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根据1976年重新修订的医疗保险法，韩国于1977年开始在全国范围内实施强制型医疗保险制度。保险覆盖首先从500人以上大企业入手，逐年扩展，1988年扩展到5人以上单位。与此同时，1979年着手建立公务员及私立学校职员医疗保险制度，并在1981年试点的基础上，分别于1988、1989年建立农村和城市地区个体劳动者医疗保险制度。加上1977年为低收入人群设立的医疗救助制度，韩国自1977年至1989年，用短短的12年时间（见表1），完成了由医疗保险和医疗救助组成的国家医疗保障制度的建设，并实现了全民覆盖，以国家制度的形式，为人人享有基本医疗提供了根本性保证，这在医疗保险史上也是罕见的。从历史的角度，探寻和分析那些曾对韩国医疗保险制度的建立和扩面起决定或促进作用的政治、经济背景以及医疗保险制度的设计，对现实的医疗保险制度改革具有可资借鉴的意义。
表1：韩国医疗保险覆盖人数（千人）
1979 1985
1986 19871988 1989 1998
政府、学校雇员及家属：
3044 4210
4329 43644508 4471 4954
（占总人口的10.4%）
企业雇员及家属： 4852 12215 13294 14971 16269 16511 15853
（占36.0%）
城乡个体劳动者及家属： 4604193928488 24294 31565
（占50.1%）
医疗救济：2134 3259
4386
4386
4290 4246 1323
（占3.5%）
政治上的需要和支持
从总体上讲，在韩国医疗保险制度建立、扩面及实施的所有发展阶段，与之相关的政治氛围和政策导向都是积极的、有利的，甚而是超前的。
与大多数发达国家建立医疗保险制度的情况不同，韩国建立医疗保险制度的最初动议既不是来自工会，也不是来自雇主组织，而是来自军政府。早在60年代初，刚上台不久的军政府就急急忙忙推出一部医疗保险法，期望能够有助于政局的稳定，实现军政权的合法化。但匆忙间未充分考虑到当时国内经济还十分落后这一基本事实，从而使这第一部医疗保险法形同虚设，难以贯彻执行，最终流产。七十年代中期，关于朝鲜半岛南部的医疗保障不如北部的事实和舆论，对韩国军政府也构成相当大的政治压力，加之进入70年代后，韩国经济高速发展，为保证军政府政治需要的实现以及发展社会医疗保险事业打下坚实的经济基础，促使它下决心尽早引入医疗保险制度。
医疗保险制度一经建立，扩面便成为各政党为拉选票而大力“炒作”的政治主题之一。例如为赢得1987年总统选举，当时的执政党及政府于1986年抛出一系列社会福利计划，其中包括将个体劳动者纳入医疗保险制度、建立国家年金计划以及最低工资制度等等。此外，在医疗保险制度建立的最初阶段，为了促进它的发展，韩国政府规定医疗机构对在保人员按国家规定价格收取医疗服务费用。这就意味着同样的医疗服务，对保险范围内和保险范围外的人群收取的价格和费用是不同的，即实行医疗服务双重价格。到了80年代中叶，除了农村和城镇的个体劳动者及其家庭成员外，几乎所有的政府、企事业单位职工均已参加医疗保险，能够享受优惠价格的医疗服务。这一双重价格政策必然使医疗成本从收入高且稳定的政府及企事业职工向收入低且不稳定的个体劳动者转移。其结果之一是许多个体劳动者及其家属因担负不起高昂的医疗费用而拖延，甚至放弃必要的治疗，进一步拉大了医疗保险大门内外的两个人群之间在医疗服务使用上的差距。需要指出的是，个体劳动者及其家庭成员是韩国第一大“部落”，占全国总人口50%以上，无论是在政治上还是在经济上都是举足轻重的，因此将他们纳入医疗保险范围势在必行。有意思的是，韩国政府关于建立个体劳动者医疗保险制度的提议一出台就受到个体劳动者的广泛抵制：费率太高。为换取个体劳动者的支持，政府最终同意给以高额的保费补贴。
需要指出的是，韩国医疗保险即使在实行分散经营、保险基金多达360多个的阶段，中央政府也从未放松过对医疗保险的管理监督。军政府权力的高度集中统一，令出即行，保证了医疗保险法的贯彻执行和保险覆盖面的迅速扩展。
经济高速发展的保障
1963年韩国第一部医疗保险法的流产，从根本上说，是受制于当年较低的工业经济发展和综合国力水平，可谓巧妇难为无米之炊。而十多年后的再次冲刺，在短短的12年内实现全民覆盖，也是因为有高速持续发展的经济做坚实的后盾。如果将韩国医疗保险扩面进度表与经济发展变化嵌入同一个时间轴上，我们可清楚地观察到前者是如何不失时机地跟上后者前进的步伐“与时共进”的：1977年初建医疗保险时，韩国人均国内生产总值1000美元，已是1963年通过第一部医疗保险法时的10倍；1989年将最后一大组人群，即城镇个体劳动者及其家庭成员纳入法定医疗保险范围、从而最终实现全民保障的目标时，其人均国内生产总值已接近5000美元，几乎是医保建立之初的5倍（见表2）。国际经验也证实了这一点，即经济高速持续发展阶段是医疗保险等社会保险福利制度建立和扩面的最佳时机。
表2：扩面与人均GNP增长的对比
年份 扩面措施人口覆盖面
人均GNP
(%) （美元）
1963 ＜100
1977 —实施强制型医疗保险，并首先在500人以上 14.5 1,012
大企业进行。
—为低收入者建立国家医疗救助制度。
1979 —建立政府公务员、私营学校教职员工强制 26.9 1,644
医疗保险。
—企业医疗保险扩展到300人以上企业。
1981 扩展到100人以上企业。
29.6 1,734
1983 扩展到16人以上企业。39.3 2,022
1988 —建立农村个体劳动者及家属强制医疗保险。 79.1 4,127
—企业医疗保险扩展到5人以上企业。
1989 城镇个体劳动者及家属纳入强制医疗保险范围。
99.9 4,994
但是，我们也看到，经济发展是有周期性的，不可能长盛不衰，20世纪90年代韩国经济增长的势头开始减缓，1998年受亚洲金融危机的冲击，韩国经济增长实际为负(-6.6%)，2001-2003年也只恢复到3.3%、6.2%和2.8%。由此可见，虽然可以借助经济发展的上升走势，使医疗保险平稳出台和顺利扩展，但医疗保险制度的设计，特别是待遇给付标准及保费的设计，则不宜以此阶段为基准，而需要充分考虑和综合平衡经济周期各个发展阶段的情况，以保证医疗保险的可持续发展。
而且，医疗保险设计还需考虑的一个现实是医疗消费增长速度往往超过经济发展速度。韩国在1990-1998年期间，国内生产总值年均实际增长为5.8%，但同期医疗费用年均增长却达7.5%。医疗费用增长速度长期超过经济增长速度的一个副产品是：医疗费用总支出占国内生产总值的比重增加。在其他因素不变的情况下，医疗费用增长速度长期超过经济增长，最终将影响医疗保险基金的收支平衡。1996年以前，韩国医疗保险基金在总体上每年还略有结余，但此后则是赤字运行（见下图）。
低调的医疗保险制度设计
应该说，韩国医疗保险全民覆盖的迅速实现，除当年十分有利的宏观政治、经济因素外，医疗保险制度自身的设计也是其中重要的因素。下面从四个方面来具体分析。
高额补贴
韩国政府对医疗保险给予直接的大幅度补贴。其中包括对私立学校职工医疗保险费20%的固定补贴，以及对个体劳动者医疗保险的补贴，补贴总额曾一度占这类基金总收入的44%。正是因为财政的慷慨解囊，私立学校职工和个体劳动者及其家属才能顺利加入医疗保险。
尽管1998年前，韩国的经济发展态势一直不错，国家财力不断增强，但为占全国一半以上的人口提供高医疗保险费补贴，对政府财政来说仍然是一个沉重的负担，因此财政补贴的下滑也在情理之中。但财政补贴的减少，并未导致个体劳动者保费缴纳的同比增长，因为与此同时，调剂基金及其他转移支付有所增长，从而抵消了部分财政补贴下滑的影响。
低保费
在医疗保险统一之前，保费费率由各保险基金自行决定。尽管存在差异，但总体费率较低，一般在3%-6%之间浮动。2003年合并为一个基金后，费率统一为收入的3.9%（见表3）。较低的费率，较低的负担，不但雇主方面比较容易接受，也是个体劳动者群体能够负担、参加医疗保险的一个重要原因。
与其他许多国家相比，韩国医疗保险费率都是比较低的。同其它许多事物一样，低费率也是一把双刃剑：它在促进医疗保险起步、扩面的同时，也会压低、限制医疗保障水平。
表3：韩国医疗保险平均费率（占收入的%）
1991199319951997
1998 1999
2003
政府及学校雇员
4.6 3.8 3.8 3.84.2 5.63.9
企业雇员 3.1 3.1 3.0 3.13.3 3.83.9
较低的待遇水平与高自付率
韩国医疗保险首先将医疗服务划分为在保与不在保两大类。保险范围之外部分，全部费用自负。保险之内部分，因住院、门诊、就诊项目、就诊单位的不同，自付比例不同。据测算，1997年医疗费用支出中的总自付率，住院为39.9%，门诊为61.1%；1998年自付总水平为58%。因费率较低、原有的财政补贴零增长，而且除此之外医疗保险再无额外收入，较低的待遇水平与较高的自付率自然就不可避免。
分散经营的管理体制
直到2002年，韩国医疗保险不但划分为企业职工、政府公务员及私立学校职工、个体劳动者及其家属医疗保险三大分系统，而且实行分散经营管理。根据医疗保险法，3000人以上的企业便可自行组建医疗保险基金。1998年，全国共有医疗保险基金360多个，包括企业职工医疗保险基金130多个，个体劳动者医疗基金220多个。
这种分散经营的方式首先得到雇主、特别是大雇主的欢迎和支持，因为他们希望通过建立以本企业为基础的医疗保险基金，能够参与基金管理，使用基金结余。其次，分散经营体制，使医疗保险基金可以有针对性地根据被保险对象的需求和特点来设计，有利于扩面。此外，这对政府也有好处，因为分散管理的体制可以减轻对政府的潜在资金压力。
但是，“成也萧何，败也萧何”。虽然分散经营的管理体制在一定程度上促进了全民覆盖的实现，但分散经营管理本身也容易引发其他诸多问题。韩国当年遇到的问题一是公平，二是效率。
此处的公平仅就费率而言。医疗保险分散在三百多个独立经营的保险基金下运作，保险待遇完全相同，但保费计算相去甚远。其结果之一是：收入水平相当的人，因所隶属的保险基金不同而为相同的保险待遇缴纳的保费大相径庭。
过于分散也会影响效率。360多个医疗保险基金，即使按韩国人口平均分配，每个基金所能拥有的成员也不过十—、二万。事实上，许多基金覆盖的人口甚少，导致收支统筹规模偏小，不能有效地分散资金风险。这种情况在那些以乡村或经济欠发达地区为基地、或以个体劳动者为对象的医疗保险基金身上最为严重。而且，分散经营还会损失管理上的规模效益，增加经营成本。据统计，韩国医疗保险基金的经营管理成本占总支出的平均比例曾为8.5%，个别基金甚至高达15.6%，与加拿大的1.5%及英国的2.6%相比，这的确太高了些。最后，在韩国医疗服务市场以盈利型私营企业为主的背景下，与全国统一基金相比，分散经营的体制在医疗服务的选择、定价、质量监控等方面也缺乏相应的优势。
面对这些问题，在医疗保险制度建立20多年后，韩国政府最终决定走上合并的道路。1998年10月，个体劳动者医疗保险基金与公务员及教师医疗保险基金合并，成立全国医疗保险基金。2000年7月，企业职工医疗保险基金与全国医疗保险基金合并，成立全国健康保险基金。但因保费计算的不同，个体劳动者基金暂时仍实行分开核算的办法。2003年7月，所有基金最终合并在一起，实行全国一个医疗保险人、一个医疗保险基金的格局。目前，这一合并已初显成效。例如管理成本已从1999年占支出总额的8.8%，减少到2000年的7.3%、2001年的4.5%、和2002年的4.0%。这不仅得益于基金管理机构分布的合理化，而且得益于工作效率的提高和人员成本的下降。截至2002年底，韩国医疗保险基金工作人员削减了5199人，削减幅度达33.2%。