经济增长方式转变与地方政府职能，本文主要内容关键词为：政府职能论文,经济增长方式论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府主导型市场经济与国民经济运行的分层调控
现代经济的发展过程，已经愈来愈把政府职能、政府的宏观调控与一国的经济增长联系在一起。社会主义市场经济中，市场是资源配置的基础性方式或主要手段，这并不意味着贬低政府职能和政府宏观调控的作用，相反，对于现代市场经济来说，政府的调控是不可缺少的组成部分。可以说，现代市场经济国家没有一个政府不对经济进行干预和调控的，由于各国历史背景和市场发达程度不同，政府干预和调控经济的程度也不一样。像美国、英国这样市场经济发展历史长、市场发育度高的老牌市场经济国家的政府，对经济运行的干预调控就比较少些；像德国、日本这样的市场经济后起国家为了赶超，政府干预的作用就强一些。东南亚新兴工业化国家，为了在一个不太长的时间内实现民族经济的现代化和其他社会、政治目标，其政府对经济干预和调控就更强一些，这些国家的市场经济被称作“政府主导型市场经济”。
中国作为发展中的社会主义国家，市场经济体制的建立和运作，更离不开政府的自觉干预和调控，有力度和有效的宏观调控将成为社会主义市场经济运行的有机组成部分，这样或许我国的市场经济也可称作是一种政府主导型市场经济。这是因为：（1）在我国社会主义市场经济发展过程中，市场机制自身存在的某些深层次的缺陷，加之转轨期市场机制功能的不完全，在关系到国民经济经济总量平衡，结构调整，以及实现公平竞争、社会公正等社会主义目标的重大事情上，靠自发的市场调节是做不好或不能做的，必须借助和依靠政府来干预市场的运行。（2）社会主义制度的基本特性对市场经济运行要产生重要影响，最主要的就是政治制度上的共产党的领导和在经济制度上以公有制为基础的共同富裕目标，这些基本特征不能不对市场经济的运行产生重要影响，要求社会主义市场机制的运行比资本主义市场经济体现出更多的自觉性和计划性，要求在社会整体利益与局部利益、微观有充分活力与宏观协调、促进经济效益与实现社会公正等一系列重大问题的处理上比资本主义市场经济做得更好，很显然，这必须依靠政府的力量来实现。（3）我国面临着赶超先进工业国家的历史战略任务，更需要政府的作用。在本世纪最后几年到下世纪初不太长的时间内我国的经济发展一方面要完成工业化、现代化；另一方面必须在新的经济发展与科技进步加速的环境中不断调整我们战略发展方向，迎接国际市场竞争。完成这两方面的艰巨任务必须采取政府推进式方式，由政府来组织和推动产业结构调整、培育市场主体、建立市场秩序，等等。靠市场的自行发育和市场机制的自发作用是不行的。因此，我国社会主义市场经济必然是一个政府作用力度较强的，以间接宏观调控为基本模式的政府主导型市场经济。
政府主导型市场经济的定位，确定了政府宏观调控在我国社会主义市场经济发展中的功能和作用。而就我国是一个幅员辽阔、经济发展不平衡的大国来讲，政府对国民经济运行的调控是分层进行，通过两级调控来完成的。
在传统的高度集中计划体制下，中央政府拥有全部资源配置和利益分配的权力，地方和企业分别只是中央政府的派出机构和附属物，这种以中央为主体的“大一统”的体制，在推进国家工业化，实现大规模资本积累，建立较完善的工业体系等方面发挥了重要作用。但是这种传统的计划经济模式无法解决两个问题：一是由于中国幅员广大，地区间发展不平衡，中央宏观调控本身有一个中间传递层次；二是地方政府参与经济决策和经济活动的动力机制问题。这种集权体制无法适应商品经济的发展，压抑了地方的积极性，也超出了中央政府的行为能力，违背了中国这样一个大国需要分层进行经济管理的客观要求，使区域经济失去了发展的动力和活力。适应社会主义市场经济宏观间接调控和国民经济分层管理的要求，在我国从中央高度集权的计划体制转向适度分权的社会主义市场经济体制的改革过程中，一个重要的方向就是逐步把过去中央政府高度集中的权力分解并向地方政府转移，充分利用和发挥地方政府作为地区经济的调节者和宏观调控的次级调控机构的作用，使地方政府成为让利放权改革的中间承担者和推进改革深化的重要组织者。计划体制向市场体制转轨过程中中央政府的权力下放，与传统体制下为解决中央与地方的矛盾而进行的行政性分权有着根本的区别：首先，这是在体制根本性转变过程中的权力下放，是适应发展社会主义市场经济的要求；其次，这不是单纯的行政权力的划分和调整，而是包括事权、财权和调控权限，按照国民经济分层管理的要求，在中央政府和地方政府（省级）之间的合理划分，以建立宏观经济的中央和省区两级的调控体系。改革十多年来，中央与地方权益格局发生重大变化，促进了中国区域经济的形成和发展，调动了地方发展经济的积极性，塑造了新的国民经济增长与发展的主体，可以说，我国政府主导型市场经济中宏观调控的分层调控格局已初步形成。
地方政府职能与经济增长
地方政府追求经济增长，来自于地方政府在国民经济分层管理和调控体系中所承担的经济职能和要完成的一系列社会、政治目标。（1）中央政府与地方政府的事权与财权划分后，中央主要承担制定国民经济和社会发展战略与计划，全国产业政策、财政与税收制度、货币政策与货币发行量等，以及分配关系国民经济全局的必要的资金和物资，负责重大的能源、原材料和交通运输、通讯项目的建设。而地方则主要承担制定地方性经济社会发展战略与规划、地方性经济政策和法规，负责地方性基础设施建设、区域农业发展、地区救济和社会福利，提供公共服务以及环境治理，自然资源的保护等，从地方政府承担的经济职能来看，关系到地区经济发展的基础物质条件，这需要有一定速度的经济增长来支撑。（2）经济增长历来是政绩的主要标志，经济增长的压力在地方政府以及各级领导层中都存在着。政府领导人在职期间的政绩考核往往与经济增长速度，基本建设上规模、争项目等联系在一起的，从而形成普遍的扩张冲动，在地区发展的经济决策上会作出追求高速度的选择。（3）在经济发展过程中，地方政府一方面面临着人口过快增长和劳动力过剩的巨大压力，另一方面又要承担创造和提供较多的就业机会，使城乡居民收入有较快增长的责任，这样也需要在地区经济发展中维持较高的经济增长速度。（4）就社会因素来说，由于地区间经济发展的不平衡和社会成员收入差距的扩大，形成了高收入阶层，在高收入阶层的示范作用以及直观比较的影响下，社会公众的价值观念在发生变化，利益预期越来越高并形成相互间的“攀比”，从而迫使经济落后地区的政府作出经济加速发展的决策，以便满足地区内社会公众日益提高的利益要求，协调各方面的利益关系。
改革开放和区域经济发展的现实表明，地方政府追求经济增长，在我国国民经济成长中形成了一种全新的机制——区域推动机制，但同时也要看到，这种以实现地区利益为主的区域经济增长，也包括区域间相互攀比、追求高速度等非正常或是非经济原因造成的国民经济扩张，它的现实基础在很大程度上是“高投入、低产出”的数量扩张型或粗放型经济增长方式。由于经济增长是依靠各种资源投入的增加和每一单位资源投入的产出（投资效果）的增加而实现的，因此经济能否持续增长，涉及国民经济中究竟有多少资源可以连续投入，每一单位资源投入的产出如何才能增大。与此相应，经济增长速度也就有两个基础，一个是增加投入量，一个是提高效益。在体制转轨时期，通过中央政府权力分解和一部分向地方转移，地方政府作为资源配置的主体之一，已经具有相对独立的经济权益和经济行为；但是，由于许多方面改革还未到位，中央、地方、企业间的权力界限不清，造成地方政府权力“错位”和“膨胀”，而不论是中央政府对地方政府行为的调控、修正、约束，还是市场机制的需求约束功能都未能发挥出应有作用；加之区域间利益扭曲造成的不公平竞争环境，必然使地方政府产生一系列不合理的、片面追求高速度的倾向，这种速度一般都是以外延式扩大再生产即靠上项目、铺摊子、增大投资来实现。依靠各种资源投入的增加来实现经济增长，即外延式扩大再生产，作为地方政府推动所在地区经济发展的不自觉的选择，其原因在于：（1）中央政府让利放权后地方政府拥有了一部分资金分配权和投资权，扩大再生产可以通过地方财政投资来进行，但中央政府仍掌握有相当一部分资源，地方政府可以多铺摊子，多上项目（相当多的都是钓鱼工程）向中央争取到资源；（2）短期内经济规模的扩大、产值的增加可以满足地方政府领导人政绩的要求；（3）地方政府职能范围广大，不仅要组织和保证地区内商品的供应，还要承担基础设施建设、文教事业发展、社会福利等，从而要采取“大而全”、“小而全”的投资行为。片面追求高速度、追求短期绩效的经济增长，不但强化了传统体制下的粗放型增长方式在新的经济运行格局中的延续，还造成地区在其经济发展过程中的一系列不合理行为。例如：地方政府为了扩大自己的可支配收入和实现短期绩效，往往争投资、争贷款、争资源，竞相攀比投资规模，成为我国转轨期投资膨胀和经济过热的重要因素；为了在短期内尽快实现自身利益的最大化，各地方政府总是要在价高利大的加工工业进行密集投资，形成从彩电、冰箱、录像机等家用电器到汽车、传真机、数控机床等工业制成品的重复建设、重复投资和盲目引进。加工工业的高度扩张没有伴随增长质量的提高和国际竞争力的增强，因为在地区内受到地方主义保护，为了在短时期内增加地区利益、政绩和扩大就业，各地方政府往往将投资量和工程量小、工程技术简单、建设周期短、能迅速产生效益的建设项目作为优先考虑，结果导致投资项目小型化，建成的企业难以实现规模经济；在现实的投资建设过程中，各地区并不关心产业结构的更新和工业布局的转移，只是在现有工业基础和产业部门空间内，进行平面扩展式的投资配置，以显示外延扩大再生产的政绩成就。其结果是产业结构都严重老化，新技术产业成长不足。
地方政府在追求经济增长过程中对外延扩大再生产的选择，是转轨时期宏观结构失衡的重要原因。经济过热是我国国民经济运行中反复出现的现象，推行经济体制改革以后，这种状况没有得到根本改变，1978年至今，比较严重的经济过热和由此带来的调整，已经发生了四次。经济过热通常指经济增长速度过快，总需求膨胀，结构性矛盾加剧，物价上涨率过高等诸多问题，这些问题不是相互独立的，总需求过度膨胀往往是引发其他经济问题的基础。而我国几次出现的总需求膨胀，一是投资需求膨胀，二是消费需求膨胀，在我国经济生活中多元利益主体格局形成后，其膨胀主体，主要包括政府、企业和个人。而就政府来讲，地方政府的利益要求相对突出，追求地区利益诱发的投资扩张倾向，一旦超过其经济实力，破坏宏观均衡，国民经济就要实行强行调整，产业结构上的矛盾还会加剧这种经济的波动。
经济增长方式转变与地方政府行为合理化
我国实现经济增长方式转变必须要有政府的积极推动和有力调控。地方政府作为国民经济区域增长主体和次级调控主体，有效行使其职能，在实现经济增长方式转变中有着重要的作用。在推动经济增长方式转变中，地方政府的主要经济职能有：
（1）本着产业结构优化的原则，制定有利于产业优化和升级的产业政策和发展战略，调整区域内的产业结构，确立区域内的支柱产业和主导产业并加以扶持，形成本地区产业优势以及与其他地区的优势互补。
（2）推进产业组织的优化，培育新的、有充分活力的增长主体。产业组织优化是以效益为中心的经济增长的企业组织形式作保证。原地区全面追求高投入、短期效益的投资行为造成一大批地方政府投资的企业规模小、过多分散于各领域，未能形成规模效益，因此需要地方政府高效率的产业组织政策来加以纠正。例如由地方政府组织区域内企业结构调整，组建大型企业集团；由地方政府推进国有企业的战略性改组和建立现代企业制度，形成国有经济与非国有经济公平竞争、共同发展的格局，使它们成为新一轮国民经济增长的主体。
（3）建立经济增长方式转换的运行机制及综合配套政策体系和法规措施。从产业技术进步看，提高经济增长质量包括两个基本方面，一是在增长过程中劳动、资本等要素投入的贡献率缩小，技术进步等综合要素的贡献率提高，使科技转化为生产力，促进经济增长；二是产业结构不断优化和升级。因此，以效益为中心的经济增长必须要有以教育投入为基础，以科技开发、科技成果转化为生产力，推动技术进步为核心，最终实现产业优化和升级的一整套运行机制。为此，政府应围绕着教育和科技事业发展，促进科技转化为生产力等重要方面制定出配套政策体系，加大投入和支持力度，并要有相应的法规措施确保其有序进行。
（4）建立政府投资作用于集约化经济增长的机制。在经济增长方式转变中，政府的投资方向及其方式有着十分重要的作用。从地方政府来讲，为了推动增长方式向集约化的转变，投资方向应在基础设施和人力资源、科技开发和新兴产业方面，为经济增长提供一个有利于企业投资和企业成长的环境，其方式可以直接投资为主。在其他领域主要是产业发展和结构调整方面，地方政府的投资应以间接投资为主，即通过地方政府所掌握的财力的间接提供，如政府授权中介投资机构负责资本金的营运，或通过招标委托民间企业经营。通过直接和间接两种不同投资方式和涉及不同的投资领域，实现区域经济增长所要求的投资集约化。
（5）建立有利于提高增长质量和效益的评价、考核指标。就地方政府来讲，必须改变以产值为中心考核企业和企业领导人的做法，建立体现效益提高的指标体系，如除了反映劳动生产率提高、物质消耗降低、投资效益等一系列经济指标外，还有经济结构的优化、生态环境的改善、社会及个人福利的增进、生活质量的提高等指标。
地方政府在经济增长方式转变中的作用，既不是削弱中央政府的宏观调控，也不能取代市场机制。地方政府职能的有效性，要由地方政府行为的合理化来保证。地方政府作为国民经济格局中的一个相对独立的利益主体，具有“经济人”的行为特征，即有着追求利益最大化的倾向。与社会经济生活中其他“经济人”的行为不同的是，政府利益是建立在公有产权基础上的，是作为公有范围内个人利益集合的公有利益，这种以社会群体为特征的“经济人”的社会经济行为更具有理性，更符合社会利益。但是，在追求自身利益最大的过程中，由于“经济人”的有限理性和外部的不确定性，个体利益必然与社会整体利益发生冲突，个体利益最大的总和并不直接等于或表现为社会整体利益的最大。地方政府作为代表一个区域范围公有利益的相对独立的主体，其行为相对于国民经济整体来讲，仍具有“个体”或“局部”特征，其追求地区利益最大的倾向，必然会存在与社会整体利益的矛盾，以及与其他地区之间的矛盾，因此，规范、调节地方政府经济行为的制度、机制是必要的。在经济增长方式转变过程中充分发挥地方政府职能，必须解决中央对地方区域经济的有效调控，以及对地方政府不合理行为的修正问题。这包括：
（1）解决中央与地方经济调控权限的合理划分问题，明确中央政府和省级政府两级调控主体的目标和职责。
（2）正确处理好地方政府与企业之间的关系，实现政企分开，通过政府行政管理职能与资产所有者职能的分离和国有资产管理体制的改革，解决好地方政府介入经济活动的方式和机制，防止地方政府截留应归于企业的经济权利。
（3）加快市场化改革，建立市场需求约束机制，以校正地方政府盲目追求投资扩张的行为。
（4）实现政府自身的制度创新，包括在市场经济条件下政府职能的转换，建立约束政府权力的制度，以及防止和克服政府官员“权钱交易”、产生腐败的制度。
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