镇企业的分散布局导致了城镇聚集能力下降，影响了城镇功能的发挥和城镇化水平的进一步提高，同时，由于资源破坏和环境恶化日益加剧，也造成了巨大的生态压力。东部地区的小城镇应与产业升级、经济发展再上新台阶结合起来，从调整城镇体系的空间结构入手，以提高城镇化的质量为主要目标，参与区域城镇体系的分工与协作，提高整体竞争力。
西部地区由于受自然环境的限制，应以大城市和小城镇为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城市布局模式。在小城镇发展上，尽快改变被动接受外来输血的局面，建立自己造血的生长机制。在这一点上，加快制度创新，调整所有制结构无疑具有积极的意义。可采取的具体措施包括：第一，加快乡镇企业发展步伐。通过扶持和培育乡镇企业并积极引导乡镇企业集中配置来促进小城镇的发展；同时，努力搞好乡镇企业的股份制改造，逐步建立规范的现代企业制度，保持乡镇企业的持续发展势头。第二，大力发展新兴工业企业。所谓新兴工业企业是指股份制企业、外商投资企业和港澳台投资企业。西部地区应深化改革，通过转机建制、抓大放小，加快国有企业股份制改造的步伐；同时，要简化手续，提高办事效率，努力改善投资环境，并制定相应的优惠政策，鼓励外商和港澳台企业家来西部投资。第三，积极扶持私营企业的发展。私营企业在小城镇建设中起着重要作用，应积极制定政策支持私营企业的发展。
收稿日期：2001-06-20
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