深化财政体制改革实行综合财政预算，本文主要内容关键词为：体制改革论文,财政预算论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、进一步深化加强预算外资金管理的认识，增强做好这一工作的紧迫感和责任感。
加强预算外资金管理、推行社会收费统一管理、建立综合财政预算，是在市场经济条件下，充分发挥财政部门分配职能、调节经济职能和监督管理职能作用的一项重大改革。自1986年以来，我省根据国务院《关于加强预算外资金管理的通知》的精神，对预算外资金实施收支两条线管理，去年省政府又颁布了52号、53号令，出台了一系列管理办法。总的讲，我省这项工作的起步是比较早的。但是，同湖南等一些进展快、效果好的省份相比，我省这方面的工作还存在很大差距。其中一个最重要的原因，就是我们的认识不够统一，工作力度不大，狠下决心不大，落实得不够好。因此，必须从深化认识入手，进一步统一全省上下、各级各部门的思想认识，从以下三个方面进一步形成高度共识。
第一，加强预算外资金管理，实行综合财政预算是缓解地方财政困难的必然和现实选择。近几年来，我省财政虽然发展较快，但同经济发展的需要和日益加大的财政支出相比，面临的困难、矛盾和压力十分突出，形势极为严峻。一是财政包袱沉重，挂帐和赤字多。全省1994年底的各种挂帐近120亿元，财政累计赤字16.2亿元，当年赤字5亿元，财政相当拮据，政府可用财力太少。二是随着分税制的实施，地方财政压力增大。实行分税制后，中央与地方财政收入界定清晰，利益格局明确。从趋势上讲， 中央财政收入占全国财政收入的比重是逐年增加的。1993年改革前，中央财政收入占全国财政收入的比重为30%，去年提高到40%，“九五”期末还将提高到60%。中央集中相应的财力办大事，这是完全必要的，但势必对地方财政收入带来一定影响。近年来，在地方财政收入比重下降的情况下，国家又出台了不少刚性增支政策，地方预算的财政收支矛盾更加突出，地方财政基本上变成了“吃饭”财政，有的连“吃饭”也有困难，根本无力上项目，搞建设。三是财力严重分散，预算外资金管理失控。在预算内压力加大的同时，预算外资金却大幅度增长，无论是规模还是增幅都远远超过预算内资金，已不再是预算内资金的补充。去年，我省财政收入150亿元，其中地方财政收入77.5亿元，同年全省预算外收入上报统计数为37亿元，但实际收入绝不会低于地方财政预算内收入数，湖南和松滋的实际情况都是1:1以上。 据审计署武汉特派员办事处审计，去年我省仅40种专项基金的预算外收入就有47.7亿元，这里不仅不包括行政事业性收费，而且只是40种专项基金，不是专项基金的全部。另据调查，我省有一个县预算内资金只有4000多万元，预算外资金却高达1.2亿元；有两个省辖市， 预算外资金就有30亿元。这是一笔很大的财力，管理的潜力相当大。但目前真正纳入财政统一管理的只占极少数。就省直部门来讲，去年上报的预算外资金约15亿元，现纳入管理的却不到8000万元。在分税制的情况下，地方财政要摆脱目前的财政困境，消灭赤字，真正做到既保吃饭，又搞建设，并实现财政收支的基本平衡，除了要进一步培植财源、发展经济和节约开支外，十分现实可行的选择，就是全面加强预算外资金管理，推行综合财政预算。湖南和松滋的经验也充分地证明了这一点。湖南省岳阳市1994年在安排财政预算时有1亿元赤字，通过加强预算外资金管理， 用预算外资金抵顶预算支出9000多万元，当年实现了财政综合平衡。汩罗市1994年统筹安排预算内外财力，通过调用预算外资金抵顶财政预算内支出，不但消化了连续10年的累计赤字，年终还结余200多万元，11 年来第一次实现了财政收支平衡。我省松滋县也是一样，他们合理运用预算外资金抵预预算内支出，融通资金解决企业流动资金，发展生产，增加收入，同时，从严控制和减少支出，全年财政一举可望确保上解后实现收支平衡。
第二，加强预算外资金管理，实行综合财政预算是增强政府宏观调控能力，加速湖北振兴崛起，保持社会稳定的客观需要。“九五”时期是实现湖北振兴崛起的关键时期，也是本世纪加快湖北发展的最后一次机遇。我们要抓住机遇，抢前、争先、实干、快上，在全国经济发展格局中发挥更大的作用，客观上需要我们集中精力、集中财力办几件对湖北经济发展全局能够产生深远影响和巨大带动作用的大事情。“九五”期间，我省经济增长要保持高于全国平均水平的好势头，进一步优化经济结构，提高经济效益，必须有巨大的投资作支撑。从资金供给看，由于我省职工工资水平和农民人均纯收入水平低于全国平均水平，加上目前企业效益低下，将在一定程度上影响资金的自给能力。另外，我省长期是一个信贷借差大省，国有大中型企业多，历年亏损包袱大，地方财政收入增长不够快，财力相对不足。因此，资金短缺仍将是“九五”时期我省经济和社会发展的主要制约因素之一。在这种情况下，政府要集中财力办几件大事，就必须切实加强预算外资金管理，集中预算内外资金，综合运筹，增强政府宏观调控的能力，增加经济建设和事业发展的投入，集中财力办大事，更好地支持经济发展和社会进步。同时，管好用好预算外资金，还可以有效地解决当前存在的干部和教师工资兑现难等现实问题，对保持社会稳定和调动干部职工为湖北振兴崛起作贡献的积极性大有好处。松滋县实施综合财政预算的经验已经给我们提供了很有说服力的佐证。他们上半年除用预算外资金抵顶预算内开支291万元外，还调度450万元预算外资金保证行政事业单位正常支出，调度300万元投入“金松开发区”、“危水风景区”开发建设，融通500 万元预算外资金及时解决部分骨干企业流动资金周转急需。也就是说，仅上半年松滋县就综合运用了近1550万元预算外资金用于保吃饭和建设。实践证明，加强预算外资金管理，实行综合财政预算，有利于增加政府的综合财力，有利于增强政府的宏观调控能力，有利于更好地支持经济发展和促进社会全面进步，有利于保持社会稳定。
第三，加强预算外资金管理，实行综合财政预算是密切党和政府与人民群众的血肉联系、缓解部门分配不公、铲除腐败土壤、加强廉政建设的重大举措。一是有利于制止乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为，减轻企业和群众负担。预算外资金多系行政事业性收费，由于政出多门、缺乏统一管理，财政部门难以对其实施有效管理和监督，收费资金相当一部分成了部门“小金库”，受利益驱动，部门乱收费、乱罚款、乱摊派现象屡禁不止，愈演愈烈，加重了企业和群众负担。加强预算外资金管理和严格收费项目管理，从源头抓起，就可以有效遏制“三乱”行为。松滋1994年全县有收费单位1200多家，收费项目570多个， 收费总额近亿元，是同期预算内收入的1.2倍。 今年上半年实行收费统一征管、推行综合财政预算后，就取消不合理的收费项目87个，降低收费标准15个，全年可减少乱收费200多万元。 湖南省岳阳市1993 年对全市452家有收费行为的单位进行检查，发现乱收费项目469个，乱收费金额达3605万元。1994年加强预算外资金管理后，年底省纪检、监察、财政组成联合调查组对收费问题进行全面检查，全市没有发现一个乱收费项目，企业和群众负担比上年减少1.33亿元。二是有利于缓解部门之间分配不公的矛盾。由于收费部门凭借政府给予的收费职能，取得相应的收费收入，而没有收费收入的部门只能依靠财政预算内拨款。有收费收入的单位的人头经费与没有收费收入的单位的人头经费差距很大，有的部门人头经费每年高达几万元，有的仅有几千元，福利待遇更是相差悬殊。这样就造成了部门与部门之间、个人与个人之间存在严重的苦乐不均、分配不公，从而严重挫伤了非收费部门的工作积极性。实行综合财政预算，对收费收入实行调控，就可以调整部门之间的利益格局，真正体现公平、平等原则。三是有利于合理引导支出流向，堵塞乱开支的漏洞，促进党风和廉政建设。预算外资金本来各有其专门用途，但由于缺乏过硬的管理约束手段，财政专储管理在很大程度上流于形式，政府无法从根本上对预算外资金的使用方向进行引导和控制，乱开支的漏洞很大，预算外资金往往成为滋生腐败的温床，成为诱发经济犯罪的主要根源。由于综合财政预算外资金的拨付是实行与收入挂钩，比例拨付；各行政事业单位在银行开设一个“支出结算户”，严禁公款私存；各单位用综合财政预算资金进行基本建设和购置专控商品，其资金实行“先存后批、先批后用”的管理办法，这就规范了支出行为，从制度上堵塞了乱开支的漏洞。而且，预算外收入纳入统一管理后，有利于促使各单位自觉约束支出行为，减少不必要的开支。松滋县今年上半年全县会议费、电话费、 小车燃料费支出剔除不可比因素后， 比去年同期增长幅度下降50%以上；行政事业单位专控商品购置和基建支出也得到有效控制；公费跳舞、公费旅游、公款送礼、公款吃喝等现象大大减少。
综上所述，加强预算外资金管理，实行综合财政预算，不仅仅是一个经济问题、财政问题，也是一个政治问题。因此，全省上下、各级各部门都要从深化财政改革、促进经济发展、保持社会稳定、廉政勤政为民的高度，深刻认识加强预算外资金管理的重要性、必要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，上下齐心协力把这件利国利民的大事抓好，抓出成效。
二、大力推广松滋经验，切实把加强预算外资金管理这件利国利民的大事办好。
加强预算外资金管理，是搞活财政、搞活经济全局的重大举措，是省委、省政府经过深思熟虑后作出的一项带动全局的重大决策。这件事必须要办，而且一定要迅速行动，切实办好，办出实效。总的目标和要求是：加强预算外资金管理，实行综合财政预算，规范资金运作，平衡财政预算，理顺经济关系，增强政府宏观调控能力，推动国民经济持续、快速、健康发展的社会事业全面进步。今年，大部分地市县要推行综合财政预算，明年全面铺开；省本级要率先消灭当年赤字，实现财政收支平衡；地市州一级也要力争消灭当年赤字，实现财政收支平衡；各县（市）除少数特困县外，都要消灭当年赤字。全省从明年起，经过三年的努力，到1998年底做到基本消化累积赤字，实现收支平衡，走上良性循环轨道。这既是财政工作今年和后三年的奋斗目标和重要任务，也是衡量各地财政工作乃至经济工作好坏的重要标准，更是对各地加强预算外资金管理工作的推动和实施成效的一次严格检验。这个目标要纳入到各地党政领导和财政部门工作政绩考核的范围，作为重要依据之一，进行严格考核。因此，各级政府和财政部门都要按照省里的统一部署和要求，外学湖南，内学松滋，大力推广他们的经验，以加强预算外资金管理为突破口，上下一起联动，进一步做好财政工作，推进财政和整个经济逐步走上良性循环的轨道。学习松滋和湖南的经验，当前必须突出做好以下方面的工作。
第一，各级党委和政府的态度要坚决，决心要大。加强预算外资金管理，实行综合财政预算，是财政管理体制的一项重大改革，不可避免地会触及到一些部门和单位的实际利益，工作的难度和阻力是显而易见的。这件事能不能推开，能不能取得预期的效果，说到底取决于各级领导，尤其是主要领导的态度和决心。因此，在实施这一改革的过程中，道德是各级党政领导的态度要坚决，“四大家”的认识要一致，要有不干则已、干就干出实效、不达目的不罢休的精神状态。一是各级党委和政府都要从同省委、省政府在重大决策上保持高度一致，从维护整体利益、保持政令畅通的高度来强化和统一思想认识，积极争取人大、政协的支持，真正做到一种声音讲话，共使一股劲，形成改革的大势，形成四大家同心协力共同推动这一工作的局面。二是要一鼓作气，敢于承担风险，顶住压力，清除障碍，决不能“开口子”，翻“烧饼”，搞“夹生”。对来自上面的“说情”和压力，各地要大胆顶住，不要怕得罪人。对上面说情的，我们要进行严肃批评。对那些拒不执行党委和政府决定的部门和单位领导，不能迁就，更不能退让。要帮助他们换脑筋，变观念，实在不通的，宁可“换位子”、“搬凳子”，也要“交票子”。当然，在具体操作上，要做到多换思想少换人、不换思想就换人。三是要约法三章，严明纪律，建立起强有力的约束机制，保持政令畅通。加强预算外资金管理在一定程度上是强制性的行政行为，不是可办可不办的事情。各地都要建立必要的规章制度，明确奖惩措施，严明纪律，严格按规矩办事，该处罚的要处罚，要硬碰硬，不能手软。四是要做好深入细致的思想政治工作，引导和教育各有关部门、单位自觉做到“小道理”服从“大道理”，自觉地维护和服从大局，积极支持做好财政预算外资金的管理。
第二，加快预算外资金管理立法，坚持依法行政。湖南的做法给我们最大的启示是，他们通过了人大立法，不仅以立法的形式体现了“三个还权”，即预算外资金的所有权还权于国家，调控权还权于政府，管理权还权于财政，澄清了一些理论和思想上的是非，而且对预算外资金管理的职责分工、实施步骤、管理方法、法律责任都作了明确界定，从而为实施规范化管理提供了法律依据，从制度上克服和纠正了过去预算外资金管理上存在的诸多弊端，有利于各级政府和财政部门理直气壮地依法抓管理。他们的经验值得我们借鉴。我们要积极争取省人大的支持，抓紧做好我省预算外资金管理的立法工作，尽快提请人大通过后在全省执行。各地也要借鉴松滋的经验，争取同级人大作出决议，把这项管理工作纳入法制的轨道，做到依法行政。一方面，要通过立法，进一步规范管理行为，造成改革的大势，以此减少工作的阻力；另一方面，各级政府及其财政部门更要增强法制观念和法律意识，做到严格依法行政，以确保这一工作健康进行。
第三，必须结合各地实际制定科学的实施操作方案。实施方案是否科学合理，事关改革的成败及其成效的大小。 从大的方面讲， 省政府52号、53号令，不久前省里的有关文件以及松滋会议已明确了加强预算外资金管理的范围、措施和办法，但具体到一个地市、一个县，究竟确定什么样的方案，有必要进一步明确以下原则：一是坚持统一性和多样性统一的原则，允许各地结合各自实际制定具体操作方案。各地的财力分布、财源结构情况不同，过去工作的基础也有差异，出台什么样的方案由各地自定，不搞一刀切、一律化、一个模式。二是既要有利于管理，合理引导资金流向和支出，解决好当前预算外资金管理上存在的弊端，又要有利于保护好部门、单位的积极性，尊重各部门、各单位现实合法的利益，不能走过去统得过死的老路。应当明确，现在我们强调加强管理，决不是要象过去那样集中过多，统得过死，而是在尊重各部门、各单位现实合法利益的基础上，克服现在事实上存在的部门间、单位间分配不公以及乱收费、乱开支等弊端。强化管理，就是要管住收的源头，管好支出，充分发挥预算外资金促进经济和社会发展的作用。如果都统死了，搞得各部门和各单位没有了积极性，管理也就失去了源头，同样达不到改革的目的，也与我们加强管理的初衷相违背。因此，这条原则必须贯彻在具体操作上，把握好管理的“度”。对上交返还比例和征收政府调节基金比例的确定，必须做到既有利于管理，又有利于保护和调动部门的积极性。三是预算外资金的调控权在政府。预算外资金集中起来的部分，不是财政部门的资金，由各级政府统一调度，管理权在财政，各有关部门和单位必须服从政府的调控和财政的统一管理，上级政府和财政不得无偿调用下级的资金。
第四，讲究策略，循序渐进，精心组织，精心安排，逐步到位。加强预算外资金管理是牵一发动全身的大事，一方面态度要坚决，决心要大，但步子必须稳妥，好事一定要办好。一是要切实抓好组织实施中的各个环节，坚持主观愿望与客观效果的统一。首先是要搞好摸底调查，做到心中有数，为制定实施方案提供科学依据。当前还未开展这项工作的，要按照省里提出的要求，抓紧行动，摸清家底。在此基础上，制定科学的实施方案。方案大的原则的确定，各级党委和政府的主要领导要亲自参与，加强指导和协调，严格把关。在实施方案的过程中，各地都要进行深入的思想发动和组织发动，坚持统一安排，统一部署，统一行动，一鼓作气，全面铺开。要象松滋、湖南那样，召开高层次会议，请各有关单位一把手参加，由党委书记讲决心，讲态度，由政府一把手作部署，请人大、政协的领导支持，共同推动，形成大势。二是要善于抓重点，攻难点，打开工作局面。加强预算外资金管理，上符合中央精神，下切合各地实际，是深得党心、民心的大事，即使工作上有阻力，只要我们态度坚决，阻力是可以克服的。工作能否推开，关键是要做好那些收费大户的工作。要坚持讲道理与讲原则相结合的方针。一方面，要坚持正面引导，做好深入细致的思想政治工作，引导收费大户自觉地维护和服从大局，充分相信他们的思想觉悟；另一方面，也要讲原则，有强硬的一手，对那些拒不执行的“钉子户”、“老大难”单位和部门领导，不能迁就，这一条不能含糊，不能手软。如果因为局部的利益、小团体的利益乃至个人的私利，不惜损害全局利益，这本身说明这样的领导已经丧失了基本的党性原则，如果我们软弱，不仅工作开展不下去，还会损害党和政府的权威和形象。三是各地市州都要抓典型，带动全面工作。每个地市可以选择一至两个典型，结合学习松滋经验，超前试验，积累经验，以发挥示范带动作用。四是要逐步实行综合财政预算。加强预算外资金3管理本身不是目的， 落脚点是要将财政预算内外的资金捆起来统筹安排。控制和引导好资金流向和流量，增强地方综合财力，并最大限度地运用预算内外资金办大事，增强政府宏观调控能力，切实缓解地方财政困难，实现财政收支平衡。这是改革的方向和必然结果，也是加强财政管理的核心和目的所在。因此，凡工作基础较好，条件成熟的，都要尽快实行综合财政预算管理体制，建立起财政综合平衡的新机制。
第五，抓紧建立一个有权威的管理机构和一支高素质的管理队伍。这是能否切实加强预算外资金管理的重要组织保证。加强预算外资金管理，没有一个有权威的管理机构和一支高素质的管理队伍是难以做好工作的。从湖南和松滋的经验看，凡属这项工作开展得比较好的地方，都有一个有权威的机构。他们的基本做法就是在财政部门内，以原有的预算外资金管理处（科）室为依托，组建预算外资金管理工作机构，代表政府具体负责抓预算外资金的征收和管理。他们的经验值得借鉴。一是各地都要根据各地管理的工作量、工作任务建立相应的机构。任务重的，机构内人员编制可适当增加，具体情况由各地自定。二是要选调一些政治素质好、懂政策、精业务、善管理的同志，充实到管理队伍中去，提高管理队伍的素质，依靠他们做好具体的管理工作。
三、加强领导，确保这一工作的顺利进行。
加强预算外资金管理，建立综合财政预算，是财政管理体制的重大改革，涉及到方方面面，各行各业，工作面宽，政策性强，工作的难度大，时间要求紧迫，任务相当艰巨。确保这一工作顺利进行，必须切实加强领导，多方配合，协调行动。各级党委和政府都要把这项工作作为当前经济工作中的一件大事，放在工作的重要位置，统一安排，统一部署，统一步调，迅速行动，务求成功。
第一，各级党委和政府要大员上阵，成立领导小组。首先是党政一把手要亲自抓，同时，还要积极争取人大、政协的支持，共同推动这项工作。二是要成立领导小组，具体负责这一工作的组织实施。三是各级政府要定期听取这方面的工作汇报，及时研究和解决工作中出现的新情况、新问题，及时决策，适时决策，加强对工作的具体指导。四是各分管战线的领导要顾全大局，积极配合，共同推进工作。对工作中出现的思想苗头、重大问题，主要领导要主动做好思想政治工作。
第二，各有关部门要密切配合。加强预算外资金管理，不仅仅是财政部门的事，而是各部门共同利益所在。因此，各部门必须密切配合，通力合作，齐心协力把工作做好。首先是各收费单位要主动配合。各有关部门和单位都要牢固树立大局的思想，自觉做到局部服从整体，从思想上、行动上自觉地维护和服从大局。所有收费单位都要严格执行省政府52号、53号令，按照松滋会议的统一要求，规范收支行为，自觉接受财政部门的统一管理和各有关部门的监督。省直各有关部门要在全省作表率，带头做好工作，以实际行动影响和推动下面的改革。省直部门要支持下面的工作，严禁为下级部门说情，给基层施压，干预下面的改革。对不听招呼、我行我素、干扰改革的，要依据情节严肃处理。二是各监督单位要配合，实施有效的监督。各地都要建立起由纪委、监察、审计、物价、银行等部门参加的监督管理网络，充分发挥各监督执法部门参加的监督作用，对不执行管理办法的，要从不同的方面采取必要的制约措施，保持政令畅通，推动工作落实。三是各宣传舆论部门要大力配合，造声势，造舆论，通过宣传媒介，讲清改革的目的和意义，讲明党和政府的决心，及时宣传好的典型，形成正确的舆论导向，争取全社会的支持。同时，还要发挥舆论监督的作用，对那些拒不执行党和政府决定、情节和后果严重的人和事，公开批评曝光。
第三，财政部门要切实负起责任。加强预算外资金管理是财政部门的职责所在。这项工作能否抓好，能否取得预期的成效，在很大程度上取决于财政部门自身的努力。财政部门要增强工作的责任感，积极主动地大胆履行职责。首先是要主动当好党和政府的参谋，为加强预算外资金管理出谋献策。二是各级财政的主要领导要亲自抓，加强具体的业务指导。尤其是在工作尚未走入正轨之前，更要集中精力抓好这项工作。三是专职机构和管理人员要以对党对人民高度负责的态度，努力工作，严格执法，切实负起责任，把具体的工作抓紧、抓细、抓实、抓好。四是努力搞好服务，提高工作效益和服务质量。一方面，在征收上要主动上门，搞好服务工作，保证该收的及时收上来；另一方面，各部门、各单位的预算外资金进笼子后，对他们的合理开支，要及时审批，及时到位，提高办事效率，决不允许无故卡压，影响正常的工作。财政部门要努力通过良好的服务，赢得各部门的支持。五是要正确对待手中的权力，加强自身的廉政建设。对预算外资金实行统一管理后，财政部门的权力更大了，所有工作人员都必须更加严格地要求自己，自觉做到廉洁自律，决不允许运用手中的权力谋取个人私利或小团体利益。
标签：财政预算论文; 预算外资金论文; 松滋论文; 预算执行论文; 政府支出论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 部门预算论文; 财政制度论文; 预算收入论文; 工作管理论文; 经济论文; 财政学论文;