劳工生存与国家保护：中国劳动监察的现实定位及发展趋向，本文主要内容关键词为：劳工论文,中国论文,劳动监察论文,现实论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F243.1 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2013)11-0088-06
富士康作为在中国的苹果代工企业因“连环跳楼事件”被贴上了“血汗工厂”的标签，其工作环境被致力于改善全球工人健康条件、安全、公平待遇的非营利性组织公平劳工协会(FLA)所调查。“富士康事件”一方面折射出中国劳工群体在工作场所的生存保障的脆弱性；另一方面，从权利保护角度审视，劳工作为公民所享有的基本权利未能得到应有的保护，这与国家义务的某种程度的缺失有着密切关系。而近年来频发的劳动安全事故也折射出劳动监察监督不到位的现状。这使得我们不仅需要反思劳动监察制度本身，而且需要考量制约劳动监察制度实施有效性的相关因素，因为一旦立法在实施过程中偏离其预期的价值目标，就必然存在着非理性因素的制约。
诚然，工作场所的生存保障需要完善的立法保护，但“徒法不足以自行”，劳工良好的生存状态更取决于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响。因为，在某种意义上说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是在各种因素纵横交错的互动关系下形成的。因此，我们必须将劳动监察置放到劳方、用工方和地方政府的相互依存关系中来考察和表述。
一、劳工生存保护机制的危机：转型期中国劳动监察践行的窘境
(一)劳动基准的设置与虚置：权利制度化与保障机制空壳化
国家对劳动契约的订立与履行应当以尊重当事人的契约自由原则为前提，但是对劳动契约中的一些涉及劳动者劳动条件的关键性条款，如最低工资、最高工时、童工妇女等的特殊保护等内容，则会以基准的形式通过立法确定下来。这些基准构成劳动者在工作过程中的基本权利。因而，设立劳动基准的原始意图是维系劳动契约关系在劳动者能够尊严生存和体面劳动的基础上运行。劳动基准的生成，表明了国家对劳动者负担起“倾斜性保护”的义务，“保护的义务是指国家防止和阻止他人对个人权利侵害的义务”。[1](p21)“倾斜保护”首先是一种底线控制，这种控制需要通过国家立法行为使之获得合法化基础，表现为“劳动基准法定”。其次，是建立相关制度监督法律的实施，即创设劳动监察制度。这是国家对劳动者实施保护的第一层次义务。第二层次义务是劳动行政机关在立法机关创制的法律框架内履行监督法律实施的义务，即由法定专门机关对用工单位落实劳动基准的情况进行检查、纠举、处罚等一系列监督活动。但是，行政机关义务的履行不仅仅是法律的执行，还包括通过授权进行行政性立法，制定非规范性法律文件，如制定地方最低工资标准等。
由是观之，劳动基准和劳动监察是国家权力实现对劳动者工作场所生存保护的两种基本方式，它们从不同的层面维护劳动者生存权益的底线，促进劳动秩序和劳动力市场秩序的稳定。公民权利的确定为政府划定了责任的边界，而劳动者切实享有劳动的权利需要来自立法层面的确认，更需要有专门国家机关对劳动法的贯彻实施进行监督，因此，劳动行政机关的执法保障是劳动权保障中不可或缺的环节。所以，就劳动基准和劳动监察的关系而言，劳动基准是法定的最低限度的劳动标准，具有双向约束的作用，既约束用工方的行为，也约束劳动者放弃权利的行为，是劳动者权益保护的底线；劳动监察，通过职能的履行，对违反劳动基准的行为进行查实和惩处，以此督促用工方遵守劳动法律规范。劳动监察是劳动基准有效实施的重要保障。劳动基准的设置对劳动者权益发挥着源头保护的功能，而劳动监察则是国家对用工方规范用工设置监督屏障。“劳动保障监察在劳动关系中为劳动者建立了一道国家力量的保障机制，充当着保护劳动者的‘社会警察’。”[2](p42)
我国通过《劳动法》、《劳动合同法》等法律设置了工时、工资、休息休假时间、妇女和未成年人的特殊保护等基准，同时制定《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国职业病防治法》和大量的职业安全卫生法规，来防范劳动安全事故的发生。此外，还存在着大量的行政法规及相关规定。这些法律、法规和规定共同构成了我国现行劳动基准体系。
在我国，对劳动基准的实施，是通过行使以劳动监察为核心的监督检查权来保障的。我国已经开始建立起一套相对完备的，且由不同层次的法律、法规、规章所构成的劳动监察的法律规范框架。1950年政务院发布了《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》，规定劳动局有权监督和检查国营企业内劳动政策法令的执行，标志着我国劳动监察体制的诞生。1994年的《劳动法》给予劳动监察以实体法依据，明确了劳动行政部门的劳动监察职责，从法律上正式确立了我国的劳动监察体制。此外，《劳动合同法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律对劳动监察也做出了相关规定。2004年国务院颁布了《劳动保障监察条例》，对劳动监察的主体、对象、范围和程序、监察机构和监察员的职责、法律责任等方面做出明确的规定。此外，国务院还颁布了《特种设备安全监察条例》、《煤矿安全监察条例》。为具体落实《劳动保障监察条例》的实施，劳动和社会保障部颁布了《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》。从层次逐渐分明的劳动监察法律框架可看出，劳动监察逐渐从微观控制转向宏观控制。
然而，我国劳动基准的实施效果却出现了与立法要求严重脱节的局面，以监督劳动基准实施为核心任务的劳动监察同样表现出执法缺位的现状。劳动监察能力不足，尤其体现在职业安全卫生的防护方面。尽管颁布了职业安全卫生法律和大量的相关法规，但现实仍然是安全责任事故不断、职业病发生率居高不下。“每年因工伤事故和职业病给国家带来的经济损失达2000亿元以上，约占国内经济总产值的2.5％左右。”[3]此外，现实中还存在着大量的类似“超时用工”、“地板薪水”、“强迫劳动”等违规用工现象，劳动监察执法的空壳化状态，未能为劳动基准的实施发挥保驾护航的作用，客观上纵容了用人单位的违法行为。
违规用工、劳动基准实施不到位，与劳动监察执法不严有关，“然而，或许我国的问题并没有这么简单，完全严格的执法很有可能使当地许多企业因未达要求而效益低下甚至关闭，从而影响劳动者就业，进而又影响贫困者的生存问题。《劳动合同法》在经济危机下所遭遇的尴尬就反映了这一问题”。[4](p124)以最低工资标准的实施为例，最低工资标准的提高有助于劳动者生活质量的改善，但对用工方无疑增加了用工成本。作为中国这样一个“世界工厂”，廉价劳动力是大量外资企业进入中国的主要吸引力，而劳动力成本的增加也成为近期大量类似“阿迪达斯”、“耐克”这样的外资企业撤出中国的主要原因。对于工人来说，外资企业的撤退意味着工作的丧失，大量失业劳动力的生活来源受阻，社会不稳定因素增加。我国劳动监察也因此而陷入进退两难的窘境。
毋庸置疑，劳动基准的有效实施不能仅仅依靠政府的监督机制，它还需要企业、社会甚至劳动者个人的有效维护才能达到立法所追求的应然状态。遗憾的是，外加其他社会因素的影响，劳动基准在实施过程中被虚置，劳动监察作为其保障机制也处于空壳化状态。
然而，能否为实现经济的发展就此放弃劳动监察制度吗?劳动监察不仅是法律有效实施的保障者，更是社会公共利益的维护者。目前，由于劳动者的集体协商制度尚未建立，劳动者缺乏集体话语权。而作为个人，其单薄的力量难以与作为组织的企业相抗衡，因劳动条件引起的大量纠纷已成为社会潜在的不稳定因素，因此，劳动监察必须承担起促进劳动基准有效实施的主要责任。只有这样，劳动领域的社会公共利益才能得到维护。
(二)执政与执法间的游移：中国劳动监察践行危机的根源
理论界及实务界在探讨我国劳动监察制度为何出现规制危机时，大都归结为立法不完善、执法人员配备不足、执法者素质差、执法经费缺乏等表象上的原因。诚然，我国劳动监察的实施机制相对薄弱，在执法监督环节即便实现了一些最低限度的目标，但也未能真正担负起维护劳动者合法权益的职责。实际上，即使上述表象问题得到有效解决，劳动监察践行危机也未必能够得到根本缓解。究其根源，法律法规的执行受到很多非法律因素的影响和制约，劳动监察作为劳动法律实施的监督者尤为显示出非理性因素在其实施过程中的消极作用。在诸多的非理性因素中，以执法者的政绩观和利益观对劳动监察正常实施的干扰最为严重。
首先，执法者作为地方政府的官员或其工作人员，身份具有双重性。他们既具有政治系统中的官僚层级身份，又是法律执行系统中的执法者。在现实的政治体制中，其自身难以将政治与行政剥离开来，成为超脱于政治之外的行政官僚。因而，当“扶持企业、经济增长与稳定就业”等成为首要执政目标时，这些政治性话语在实践中会消解旨在维护劳动者基本权利的劳动法律的监督实施，执法者职能由监督法律的实施向服从政治的需要漂移。作为执政系统“既希望法律提供功能服务与合法化支持，但又出于自身的既得利益而不愿受法律系统的结构性约束，这不仅导致法律功能失调，也导致了政令不畅”。[5](p14)
我国政府在社会主义市场经济中的基本价值取向是“效率优先、兼顾公平”，而当各级政府为发展地方经济，较多地考虑对资本的吸引力，把追求经济效益的增长放在首位时，其目的是不言而喻的，即以经济增长作为衡量地方政府及其官员政绩的尺度，以此可能付出的代价是对企业违规现象的包庇和纵容。从而客观上造成政府作为公共利益代表者的一定程度的职能缺位，忽视了对劳动者合法权益的维护。理论而言，政府既是经济建设的主体，又是社会公正和社会秩序的维护者，在追求经济效益的同时，不能忽视经济和社会发展的平衡，放弃社会公平和正义的维护。罗尔斯早已对政府为追求地方经济效益而牺牲劳动者权利的功利主义倾向进行过批评。他指出，“减少一些人的所有以便其他人可以发展，这可能是策略的，但不是正义的”。[6](p15)在一个正义的社会里，享有基本的自由被看做是理所当然的。由正义保障的权利不应受制于政治的交易或社会利益的权衡。
当“经济发展”的政治话语成为国家内部(劳动行政与地方政府)的基本共识时，劳动行政部门随之将工作首要目标定位为“促进就业”，其各项工作安排都围绕“促进就业”展开。因而，作为隶属于劳动行政部门的劳动监察机构，无论处于何种层级，都会服从上级的工作安排，加入到以扶植经济发展、促进就业为政治目标的政府大军中。此时其劳动监察执法活动的运行目标发生偏离，劳动保护职能退而求其次。这是劳动监察职能边缘化的政治性原因。
随着社会经济的发展，劳资冲突的加剧成为不争事实，这也成为造成社会不稳定的主要因素之一。劳动监察通过执法监督达到对弱势工人权益的保护，从而减少冲突的发生，这一过程使其作为危机反应重要协调机制的形象得到提升。因而，当维护“政治稳定”成为各级政府工作的重中之重时，劳动监察机构所在的劳动行政部门作为政府的职能部门更是应当首当其冲于维护社会稳定的前列。因为地方政府为稳定地方的政治局面，其工作的重心就会向减少社会纠纷倾斜。此时，原本仅是法律语境中的劳工生存尊严保护，同时具备政治性话语权的特征，劳动监察监督职能因政治需要而得到强化。
其次，执法者的利益观，即劳动监察执法者对私利的追求也会影响劳动监察实施的有效性。劳动监察执法行为是行使公共权力的行为，而公共权力本身具有工具性特征，虽然不等同于利益，却对利益有进行权威性分配的功能。劳动监察执法者作为行使国家公共权力的主体，其行使的权力隐含了巨大的潜在利益。对企业主而言，在生产中若受到严格执法的监管，合法的用工与违法用工相比较而言，其获得的利润势必减少。因此，在目前的用工环境下，不乏企业主为获得利润的最大化，通过非正常手段与政府官员建立“和谐”的私人关系，争取到权力的支持，以达到规避正常的执法检查的目的。而一些执法者为满足对物质利益的渴求或是基于血缘或地缘关系，居然以牺牲劳动者生存尊严为代价，向违规者“奉送”公共利益。由于执法者畸形的利益观，正如类似“黑砖窑事件”还在各地继续发生着，国家出台的大量涉及劳动者权益监督检查的法律法规被束之高阁，形同虚设，许多违规企业因受到“关怀”而通过检查，这严重损害了劳动监察的有效性和权威性。
综上分析，导致我国劳动监察践行危机的原因是多方面的。诚然，诸如“人员配备不足、执法者素质不高”等自身能力的不足可以通过加强建设得以改善，然而，如果其功能不能正常发挥，亦即，这种深层次问题倘若不能得到有效解决，那么，国家投入再多的立法、人力以及资金等资源都会被逐渐吞噬。最后的恶果是，制度重复建设、资源一再浪费，却无法实现其应有的社会效果。
二、劳工生存尊严保护的国家义务：劳动监察面向社会现实的回应
劳动监察所面对的社会现实是复杂多变的，尤其是处于社会转型期。社会的转型意味着社会各领域都会受到市场化过程的洗礼，从而实现蜕变。而在劳动领域，主要是劳资关系的“去规制化”过程及其在这一过程中如何平衡经济发展与劳动者权益保障之间的张力。如前所述，劳动监察实为行政执法行为，却在政治与行政之间摇摆，这说明在经济发展过程中，劳动监察自身功能定位的迷失，作为国家执法机关，它未能将劳动权的保护作为首要价值目标加以实现。
在劳资关系“去规制化”过程中，资本由于受到利润的驱动，其侵犯劳动者基本权益的事件日益增多。譬如2007年的“黑砖窑事件”，较为典型。我国劳资关系“去规制化”的放权过程，在劳动权上体现为统合功能的逐渐消退。劳动权的高度统合性使得劳动者归属于国家，企业与国家合为一体。企业代表国家对劳动者进行管理，劳动者的政治参与权与经济上的权利都是建立在劳动权基础之上的。从权利的性质来看，高度统合的劳动权完全具备社会权的特征。统合功能的消退使得企业从国家中分离出来，劳动者从企业中分离出来，形成劳动者、企业和国家三者之间的关系。劳动者逐渐从国家中剥离，成为自由的独立个体。劳动者享有了就业的自由，这意味着，劳动权开始具有了自由权的性质。国家不再以管理者的身份出现在劳动关系中。劳动力的市场化逐步形成，但也出现了诸多的劳动者权利受到侵犯的事件，这不仅出现在劳动合同的签订过程中，还包括劳动关系建立后的企业管理过程中。在合同的签订过程中，由于信息的不对称，企业往往会对劳动者隐瞒劳动过程中的关键的真实信息，而这些关键信息有可能会影响合同的签订。因此，这种情况下签订的劳动合同，表面上是遵循了“意思自治”的原则，但实际为日后的纠纷埋下了隐患。此外，企业在劳动过程中有可能通过制定相关管理制度而变相压榨劳动者。例如，在企业的管理制度中，有些内容甚至涉及对基本人权的不正当限制。当然，针对企业这些行为，劳动者可以通过相关途径进行救济。遗憾的是，救济途径不畅的窘境屡见不鲜。
在社会转型期，作为国家保护义务的劳动监察，一方面被经济的发展所边缘化，另一方面又深陷“关系社会”的囫囵中。所以，我国劳动监察面临的不仅仅是因市场失灵而导致的对劳动者权利保护的忽视。面临具有“中国特色”的规制危机，劳动监察作为国家对劳动者保护义务的承载者，其定位要以劳动者生命尊严的保护为核心，以此逐层递增，直至其功能的完全展开。
首先，明确劳动监察的核心任务。“劳动监察活动的核心是对工作条件的实施(特别是工资和工时)，以及工作中的基本原则和权利的维护。”[7]维护劳动者基本权利是劳动监察的核心任务之一，而生命健康权则是劳动者基本权利的核心内容。工作过程中的生命健康权对劳动者而言就是劳动安全保障权，该权利的保护和实现直接关系到公民的生存权问题。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第7条明确规定：缔约国应该确保个人享有“安全和卫生的工作条件”。保障劳动安全是国家强制雇主必须履行的对劳动者的保护义务。
用人单位对劳动者生命健康权的侵犯主要发生在劳动关系建立之后，履行劳动合同的过程之中。所以，劳动监察应重点监察劳动过程中用工单位履行法律规定义务的情况，尤其是对劳动者生命健康的侵犯行为。
第一，对涉及劳动安全卫生的监察，不仅要对用人单位的管理行为监督检查，即各项规章制度和管理活动是否符合劳动保护法规的要求，而且要实施技术监督，凭借技术手段，深入监督检查生产工艺过程、设备、原材料和劳动环境的安全卫生状况及其防护技术条件。只有把行为监督和技术监督结合起来，突出行为监督的作用，才能在技术不断进步的前提下，通过法制手段，有效地实现对劳动者生命健康的保护。
第二，对涉及未成年工和女职工的特殊劳动保护的监察，主要是针对未成年工定期健康检查执行情况、最低就业年龄执行情况、有无安排未成年工从事不得从事的劳动范围以及在劳动过程中的保护。针对女职工的监察除了现行法律规定的有无在“四期”安排法律规定不宜从事的体力劳动外，还应包括在工作条件方面的性别歧视。
第三，基于保护劳动者身体健康的状态和维持劳动者本人和家人生存的需要，还需对用工单位执行工时和工资标准的规定进行监督检查。对工资和工时的有效监管也是劳动监察部门难以逾越的障碍之一。诚然，随着《劳动合同法》的贯彻落实，企业执行工时标准的情况有所好转，月平均工作320小时以上的严重超长工时问题逐步减少，然而工时超长问题在劳动密集型的制造企业仍是一个普遍存在的顽疾。“国际劳动保障研究所社会责任调查组2010年的调查数据显示，近三分之二的被调查企业认为，要完全遵守国家规定的工时标准几乎是不可能的，另外超过三分之一的被调查企业无法按照规定足额支付加班工资，而加班工资在某种意义上说也是工时标准问题。”[8](p56)大量劳动密集型中小企业在原材料上涨、人工成本增加的情况下，为获取利润空间，只能通过降低人工成本、延长工作时间来维持其生产活动。为防止劳动监察部门的执法检查，通过变相加班、支付廉价加班工资的方式来规避法律的执行。工人为挣更多的工资，不顾身体健康，“自愿”地要求加班。客观上，这增加了执法难度。
其次，划定劳动监察的职责边界。明确劳动监察的职责主要是针对劳动监察对劳动者基本权利保护义务的边界而言的。劳动监察应如何履行国家的保护义务，这是一个不确定性的概念，因为这涉及国家行政权力的可行使范围。不容忽视的是，行政权具有两面性。一方面可以为权利提供保护，另一方面，又可能因保护过度而侵犯权利。国家保护义务针对的是第三人侵犯他人权利的行为，劳动监察指向的对象是用工单位，因而其职责边界的任意扩大会影响用人单位的自主经营权。在整个行政执法过程中，劳动者的主体地位是隐性的，或者说，其基本权益维护实为反射利益的获得。所以，确定劳动监察的职责边界涉及劳资双方各自利益的实现，“可以说一项具有生命力的制度，往往包含了权力制衡与利益均衡精神。当然，‘制度’本身即是一种均衡，‘制’即是‘规制’，‘度’即是一种限度，无论规制抑或限度，都是为了谋取某种均衡”。[9](p35)
第一，从“不足”和“过度”两个维度判定劳动监察是否履行对劳动者生存尊严维护的义务。“不足”是指不履行或怠于履行监督关于劳动基准和劳动保护等强制性法律的实施，使保护劳动者的执法目标落空或流于形式；“过度”是指劳动监察执法部门超越职责权限，因执法过度，在监督检查中侵犯了用人单位的用工自主权和经营管理权，同时也导致劳动者劳动自由权的受限。总之，对“不足”的禁止是对劳动生存尊严保护的底线，对“过度”的禁止是防止对用人单位经营权利和劳动者劳动自由侵害的警戒线。
第二，劳动监察必须受到依法行政的约束。即劳动监察部门在执法过程中，不得与法律相抵触。依法行政，不仅是针对有法律依据的执法行为，更重要的是在法律规定的范围内执法者如何依法裁量。“在现代社会，行政裁量涉及各种错综复杂的利益冲突，裁量的过程涵摄着对各种不同利益的考量，其实质是一个利益衡量的过程。”[10](p137)所以，劳动监察在执法过程中，其利益衡量包括涉及劳动者生存尊严的利益、用工单位的经营利益、社会公共利益，甚至还包括执法者的自身利益。所以，在利益衡量过程中，非理性因素(例如人情关系、金钱关系)会对执法者施加负面影响，从而利用法律赋予的执法空间寻求非正义的决策。如果不依据法律原则和法律规定，利益衡量过程就会成为劳动者生存尊严受到非正义挤压的过程。可见，劳动监察作为国家保护义务的履行应以公民权利保护为唯一目的，只有这样才能做到依法行政。否则，执法过程中因裁量权的运用不当，可能会隐蔽而又直接地侵犯劳动者的生存利益。
三、劳工体面劳动的国家保障：劳动监察的发展趋向
劳动监察作为国家保护义务，其履行义务的范围也是国家能力强弱的体现。国家能力的强弱是决定劳动者权利保障质量的重要条件，而能力范围则决定了劳动监察的边界。作为行政权的行使，劳动监察活动的范围、程度都与其自身能力有关。但是，“无论劳动监察的覆盖范围在法律上如何，在实践中，由于国家或组织的政治或经济形势因素，它始终是有限的”。[11](p24)当前的经济和政治环境决定了劳动监察的核心任务是维护劳动者的生存尊严，随着能力建设的加强，其对劳动者的基本权益的保障义务层次也会向更高阶段迈进。
自1999年国际劳工局新任局长胡安·索马维亚在第87届国际劳工大会上首次提出了给人人以“体面的劳动”的新概念，“体面劳动”的实现逐渐成为三方共识。2008年的国际劳工大会通过了《国际劳工组织关于促进社会正义、实现公平全球化宣言》，把体面劳动从倡议上升为所有成员国都必须实现的目标。2010年，胡锦涛在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上强调：“要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。”“体面劳动”在“合理的文明发展阶段”，即“一个在满足了生命原则之后正在满足自由原则的社会”，[12](p66)对劳动者生存尊严提出了更高的要求，即包括“促进工作中的权利”、“就业”、“社会保护(重点是社会保障、职业安全卫生、保护移民工人)”和“社会对话”的一种较高层次的劳动权利与劳动尊严状态。实现“体面劳动”的目标对我国劳动监察提出了更高层次保护义务的需求。
首先，在劳动安全保护义务的履行上，20世纪以来，国家对劳动安全的保护已进入一个新境界。劳动安全权成为各国宪法和国际人权法普遍尊重和保护的一项基本权利。产业革命以来，具有“国家”强制性的劳动基准是实现职业安全最基本的手段。而西方各国自20世纪70年代以来，以瑞典1978年制定《工作环境法》为肇始，均开始对本国繁冗的劳动安全法规进行整合，制定了综合性的、适用范围广泛的国家级职业安全法规。“这一实质性的转变，将职业安全权的权利内容由过去的预防和救济伤害事故，导入到职业的安全……从而将劳动安全保护提高到人权保护的高度。”[13](p11-12)对于我国来说，劳动监察若能促使劳动安全保护迈向“安全、舒适、体面及健康”的更高阶段，则应着重关注以下几方面：
第一，在现行职业安全卫生立法中增加对劳动者心理层面的保护的监督检查。
目前立法中仅有劳动者身体层面的职业安全卫生基准，而心理层面的保护尚处于空白状态。随着新生代劳动者文化素质的提高，他们不再局限于埋头挣钱，而更希望得到心理层面的关爱。《经济、社会、文化权利国际公约》第12条第1款指出，健康权是“能达到的最高标准的体质和心理健康”的权利。现实生活中，枯燥的企业文化和高强度的劳动环境会带来劳动者心理卫生健康的隐患。而心理健康也会影响到劳动者的工作情绪，进而影响企业的生产经营活动。
此外，在工作场所遭受的压力、骚扰和欺凌会对生产经营活动产生消极影响，所以，北欧一些国家已开始重视这类职业安全的防护，并采取措施确保工作环境和工作场所更好地适应工人的需求。在经济环境许可的条件下，我国应逐步增加对劳动者心理健康的防护干预，这样才能从完整意义上实现对劳动者的健康权的保护。但是，劳动监察向身心健康方面的扩展更需要企业在职业健康和安全方面承担更多的责任，所以劳动监察可以将精力集中在这方面的预防和咨询活动上。
第二，劳动监察应逐步加强对与职业安全和卫生相关的整体工作环境的监督检查，并制定相关的行动措施。
“‘工作环境权’一词之使用，代表劳工安全卫生已进入一个新境界。诚如国际劳工组织所指出，从劳工安全卫生的立场来看，工作环境问题涵盖了个别劳工、机器设备、原材料及作业程序间的互动关系。”[14](p423)随着科技的发展，“工作环境”使传统劳动监察面临更多新的挑战，而随着整体工作环境概念的建立，劳动安全健康保护也由单纯的生命健康保护转换为一个综合性的法律问题。此外，新的生物技术、化工制品的出现以及由此引发的新的职业疾病的鉴定，需要建立更为周详的劳工安全卫生监管对策。所以，有效的监督检查不仅是事后的惩罚与补救，更应包括事先的预防措施的建立。预防措施包括对新建工厂、设备、材料或物质，以及对处理或加工产品的新方法的预防性检查；新的生产流程计划的审议等。通过建立整体工作环境的概念，并以此作为执法的指导原则，全面改善劳动监察对工作场所劳动条件的监管。
其次，劳动监察过程需要嵌入社会对话。社会对话源自于欧洲国家的团体与团体间的沟通机制。沟通是指存在的主体对他人永久的开放，是主体与主体之间的交流、对话和讨论。存在主义哲学家雅斯培认为，“理智只有在讨论中才能得到明了”，而“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”。[15](p150)社会对话的前提是以必要性为先决条件。社会对话既可以进行事先的接洽，也可以事后协商。
国际劳工组织将“社会对话”定义为：“政府、雇主和劳工代表之间，或是其中二者之间，针对经济、社会政策有关的共同利益议题，所进行的任何形式的协商、咨商或意见交换。”作为参与、善治、建立共识、解决冲突、制定决策的工具，社会对话可以促进劳动监察的执法有效性。正如国际劳工组织在有关文件中所言，“得到工人和雇主赞成的政策和计划总的来说更为成功，并确保了更大程度的可持续性”。[16]此外，执法机关执法效果在很大程度上还取决于对工人在履行其工作职责过程中对保护的真正需要的了解，只有了解工人何时何方面需要何种程度保护，才能有针对性地执法，满足其保护需要。同时，可以促进劳动监察从预测和预防事故的角度展开工作，提前介入可避免造成不必要的损失。再者，还可以及时填补工作过程中工人工作权利保护的真空地带。所以，构建劳动监察的社会对话机制可以扩大劳动者的民主参与权，而通过建立参与机制，可以更好地推动体面劳动的实现。
综上所述，作为国家保护义务，我国劳动监察既要加强保障劳动者的生存权益，又要以发展的眼光实现劳动者的体面劳动。这需要面对如何解决劳动监察运作过程中的政治与法律之间的关系问题，明确其作为核心任务；又要建构社会对话形式的劳动监察，保证各方尤其是劳动者的民主参与。以上问题的解决可以促使我国劳动监察实现由政府作为保护劳动者的唯一主体向各方参与、相互制衡的多元主体共同治理方式的转型。