养老保险的困境与出路，本文主要内容关键词为：养老保险论文,出路论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行基本养老保险制度：融资困境的实质和解决问题的前提
（一）基本养老保险制度融资困境的实质是一个短缺经济学问题
我国现行的基本养老保险制度由于在一开始回避了“老人”养老金缴费的来源问题，因此在实践中一直都是在用“新人”和“中人”的缴费支付“老人”的养老金。这样，“新人”和“中人”的个人账户实际上就成了“空账”。几年来，“空账”问题愈滚愈大，已经使基本养老保险制度面临着严重的财政危机。
从供求关系上说，这表明我国养老金制度的资金供给远远没有达到人们对它的需求。这意味着，现行基本养老保险制度的根本性问题仍然是一个短缺经济学的问题。事实上，我们也不难发现这个制度所带有的短缺经济特征，如资源约束型、软预算约束、价格决定非市场化、等等。应当说，在我国迄今20多年的经济改革中，如何解决短缺经济学问题在理论上早已不再是什么难题，概括地讲，就是要通过制度安排方面的变革解放供给，硬化预算约束，以市场经济的方式配置稀缺性资源。所以，我们认为，对于现行基本养老保险制度的问题，同样也要由此出发来寻找产生问题的根源和解决问题的途径。
事实上，关于以什么来源解决“空账”问题，目前理论界和政府有关机构也提出了一些办法，概括起来主要有以下几种：（1 ）进一步扩大基本养老保险制度的覆盖面，通过增加缴费积累弥补当前的支付缺口；（2）开征社会保障税；（3）将部分国有资产变现，所得用于充实基本养老保险制度的“空账”。
基本养老保险制度需要扩大当然是毫无疑问的，但扩张基本养老保险制度的目的应该是使更多的社会成员被覆盖在这一制度之下，使其老年生活得到基本的保障，而不能是通过收缴更多的缴费以弥补当前的负债。如果是本着后一个目的而扩张基本养老保险制度，那么最终的结果必然是没有缴费来源的负债愈滚愈大。就这一方式对经济增长的影响而言，结论应当是更加清楚的。如果我们不否认真正推动经济增长的根本性因素只能是资源配置质量的提高而不是数量的扩张的话，那么我们也就只能承认，在保持现行社会保障制度不变的前提下扩大缴费面，并不会使经济获得长期增长的动力。因此，从理论上看，对这种思路并不需要过多的剖析。下面，我们主要对开征社会保障税和以国有资产变现充实个人账户两种思路做一个理论上的分析。在展开分析之前还必须指出，不管用什么办法来解决基本养老保险制度的“空账”问题，事实上都需要首先建立一个制度上的前提，这就是对目前的个人账户要实行分账管理。
（二）解决“空账”问题的基本前提是把个人账户分为新、旧两个账户
我们认为，解决“空账”问题的一个最基本的前提是这一问题本身不再扩大。因此，在基本养老保险制度中，必须首先切断“空账”的传导机制，隔离起来单独处理。
具体的操作办法是，把目前社会保障管理机构管理的个人账户分为新、旧两个账户，分账以后，“老人”持有的应当只是一个旧账户，这个旧账户需要按照“老办法”计算其养老金受益水平，而它的融资方式可以有两种：一是现收现付的办法，二是一次性充实（当然，这两种办法都不排除对受益水平的指数化调整）。对于分账之前曾经为“老人”支付过养老金的“新人”和“中人”，即目前“空账”的承载者，社会保障机构应当以某个特定时间为限，将其管理的个人账户分为新、旧两个，持有人的新账户实行完全的基金积累制，而且其积累不能用于支付“老人”和他们自己的旧账户上尚未支付的养老金承诺；他们的旧账户如果因为此前曾对“老人”做过转移支付而形成“空账”，那么就应用前述旧账户的两种融资办法充实。此前“空账”中的积累不足部分全部留在旧账户上，保证不向新账户转移。这样，就可以使“空账”问题不至于无限期地向未来推移，并且愈滚愈大。在此基础上，可以集中动员财政能力以解决旧账户上的“空账”问题。
二、关于目前摆脱融资困境的几个思路
（一）关于开征社会保障税
目前开征社会保障税是否合适，在理论界和实际工作部门还存在着见仁见智的讨论。争论的现实根源有二。其一，基本养老保险制度将现收现付和基金积累两种不同的融资方式并用于同一个制度，正是由于现收现付的融资在基本养老保险制度中的实际存在，所以才会产生利用社会保障税作为其融资来源的需要。其二，同一制度所覆盖的缴费者和受益者并不是完全相同的人群，或者说，这一制度所覆盖的受益者大于缴费者。这样，假如这个制度是封闭的，那么它产生面临的一个问题就是缴费约束，也就是供给的约束。如果仍然寄希望于制度本身来解决这个问题，那么必然需要一个由尚未领取养老金的缴费者向已经具备领取资格的受益者的转移支付机制的支持。假如这个制度是开放的，那么它的预算约束就必然是软的。于是，对政府而言，开征社会保障税就成为弥补其预算缺口的最为便捷的融资办法。
由此可见，开征社会保障税的设想实际上并不只是意味着社会保障制度融资方式的变化，其实质是短缺经济学中的强制替代。事实上正如科尔奈所言，这种强制替代只是在短缺状态下进行瞬时调节的一种最常见和最重要的形式。对我国目前的基本养老保险制度来说，以征收社会保障税来为其融资，实质上就是为了试图摆脱目前基本养老保险制度的融资困境而设计的一个替代办法，对一个旨在发育为强制性缴费的养老金计划而言，这应当只是一种临时性的应急措施。然而一旦开始实施并且在一段较长的时期内使用下去，这样，最终的结果则可能会是基本养老保险制度回归于现收现付的融资方式。这是因为，从短缺经济学的角度来看，社会保障税一旦被用于为基本养老保险制度融资，那么这一制度的融资方式就必然要由科尔奈所说的“瞬时调节”过渡到“短期调节”，进而使基本养老保险的整个制度安排作出对税收融资方式的适应性调整，而这种调整的直接结果即是现收现付制。从社会保障经济理论的角度来看，社会保障税作为一种现收现付的融资方式，将会对强制储蓄具有一种“挤出效应”，即要减少强制储蓄。因为弥补“空账”是一个长期性的问题，所以，税收融资极有可能进入所谓自增强机制而难以退出。这样，我们同样有充分的理论根据担心基本养老保险制度向现收现付制复归。从最近几年基本养老保险制度的发展情况来看，在这个部分积累制的制度中，现收现付式的融资已经对基金制的融资产生了“挤出效应”，具体的表现就是缴费率的下降、隐性征缴成本的加大以及扩大制度覆盖面方面的困难增加，等等。
另一方面，目前在理论上也还没有搞清楚征收社会保障税对整个经济究竟会产生什么样的具体效应。一方面，没有充分的证据能够让我们相信，征收社会保障税对国民储蓄以及投资可能产生的负面影响，一定会比征税所带来的增加即期消费所产生的正面效应小。另一方面，即使我们把分析问题的理论框架严格地置于现行制度之下，也可以认为，当前基本养老保险基金的收费之所以困难，一个很重要的原因是缴费者实际上是在依靠自己的力量平滑其生命周期收入。毫无疑问，这是一种理性的行为，虽然其结果未必是充分理性的。也就是说，实际上存在缴费者过度储蓄的可能性，但这并不等于说政府以征收社会保障税的形式介入个人的这种理性行为，就肯定会得到一个充分理性的结果。因为征收社会保障税的目的是为了偿还“老人”的养老金负债，而不是平滑生命收入，所以，事实上是无法保证一个最优税率的。
我们认为，在一个相当长的时期内，我国社会保障制度的融资还不能完全摆脱对税收来源的依赖。事实上，也可以在现有的税收收入中规定一个比例或一个额度，专门作为支付“老人”养老金的费用来源之一。与开征社会保障税相比，通过这种非指定税或准指定税的变通方式进行融资，可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍在未来某个合适的时机开征社会保障税。当然，这需要目前的基本养老保险制度在运行和管理机制上作必要的适应性调整，即明确地把现收现付制计划和基金制计划分开，基金制计划实行完全的缴费积累，以包括财政转移支付在内的多种可能的方式为现收现付计划融资。
（二）关于国有资产变现
以国有资产的变现收入充实养老金基金，目前的关键是市场条件成熟与否以及相应的管理体制的配套改革是否能够及时跟上的问题。
国有资产变现的市场条件是否成熟实际上就是是否有可行的渠道释放部分国有股的问题。但在实际上，这已经不属于完全意义的社会保障制度改革范畴，而主要是资本市场范畴的问题了。让我们预先假定，养老金基金已经是一个真正的机构投资者（稍后我们还要论述，这个假设的前提是至关重要的），那么，以部分国有资产变现的收入来充实基本养老保险制度的亏空，其确切的含义应该是由养老金基金会持有一部分可以在二级市场上流通的国有股。养老金基金在其本来意义上应该是一个追求长期稳定投资回报的机构投资者，换句话说，养老金基金需要的是一个在长期内都比较稳定的收入流，所以，它应当选择那些稳健的上市公司投资。这样就面临着两个现实的问题：其一，迄今为止国有股仍然不能上市流通；其二，假如现在允许养老金基金入市，那么它是否会真正成为一个稳健的长期投资者？
国有股上市流通并不是本文所要讨论的课题，但却是养老金基金通过持有国有股进行融资的前提条件。因为基金持股所得的投资回报是由它在资本市场中的交易所获得的。这个交易的过程，实际上也是养老金基金所持的资产通过资本市场进行再配置的过程。假如国有股不能上市，那么上述的再配置实际上也就无法通过资本市场来进行，它就只能是政府代替资本市场进行这种再配置。从最基本的理论层面上讲，政府进行资源配置的效率会低于市场配置的效率；从养老金基金的配置机理上讲，因为它只是职工劳动收入的一种延迟支付，是一种强制储蓄，所以，不管它是哪个层次上统筹，它持有不能流通的国有股都不会带来所持股企业投资总水平的增加，因而最终也不会带来养老金缴费和受益总水平的提高。
尽管养老金基金在其本来意义上应该是一个追求长期稳定回报的稳健投资者，但这并不能保证一个处于某种现实市场条件下的养老金基金就必然会成为这样一个投资者。事实上，这是依靠政府对其进行严格的管制来作为不可或缺的保证条件的。所以，这个问题的实质并不是养老金基金会不会成为一个真正的稳健投资者的问题，而是一个政府是否有能力对其投资行为实行充分、恰当而又有效的监管的问题。就此而言，问题的关键不在于养老金基金能不能持股入市，而是在于政府能不能对其进行有效的监管。而从目前的实际情况看，政府部门介入养老保险制度的着力点仍然是直接管理，而不是监管。这也是必须克服的习惯倾向。
投资功能要求养老基金必须成为资本市场中完全和独立的市场主体。这就要建立起真正的养老金基金会，由基金会决定其包括股票等投资工具在内的投资组合，并进一步地根据所有权与经营权相分离的原则，委托基金托管机构管理基金投资。
首先，养老金要有规范的基金会组织，以解决基本养老金制度的“所有者缺位”问题。建立基金会的必要性从逻辑上讲并不复杂。因为养老金基金的本质是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，基金会理应是缴费人自己的组织。在目前的基本养老保险制度中，显然还缺少这样一个缴费人自己的组织。这样，目前的基本养老保险基金实际上就处于了“所有者缺位”继而使其“所有权悬空”的状态，处于这种状态下的基金为什么会发生融资困难和普遍被挪用，也就得到了一个完整的解释。
基金会和现代公司制度是一种同质性的结构。养老金基金通常都会成立一个董事会（或理事会）。董事会（或理事会）的成员可以由作为缴费人之一的企业、作为缴费者和最终受益者的职工所推举的代表，以及他们聘请的基金管理专家组成。
其次，要有一个托管人市场。托管人和养老金基金会之间是一种委托代理关系，是养老金基金的日常管理者，它要根据基金董事会（或理事会）的决策选择投资组合，即经营养老金基金。通常情况下，养老金基金所面对的都是一个竞争性的托管人市场，因此可以在不同的托管人之间做出自己的选择。托管人的资格通常由政府的社会保障监管机构来认定，而政府认定某个机构是否具备托管养老金基金资格的主要根据，就是判断它是不是有足够的实力和良好的信用来经营基金。至于养老金基金会选择哪个机构作为其托管人，政府在通常情况下并不介入。
（三）补充的评论
除了上述两个主要的融资思路之外，还有一个较有影响的设想是增发国债。对这个办法同样也需要做进一步的讨论。在一个现收现付的制度下，债务融资和税收融资的再分配效应是一样的。但从经济增长效应的角度来看，社会保障制度的债务融资在短期内会对投资水平产生不利影响。这样，债务融资的决策实际上也摆脱不了对再分配和经济增长之间的权衡。就我国目前的养老保险制度而言，债务融资还存在另外一个问题，即长期来看，国家净债务的增加可能导致通货膨胀压力的加大，与此同时，养老金受益名义水平还没有实行指数化，如果发生通货膨胀，那么养老金的实际受益水平就会降低。所以，如果以发行国债的方式进行融资，那么对养老金受益进行指数化的课题就变得非常重要了。
如果将以上几种主要思路综合起来比较，我们认为最符合我国养老金制度长期发展方向的融资办法还是以充实变现后的国有资产最为可取。但采取这个办法所面临的实际困难也会是最大的，因为它对养老金基金会的组织架构和资本市场的发育程度都有明确的要求，因而对各方面改革的协调程度也就产生了很高的要求。而且，这个办法在短期内也许不能取得立竿见影的效果。所以，对融资方式的选择仍然要在短期和长期以及收入再分配和经济增长之间进行权衡。总之，目前增加税收、发行国债甚至筹借外债等几种解决短期燃眉之急的融资办法，从长期来看都会给经济增长以及养老金制度本身的发育带来各种负面影响，因此最重要的是不能让基本养老保险制度的融资模式在这些短期办法上形成自增强状态而且难以退出。
三、问题的根源在于制度上存在缺陷
（一）现行制度的两个根本缺陷——功能紊乱和“所有者缺位”
养老金制度的收入再分配和储蓄这两个基本功能可以用不同的制度兼顾，但是却不能用同一个制度兼容，而现行制度却恰恰是把养老金制度的再分配功能和储蓄功能兼容在同一个计划中了。也就是说，在同一个计划中，存在一部分不缴费或少缴费的受益者（“老人”和“中人”），其受益是直接来自于缴费者（“新人”和“中人”）的。这就等于给缴费者提供了一个不缴费的逆向激励。另一方面，则如我们在上一部分中所指出的，现行基本养老保险制度存在着“所有者缺位”或“所有权悬空”的缺陷，并非真正的或完全意义上的基金。上述两点是现行基本养老保险制度的主要缺陷，它们的存在使缴费者逃避缴费，以及尚未被这一制度所覆盖的社会劳动者选择不加入，这是一种从纯经济学意义的理性选择。
（二）如何克服第一个缺陷
克服第一个缺陷的办法是把再分配功能和储蓄功能分开，即把目前的这个制度安排分为两个养老金计划。第一个计划要覆盖所有的“老人”，即在推行养老保险制度改革以前已经退休的老职工。这个计划事实上只是一个收入再分配计划。我们可以把这个计划称为基本养老金计划，它应当由政府直接管理。
这个计划要根据国家所承诺的受益水平，以税收方式进行融资。但是，这种税收目前还不宜是社会保障税这样的“指定税”，而是收入税、消费税等各种“非指定税”。即可以根据事先已知的受益水平，从上述非指定税的税收收入中拿出一定的比例，作为对基本养老金计划的融资来源。当然，仅仅依靠这一种融资方式仍将不能满足规定的受益支出，因此，可以用国有资产变现的收入（包括直接收入或税收收入）作为第二个融资来源。在可能和需要的情况下，也可以开辟更多的融资来源，但重要的是不能包括“中人”和“新人”的缴费在内。这样一来，就可以从制度安排上完全切断“空账”的根源。
如果税收是基本养老金计划的唯一融资来源，该计划的融资方式就只能是现收现付的。但是如果它还有诸如国有资产变现等第二或第三融资来源，那么它在某个时段内也有可能成为基金制的计划，这取决于政府做出什么样的决策。例如，如果政府决定不因为其它融资来源的存在而减少税收融资的支持，那么这个计划在某个特定的时间上可能会形成结余，这时，它就会成为一笔基金。反之，如果严格根据受益需求来决定融资水平，那么这个计划就始终是现收现付制的。一般而言，现实情况中现收现付的可能性会更大一些。
可以预期，这样一个计划仍将存在相当长的一段时间，这要依改革前已退休的职工的平均寿命余年而定。而且，现阶段这个计划很可能还会占有较大的比重。这是我们不得不承受的历史代价。但重要的是，只要我们在这个时间内不再随意扩大这一计划的覆盖面，那么这个代价最终就将是有限度的，因为以后不会再有新的职工进入这个计划。唯一需要注意的一个变数将是通货膨胀会影响到受益人的实际受益水平。因此，为了不使通货膨胀影响到受益人的实际受益水平，要随时根据通货膨胀率调整其预先承诺的名义受益水平。
（三）如何克服第二个缺陷
第二个计划要覆盖所有的“中人”和“新人”，即养老金制度改革以前就业、但改革时尚未退休，以及改革以后就业的职工。至于其中的“中人”在改革以前的工龄是以智利的“认账券”方式还是别的什么方式折算人这个计划，则只是一个技术性而不是制度安排上的问题。随着时间的推移，这个计划将愈来愈成为养老金制度的主干。养老金基金会就是要在这个计划当中建立起来。这个计划应当采取规定和强制缴费的融资方式，按个人账户发放。可以由若干个竞争性的养老金基金会（也可以说是竞争性的养老金计划）组成。长期而言，强制性的缴费将成为这个计划的最终来源；短期而言，它也许仍然需要国有资产变现等其他融资来源的补充。必须且也可以通过在资本市场上的投资，实现养老金基金的保值增值。
养老金基金会的组织形式及治理结构的核心问题是，理事会或董事会的构成必须充分兼顾到相关各方的代表性。最重要的是，要有职工代表担任理事或董事，按惯例，也要有相等数目的企业代表担任理事或董事。
为了保证养老金基金的管理效率，这样的基金会应该是竞争性的，即组成多个基金会，职工可以自主决定加入哪一个，并且也可以自由地退出。因为每位职工都有一个个人账户，所以，不管他如何改变所属的基金会，都不会影响到他以前的收益。这样的权利，应当明确表述在养老金基金会的章程当中。在这样一个基金会中，所有的缴费人都可以通过适当的形式行使其作为缴费所有者的权利，并依照其个人账户的记录索取基金投资的回报。
与目前相比，这样的基金会可以持有更多的投资工具，而不仅仅是国债和银行存款，这能提高养老金基金的保值增值能力。例如，可以允许基金会增持国有股。我们设想，正在通过股份制进行现代企业制度改造的国有企业，可以把经过计算的一部分股份划归养老金基金会；国有控股企业在扩股的时候，也可以把一部分股份划归各个股东及公司本身所属的养老金基金会；甚至目前正在进行的“债转股”部分，也可以部分地由养老金基金会持有。
重要的是国有股必须上市流通，否则，养老金基金对国有股的投资和它所持股的国有企业，最终都不会因为基金持股这一变化本身而变得更有效率。在这种情况下，养老金基金最终的持股就不一定非要是国有股，而是可以持有上市公司所有类型的股票。这样，养老金基金以持有国有股为开端，经过所持国有股上市流通，到持有上市公司的普通股，最终将成为资本市场中的机构投资者。
鉴于我国股票市场的现状，政府有必要对养老金基金可以持有哪些上市股票做出一个规定。也就是说，只有那些信息披露真实而充分、公司业绩优良、价格比较稳定的上市股票，方能允许养老金基金持有。选择这些股票将是政府对养老金基金所负有的监管职责的一部分。至于具体选择其中的哪一种股票，将是各个养老金基金会的理事会或董事会的职责。
这个话题也引出了政府和养老金基金会之间的关系问题。目前的基本养老保险基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的。“收支两条线”的实际含义只是管理这项基金的政府机构在指定的银行开立一个专门的财政账户，企业缴纳的养老金即存在这个账户上，退休者根据规定的受益资格，到银行从这个账户上支取养老金。这种模式并没有对政府的职能做出清晰的界定。政府的社会保障管理机构可以是监管者，但是实际上则必须是这一账户的直接管理者。然而，当它面临的是一个竞争性养老金基金会这样的架构时，它的职能将是一个明确的监管者。它可以根据有关法规所赋予的权力，向各个养老金基金会派驻董事会（或理事会）主席和其他政府代表，监督基金收支，指定基金托管人，规定基金的投资范围和投资工具，管理基金的信息披露以及审计等事项，仲裁各种可能发生的纠纷，等等。
四、根本问题是做出什么样的制度安排
（一）要建立一个以基金制计划为核心的多层次养老金制度
在上述思路下，我国的养老金制度将主要由两大层次组成：基本层次是面向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资，按规定受益制的方式发放。现阶段，由于“老人”还是退休者中的大多数，因此这个计划还要占据较大的比重，但长期来看，只要这个计划的覆盖面不再扩大，那么它必将随着时间的推移而逐步萎缩，从而把养老金制度的主干部分置于第二个层次的基金制计划。在这个过程中，基金制计划可以适时引入更多的子计划，如旨在增加投资回报的增值投资计划，旨在进行有限的收入再分配的填补计划，等等。在第二个层次之上，也可以再建立第三个层次的自愿储蓄养老金计划，以及鼓励个人购买商业性的养老保险等等，作为对以上两个层次的主要计划的补充。
从目前主要由基本养老保险和企业补充养老保险两种保障计划组成的养老保险制度，过渡到上述由三个层次的养老金计划所组成的养老金制度，其中关键性的结构变迁是如何实现由基本养老保险过渡到第二个层次的养老金基金会。
在上面的设计思路中，第二个层次的养老金基金计划是整个制度中的核心部分。它所覆盖的缴费者和受益者均是目前所谓的“中人”和“新人”。很显然，为了这个基金制计划的健康发展，这部分人目前在基本养老保险制度中的空账问题不能被带入新的基金制计划中，所以，在我们的设计思路中，目前他们在基本养老保险制度的个人账户上所存在的空账需要进行隔离处理，即为此而单独建立一个“旧账户”，通过国有资产变现等融资方式，按照基本养老保险既定的承诺回报率（包括储蓄本金和承诺的利息），补上空账的亏空。从分账之日起，新的供款和此前的结余部分要全部记入“新账户”，按照规范的基金制度运作。
旧账户的空账问题也不可能一劳永逸地得以解决。我们赋予养老金基金一个相对保守或审慎的风险偏好，这就是，用于充实旧账户上的应当是零风险的资产。因此，在“空账”没有被完全充实之前，旧账户上的积累还是要像现在这样只能用于购买国债或银行储蓄，不能用来持股，否则它要承受更多的风险。当然，在空账问题完全解决之后，养老金基金可以承担更大的风险，因而也有能力追求更多的投资回报了，这种限制也就可以取消了。那时，账户的新旧之分也会变得没有意义，因此可以或者重新合并，或者按照一个综合性社会保障计划的思路做出新的分账安排。
（二）养老金基金要成为资本市场中的机构投资者
拥有足够的投资工具，也是这样的养老金基金会能够存在并发展下去的一个重要条件。即使基金的投资组合完全是由基金董事会或理事会自主决定的，那么国债也仍将是一个基本的投资工具，因此，更具意义的将是讨论养老金基金应当持有何种股票以及如何持有。在进一步讨论国有股转化这种办法之前，我们还是先来探讨一下基金是否可以通过直接入市的方式来增加融资。这本来不应成其为问题，但事实上，以1999年基本养老保险基金的滚存结余，即使全部投资于股票市场，那么恐怕要有数倍的回报率才能弥补现在的养老金负债。在这样的压力之下，实际上很难保证基金会自觉地成为一个稳健的机构投资者。所以，在入市之前，养老金基金还是要有一个能够承担得起一定风险的资本规模。而增加其资本规模的途径便是增持国有股。所以，我们为养老金基金持股所设计的步骤是，首先以增持的国有股实现基金资本的扩充，使其具有足够的风险承受力，尔后通过国有股上市流通，带动养老金基金入市。
第二个主要的条件是，养老金基金要由专业的基金托管机构去管理其投资。因此，社会保障管理机构和金融管理机构要指定一批托管人，使它们具备托管养老金基金的法定资格。由于在基金会和托管人之间存在着信息不对称的问题，所以，政府的社会保障管理机构和金融监管机构通常要对基金托管人实行严密的监管。这种监管通常是以托管法为法律依据的。在我国，现在还没有这样一部基金托管法，因此需要制定和实施这样一部法律。
接下来的问题是现在有哪些机构将来可以成为养老金基金的投资托管人。在目前的基本养老保险制度中，政府规定基金要以财政专户存于工、农、中、建四家国有商业银行，所以，这四家银行在担当着与托管机构类似的角色，但它们仍然不是真正的托管机构。如果银行要成为基金托管机构的话，那么它们首先要解决的一个问题就是目前我国现行《商业银行法》所规定的商业银行只能分业经营的原则。
其他有条件成为托管机构的还有保险公司、证券公司以及目前尚处于幼稚状态的本土投资银行等非银行金融机构。目前来看，这些非银行金融机构是最有条件取得托管人资格的机构，问题只是它们是否具有足够的风险抵御能力。当然，如果我们不把目光局限于中资金融机构的话，那么那些中外合资的投资银行或投资公司来托管养老金基金，也可以被列入考虑范围之内。我们认为，上述各类金融机构，将会成为孕育未来养老金基金托管人的母体。
（三）市场化导向：竞争性和价格机制
从完全市场化的角度出发，我们自然会想到让养老金基金会自行决定养老金的缴费率；进而，由于基金制养老金计划的受益率与缴费率是相关联的，所以，最后的受益率也就要由最初的缴费率以及基金的投资回报率来决定。从原理上讲，当养老金基金制度达到一种稳定的状态时，即在这一市场的供求进入均衡状态时，是能够形成一个均衡价格的。
为了保证实现这样一个均衡价格，基金会的制度必须是竞争性的。在现实条件下，建立这样一个竞争性的基金制度的真正困难恐怕不在于能否建立起多个基金会——这个问题的答案应当是肯定的——而是在于缴费和受益能否在不同的基金会之间自由地流动。流动性不足将会成为建立竞争性的养老金基金制度的最大障碍，而且，这个障碍在短期内恐怕还难以克服。
上段论述的现实依据是，目前的基本养老保险制度应当是实现了省级社会统筹的，假如我们以养老金基金会的建立成本最小化作为首要选择的话，那么，在省级层次上成立基金会，应当说是选择了新旧制度之间距离最近的两个点架起对接的桥梁。然而，依附于行政架构的养老金基金会还不是真正的市场竞争者。如果把这个问题放在一个省的内部来解决，理论上难度也许会变得稍微小一点，但又有两个新的问题却会随之而来：一个是，实际上或许没有几个省能够在很短的时间内建立起严格符合相关规范的竞争性养老金基金会；另一个是，迄今为止已经实现了的省级统筹将会前功尽弃。两相对比，基金会还是要在省级规模上建立更为适宜。这样，问题就集中在如何把现有省级统筹的基本养老保险基金改造为最终能够导致竞争的基金会模式。
解决这个问题的第一个步骤是，各个基金会选择自己的托管机构，进入资本市场，取得因会而异的投资回报率；第二个步骤是，政府的社会保障监管机构、金融监管机构以及法律部门对各个基金会的会计（特别是其中的管理会计）、审计、信息披露以及个人账户的记账等各个环节实施统一的规定；第三个步骤是，政府的社会保障监管机构制定规定缴费率（养老金价格）的上下限，但是把缴费率具体决定权交给各个基金会，这就引入了竞争机制；最后一个步骤是，任何一个基金会都对其他基金会的会员开放，最终启动竞争。
在这样一个架构的基础上，养老金基金的缴费率和受益率最终会稳定在某一个水平上，这将是由市场决定的竞争性价格和受益水平。当然，这里并没有包括管理费用。决定管理费用水平的原理也是一样的，即要有一个竞争性的托管人市场，政府只负责决定管理费用率的上限、认定托管人的托管资格、对托管人进行外部审计和监督，把对托管机构的选择权交给基金会。假如这个构想能够实现的话，那么养老金基金的缴费率（包括托管费用）将是由市场决定的竞争性价格。如果养老金的受益水平与市场决定的缴费率是精算关联的，那么受益水平不足或过度的可能性在此也会消失。
如果把本文所设想的养老金制度和其他国家的做一个类比，我们的设想在制度整体上应该类似于智利的AFPs，而在基金会这个层次上则要类似于新加坡的中央公积金制度。设想之可行性的关键在于这些基金会是否真的能够建立起来。这在很大程度上可能并不取决于这种组织架构本身，甚至也不取决于养老金制度或社会保障制度本身，而是取决于这个制度以外的东西。这主要包括三个方面的因素：第一个方面是政府能不能根据市场经济的原则处理好它和基金会的关系。这不仅是指政府机构是否具有处理好这种关系的思想和政策准备，现阶段来说，更重要的恐怕已经是是否具有处理好这种关系的技术准备。第二个方面是涉及到养老金制度的各种既得利益能否大致达成一个均衡。第三个方面则是管理机构是否具有足够的动力和能力，从整体上提高管理的组织效率和技术水平。
我国的社会保障制度改革是在理论准备严重不足、方案论证很不充分的情况下仓促启动的。这个教训告诉我们，关于养老金制度的改革，目前最为急迫的还是要设计一个综合考虑长期效应和短期效应、实现收入再分配和支持经济增长、培植制度本身发育和产生正的外部效应（至少是不产生负的外部效应）、以及兼顾养老金制度改革与配套性制度成长的的整体方案，切不可为了解决一时的燃眉之急，而使本已明确的社会保障制度改革的正确目标变得模糊不清。
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