关于教育负债与学校财务风险问题的思考，本文主要内容关键词为：风险论文,财务论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G47［文献标识码］A［文章编号］1002-2384(2006)04-04-03
2002年2月3日的《中国教育报》以《我咋成了躲债校长》为题报道了河北省唐县黄石口乡中学校长甄珠子因无法还清10余万元的债款，而带着一摞欠账单到北京求援的消息，并由此就“‘普九’欠债到底怎么解决”的问题展开了讨论。2003年度在国家审计署审计调查的50个县中，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30.0%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达到38.98亿元。负债总额相当于这些地方一年财政收入的80%。同时，一些高等学校及重点中学，为了迅速扩大办学规模，实现超常规发展，在政府投入不足的情况下，向银行大量贷款。一些学校因拖欠款数额较大，陷入不得不负债运转的境地，严重影响了学校各项工作的正常开展，甚至影响了学校的可持续发展，使学校财务风险问题日渐突出。
教育负债的成因
从目前的情况看，教育负债的形成主要有以下几方面的原因：
（一）借款建学校，借债“普九”
教育负债首先与2000年“普九”验收有关。1986年，《中华人民共和国义务教育法》第一次提出2000年在全国范围内“普九”的目标，并要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。不少地方为了顺利通过“普九”验收，改善办学条件，用明天的钱办今天的教育，举债完成“普九”任务，结果造成地方教育行政部门与学校债台高筑，走入负债经营的怪圈。
地方教育行政部门与学校之所以敢用明天的钱办今天的事儿，是因为他们有两个预期：一是未来地方财政状况会有所好转；二是可以通过征收教育费附加，偿还部分债务。但从20世纪90年代中期开始，大部分地方的财政状况陷入相对困难之中，1999年开始的农村税费改革，又取消了农村教育费附加，这使教育负债问题一下子凸显出来，使得原定“一年‘普九’、三年还债”的计划落空。这种情况给农村义务教育带来了沉重的债务包袱。
（二）经费投入不足，借债维持运转
由于地方财政收入有限，对教育投入不足，因此农村学校校舍维修经费、教学所需的业务经费、水电费等都存在较大的缺口。这些缺口一部分由学生交纳的各种费用来弥补，一部分则通过各种形式的借贷来弥补。由此出现学校出面向银行借钱、向教职工借钱、向学生借钱、向建筑承包商借钱、向社会上的其他私人借钱的情况。这些欠债都是要付不同程度的利息的，有些月息几厘，有些月息一分多，有些月息甚至高达三分。这样利滚利，致使部分学校负债累累。
（三）金融管理不规范，银行主动放贷
由于我国金融管理不规范，制度不健全，所以在相当长的一段时间内，银行非常积极地向各类学校，尤其是大学及示范高中等提供贷款，以摆脱自身的经营困境。通过与学校合作，商业银行拓展了业务空间，找到了新的利润增长点。对商业银行而言，在当时资金有效需求相对不足、急需为信贷资金找出路的情况下，教育的迅猛发展为其提供了难得的机会。但是，由于当时银行部门没有健全的风险防范机制，只看到短期内的收益，未从动态角度对可能产生的风险作出估计，导致贷款审核不严格、不规范，没有真正对学校的偿还能力进行全面评估。一些学校对未来预期过高，为了在短期内实现跨越式发展的目标，而向银行申请巨额贷款，其贷款额度远远超过学校的实际偿还能力。
（四）财务管理不当，未能量入为出
贷款资金的配置和使用是否得当，决定着借入款项的资金利润率能否大于贷款利率。由于学校是非营利组织，因此很难测定资金利润率。要提高贷款资金的使用效益，贷款单位就必须对贷款的投向、额度进行科学的规划，组织专家对投资项目进行可行性论证。如果资金投向不合理，就有可能产生债务风险。如果投资额度测算大于实际需求，就会造成贷款资金闲置现象；反之，则需要动用预算内事业经费追加项目投资，挤占教育事业经费。贷款资金利用不好，不但不能缓解学校资金的供求矛盾，反而会加剧学校经费紧张的状况。
学校对教育财务风险的管理与控制
学校负债经营考虑的首要问题往往是如何通过有效的资金管理实现最大的收益。但学校必须同时认识到负债经营的财务风险。如果学校收不抵支，或者现金持有量不足以偿还负债利息，就可能造成财务危机，影响学校的正常发展。因此，就学校来讲，必须确定财务风险管理的原则以及具体的监测指标。
（一）中小学财务风险管理的原则
1.强化信用观念的原则
由于学校资产不能抵押，学校之间也不能相互提供担保，所以学校只能利用其社会声誉、品牌获得银行的信任，取得信用贷款。学校要建立与银行的长期合作关系，就要牢固树立信用观念，按期支付利息和偿还本金，坚持合理的资金投向，保持适度的资金投量。
2.坚持量入为出的原则
在充分认识贷款风险的基础上，学校应该贯彻量力而行的原则，谨慎贷款。尤其是在举借贷款进行项目投资的情况下，必须谨慎选择投资方向，最大限度地保证资金增值，健全投资项目的跟踪管理制度。例如：经济落后地区的学校要注意从实际出发，有计划、有步骤地逐步加强学校硬件建设，不能再出现超前支出的现象，避免出现新的债务。
3.加强预算管理的原则
国家对学校实行“核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法。为了使贷款资金纳入预算管理，首先应突破对编制赤字预算的限制，建立新的财务预算体系。在学校与银行发生借贷关系的情况下，编制预算时应坚持“量入为出，统筹兼顾，保证重点，收支平衡”的原则。但是，“量入为出”的“入”应理解为现金流入，即可动用的现金量。“收支平衡”中的“收支”应理解为现金的流入量和流出量。根据预计的现金流入量安排支出预算，将年度贷款额度和还贷计划编入预算，并实现新的收支平衡——现金流量平衡。学校财务预算的平衡关系为：年度预计收入数＋预计贷款数＝年度预计支出数＋预计还贷数。
（二）构建学校财务风险的评价指标体系
1. 自有资金动用程度
学校自有资金动用程度是指学校在累计结余的可支配的事业基金中，进行对外投资和向外借款的动用资金，占全部事业基金的比例。动用资金指投资基金和借出款之和。自有资金指年末学校事业基金余额，它是学校自有的可支配的财力，自有资金动用比率越大，学校可支配的财力相对越小，风险越大。
2.其他资金占有程度
其他资金是指学校的专项资金，这类资金原则上是专款专用的，学校不得挪用，但有些学校出于某种需要占用了一部分专项资金（主要用于做借出款、投资基金、周转性垫支款等）。用学校总资产减去事业基金与固定基金，即为学校不可占用的、非自有的专项资金；将被占用的其他资金与全部其他资金进行对比，即可说明其他资金的被占用程度。学校挪用其他资金越多，财务风险越大。
3.学校资产负债率
学校资产负债率是指学校负债总额与全部资产的比率，它反映出学校校级资产负债情况。与一般企业负债不同，学校不具备负债经营的条件，因此，学校资产负债率仅仅是学校进行财务分析时了解本校财务风险和贷款风险状况的一种工具。资产负债率与财务风险有直接关系：资产负债率越高，财务风险越大。
4.流动比率
流动比率是指流动资产与流动负债之间的比值。如果流动比率过高，就会使流动资金丧失再投资机会。在投资报酬率大于借款利率时，借款越多，利越多，同时财务风险也越大。
（三）建立学校财务风险预警体系
对于学校来说，财务风险主要源于筹资决策风险所引发的债务风险。因此，中小学应该建立反应灵敏、及时的学校财务风险预警系统，包括正常情况下的财务风险监测和财务风险变异性监测。学校应重点分析现金流入与流出之间在时间、数量及结构上的协调对称程度，资产负债率、债务期限结构和到期债务与资产规模和结构等方面的协调匹配程度。检测与预警指标必须具备高度的敏感性，应当属于危机初步产生时的先兆性指标而不是结果性指标。
一所学校在一定时期内自有资金是有限的，借助非自有资金发展是正常的，但必须保持适当的自有资金动用比率和负债比率，确定适度的负债数额。一般来说，自有资金动用程度在100%以内不会造成什么问题，超出100%则应考虑偿债能力。根据相关理论分析，自有资金动用程度的安全限度为120%以下，即占用其他资金的程度不要超过20%。
为了加强学校的财务管理，防范财务风险，中小学应建立起相配套的制约机制。学校财务部门应定期将学校的财务状况反映给学校领导，特别要重视利用资产负债率和流动比率等指标，分析学校利用债权人提供的资金开展业务活动的能力及偿债能力。一般而言，中小学合理的最低流动比率是1，即流动资产至少要等于负债，学校才能有偿债能力。如果比值小于1，则表明学校资不抵债。
政策建议
对学校财务状况进行有效监控、实现学校“贷款热”的“软着陆”，一方面要建立严格的指标体系，对学校的财务状况、信誉等级等进行评估，规范学校管理者的行为，增强商业银行和其他金融机构的风险意识，另一方面要增加国家财政性教育经费投入，扩大教育经费来源渠道，保证学校的运转与发展。
（一）建立教育贷款的风险防范机制
应建立学校大额资金流动监控系统，全面实施对中小学资金流动的即时动态监控。学校贷款也同企业贷款一样存在金融风险，企业可以破产，学校同样可以破产。因此，金融机构要建立健全风险防范机制，对学校“圈地贷款”潜在的财务风险要高度警惕。金融机构是银校合作风险的主要承担者，这决定了金融机构要主动采取综合性措施才能防范和化解信贷风险。第一，从发展公共关系的角度密切银校关系，加强与教育主管部门的联系，通过外部约束降低中小学校的信用风险。第二，主要运用抵押贷款的形式。如争取有关担保或足额财产抵押，进行学校资产抵押，要求学校以共建项目的股权或产权以及收益作担保等。第三，明确政府有关部门的责任，利用政府担保机制来推动创业投资的发展。如在条件相对成熟时，政府可以批准学校向特定的机构投资者发行长期债券，并对此提供担保。
（二）区分教育负债类型，实施分类治理
对于教育负债问题，我们还应当从更为宏观的体制方面找原因。因为，无论是农村中小学、城市重点学校，还是高等学校，出现教育负债问题不外乎两个原因：一是相关主体的权利、责任、义务不明确，在一些短期目标的驱动下产生教育负债问题。二是对整个教育政策的制定缺乏系统全面的思考，特别是许多政策出台时，都缺乏对成本效益的分析，这些政策在执行过程中要么不可行，要么执行起来得不偿失，要么只能用非理性的方法来实施。因此，我们在讨论教育负债问题时，要区分开哪些负债从财务管理的角度看是合理的负债，此类负债问题是可以通过财务管理方法与财务制度的完善来解决的，哪些负债从财务管理的角度看是不合理的负债，主要是由政策与体制问题造成的，此类负债问题可能更多地要从政策制定与执行的角度去思考，需要政府制定专门的政策加以解决。
对于已有的教育欠债，政府应协同学校与有关债主协商解决。首先，政府应根据本地教育负债的实际情况，从转移支付资金中划出一部分资金清理化债，优先化解农村中小学的教育债务。其次，政府要加大宣传力度，切实采取措施，鼓励社会力量捐资助学，减轻学校的负担。第三，动员债主延长还债期限和降低利率，把利率降到与银行贷款利率持平的程度；促成信贷部门抽出一部分资金，向那些欠债较多的学校进行无息或者低息投放，帮助他们分期分批还款，把学校从繁重的债务中解脱出来，确保学校工作正常运行。