中国“反贫困”社会救助法律制度——农村最低生活保障制度实施的制度障碍分析，本文主要内容关键词为：中国论文,法律制度论文,贫困论文,社会救助论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2007)07-0057-06
一、贫困与贫困标准
（一）“贫困”之界定
“贫困”是一个地域和历史的综合概念。贫困是世界各国普遍面临的一大难题，且贯穿于人类社会整个发展进程。究竟什么是“贫困”？能否给贫困下一个准确的定义？事实上，对于贫困的定义，至今仍没有统一的认识，理解各异，众说不一。有人将生活必需品的缺乏理解为贫困；有人则将贫困描述为收入较少而无力供养自身及家庭的一种低落的生活程度；西奥多·W·舒尔茨在《经济增长与农业》一书中认为“贫困是作为某一特定社会中特定家庭的特征的一个复杂的社会经济状态。”[1]“现在仍然存在的绝大部分贫穷是大量的经济不平衡之结果。”[1]世界银行在《1990年世界发展报告》中将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”[2]。联合国开发计划署《1997年人类发展报告》提出“人文贫困”概念，所谓“人文贫困”是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择[3]。童星和林闽钢在《我国农村贫困标准线研究》一文中则将贫困定义为：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况”[4]。
在笔者看来，尽管造成贫困的原因很复杂，包括历史原因、社会原因、环境原因、经济原因、政治原因、地理原因，甚至是文化习俗的原因，但贫困本身反映的是一种不良的社会状态，而且是一种社会病态，其所描述的是社会中的某一部分人由于物质匮乏导致生活困难、生活质量低下的一种生存状态。由此，笔者认为“贫困”可定义如下：贫困是指在一定社会经济条件下，个人或家庭缺乏必要的生产生活资料和相关服务，生活处于困境，难以达到社会公认的最低生活水平的一种状态。
（二）贫困标准
在现实生活中，为了确定贫困人群的多少，以便采取正确的措施解决贫困问题，很多国家都会划定本国的“贫困线”，作为本国判断标准贫困程度的经济指标。“贫困线”亦即“贫困标准”，唐钧在《确定中国城镇贫困线方法的探讨》一文中将其解释为：贫困线，亦称最低生活保障线，是指为度量贫困而制定的针对最起码的生存条件或者相对社会中等生活水平的差距所作的定量化的界定。衡量个人、家庭或某一地区贫困与否的界定标志或测定体系，称为贫困标准或贫困线[5]。简单讲，所谓贫困标准（贫困线），就是指在一定的社会经济条件下，国家所确定的人们维持基本生存需求所必需消费的物品和服务的最低收入标准。低于该收入标准就意味着缺乏最基本的生活条件，因此，收入低于贫困标准的人群也就被归入贫困人群，被视为一国的“贫困人口”。
在我国，由于二元经济结构的长期存在，国家并没有确定统一的“贫困标准”，而是设定了两条“贫困线”，分别适用于城镇居民和农村居民。此外，就农村的“贫困标准”而言，我国又将其划分为“绝对贫困标准”和“低收入标准”。“绝对贫困标准”即是各国普遍所指的“贫困标准”，是维持基本生存所需要的费用标准，我国将收入低于该标准的农村人群称为“绝对贫困人口”。而“低收入标准”则是针对初步解决温饱但收入水平还相对较低的农村人群（即处于“相对贫困”状态的农村居民）而设定的一个标准，收入低于该标准的农村人群被视为一国的“低收入人口”。由于“绝对贫困人口”是我国政府扶贫、救助的重点人群，因此“绝对贫困标准”是受到更多社会关注的一个贫困标准。
1986年，当我国的开发式扶贫在农村大规模展开时，国家统计局和国务院扶贫办对全国6万农村人口的消费支出情况进行了入户调查，并通过“马丁法”确定当年农村的绝对贫困标准为人均年收入206元。随着经济水平、消费物价等因素的变化，我国贫困标准做出了相应调整。1999年，农村绝对贫困标准上调至人均年收入625元；2002年则调整为627元；2003年根据农村居民消费价格指数的变化，农村绝对贫困标准又调高至637元；2004年又调整为 668元。除了农村绝对贫困标准，我国政府确定的农村低收入标准也在发生变化。2002年，农村低收入标准为人均纯收入869元，2003年上调至882元，2004年则进一步调整至924元[6]。
二、中国农村反贫困进程与农村最低生活保障制度试点
（一）中国农村反贫困进程
贫困是世界各国面临的一大难题，反贫困是世界各国的共同选择。作为世界上最大的发展中国家，我国政府针对农村地区，出台了各项扶贫政策，采取了诸多反贫困措施。
总的来看，我国农村反贫困进程经历了三个阶段：1978年至1985年是第一阶段，在这一时期，农村生产力得到极大解放，较之于人民公社化阶段，农民生活水平普遍提高，贫困问题也随之得到一定程度的解决，贫困人口从1978年的2.5亿减少到1.25亿；1986年至1993年是第二阶段，在这一阶段，区域性扶贫政策起了主导作用，区域经济的发展和经济增长使贫困人口进一步下降到8000万人；1994年以后则是第三阶段，国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，用七年时间基本解决8000万贫困人口的温饱问题。经过近20年的努力，我国农村的贫困发生率由原来的 30.7%下降到3%左右，贫困人口也从1978年的2.5亿下降至2003年的2900万[7]，到2004年，我国农村绝对贫困人口又减少290万，下降为2610万左右，贫困发生率也降至2.8%[8]。
尽管我国农村贫困人口的绝对数量已下降不少，但由于我国正处于社会结构与经济制度的巨大变革之中，贫富差距加大、社会保障资源分配不公等社会问题日益突出。近几年物价的大幅攀升和生活成本的急剧增加则更加速了新一批农村贫困居民的形成，因为医疗负担、教育负担等原因致贫、返贫的农村居民不在少数。在新的历史时期，如何在扶助贫困农民的同时遏制农村返贫的凶猛势头？我国政府面临农村反贫困制度建设的巨大挑战。
（二）农村最低生活保障制度试点
在我国农村地区，贯彻执行期最长的农村社会救助制度应该是农村五保户制度，该项制度的法律依据是1994年国务院出台的《农村五保户供养工作条例》，这也是农村社会救助领域唯一的一部政府法规。根据《农村五保户供养工作条例》，只要是符合其规定的老年人、残疾人和未成年人都可以在吃、穿、住、医、葬方面得到政府给予的生活照顾和物质帮助。但这项制度将保障对象范围限定为“鳏寡孤独”，保障面过于狭窄。因此，长期以来，我国农村除了“五保”、极少量的扶贫款以及临时性灾害救助以外，再没有任何正式的有关社会救助的制度安排，贫困农民也几乎得不到任何持续性的社会救助。
当原有的农村社会救助制度不能应对社会转型过程中出现的新问题、新情况时，必然产生对农村社会救助制度进行改革与创新的迫切要求，农村最低生活保障制度的建立即是对这种要求的回应。
1.农村最低生活保障制度界定
农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭以户为单位，实行差额救助的制度。该制度是针对收入难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农村贫困人群的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作层面上讲，农村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活需要。
在今年3月召开的十届全国人民代表大会第五次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出，要加强社会保障体系建设，完善城乡社会救助体系，2007年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。可见，保障农村特困群众基本生活的农村最低生活保障制度已受到中央政府的高度重视。
作为一项社会救助法律制度，农村最低生活保障制度的实质是保障贫困农民的基本生存权。与原有的农村社会救助制度相比，农村最低生活保障制度承担了保障农村困难群众生存所需基本条件的责任，但其保障面更宽，保障效率更高。笔者认为，要在普遍意义上解决“生有所靠”的问题，就必须在全国范围内架设农村社会保障的最后一道安全网——建立健全农村最低生活保障制度，从而维护农民群众的基本生活权益，维护农村社会稳定。可以说，建立农村最低生活保障制度是促进社会公平，构建和谐社会的必然要求。
2.农村最低生活保障制度的试点情况
早在20世纪90年代初期，我国就开始了农村低保的试点工作。1992年农村低保制度首先在山西省左云县试点，1994年又确立上海三个区为试点地区。1996年初，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，明确提出要在全国范围内积极探索农村居民最低生活保障制度，并同时确定了山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌为试点地区。到1997年，全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度。但从整体情况看，各地农村低保工作的进展速度极不一致，农村低保呈现出明显的地域性：对于经济发达地区而言，由于受到地方财政的有力支持，农村低保工作开展情况较好。如北京、上海、广东、浙江等省市已建立起了保障水平较高、制度相对完善的农村低保制度；相反，在一些经济欠发达地区，特别是西部农村，由于缺乏资金支持，农村低保工作困难重重、举步维艰，甚至有些地方根本没有开展此项工作。
2003年10月8日，民政部救济司司长王振耀在国务院新闻办举办的记者招待会上说，全国已经有15个省的 2037个县市建立起农村最低生活保障制度，共有402万农村低保对象，主要分布在沿海和各个省会城市的郊区农村[9]。根据2007年十届全国人民代表大会第五次会议温家宝总理的政府工作报告，目前已有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。实际上，“1509万”这个数字只占全国农业人口的1.6%左右，远不能解决全国农村人口的贫困问题。可以说，由于资金来源问题，中西部大部分地区的农村低保工作都处于停滞状态，只有少数省市如陕西省、贵州省、重庆市等正在尝试开展此项工作。根据笔者对西部各省区试点地区（贵州省贵阳市、陕西省延安市和西安市、内蒙古包头市、重庆市）的实地调查，目前各地农村低保制度的实施遇到了诸多障碍，例如：怎样建立稳定的资金筹集机制，怎样科学划定农村最低生活保障线，怎样合理选择农村最低生活保障救助对象等等，都是各试点地区政府在开展农村低保试点工作的同时必须解决的诸多现实问题。
三、农村最低生活保障制度实施的制度障碍分析
（一）农村最低生活保障制度缺乏稳定的资金筹集机制
低保资金基础薄弱，中央财政支持缺位是农村最低生活保障制度在运行过程中遇到的最大障碍。最低生活保障资金是为实施最低生活保障制度而筹集起来的专款专用的经费，专门用于农村居民处于贫困状态时的救助资金，帮助贫困农民维持其最基本的生活。应当说，充足的低保资金是农村最低生活保障制度实施的可靠物质保证，也是农村最低生活保障制度能够顺利推进的关键。但从各地农村低保资金的筹措情况来看，其低保资金均基本来源于地方政府的财政拨款，且多数地方是市以下财政和村集体共同负担，只有少数省级财政给予一定支持，资金基础较为薄弱，农村最低生活保障制度的实施缺乏稳定的资金筹集机制。
实践中农村最低生活保障资金的筹措主要包括以下几种情况：一是由省、市、县（区）级财政按比例负担，这种方式主要存在于北京、上海、广东、福建等地方财政状况较好的经济发达地区或沿海地区，如福建省民政厅公布的数据表明，省级财政已投入2.14亿元对人均财力1.2万元以下的 41个县市、1.2—1.5万元的3个县市、1.5—2万元的8个县市分别按70%、45%、15%予以补助[10]。二是由县（区）级财政负担，市级财政视情况给予适当比例的补助。在笔者调查的西部试点地区，多数采取这种做法。如贵阳市将其所辖的11个区县分为三类：南明、云岩、小河三个区所需农低保资金由区级财政负担；花溪、乌当、白云、高新四个区所需农低保资金由市、区两级财政6:4比例分担；清镇、修文、开阳、息烽四个县（市）所需农低保资金由市、县（市）财政按7:3比例分担。三是由县（区）、乡（镇）、村三级或县 （区）、乡（镇）两级财政按比例负担。如重庆市大渡口规定该区实行农村最低生活保障制度的保障资金由区财政和镇财政各承担50%。这种做法在农村低保开展之初采用较多，但随着农村税费改革的深入，乡、村级财政的削弱，采用这种做法的地区已越来越少。
目前我国农村最低生活保障资金来源渠道主要停留在地方财政，中央没有为农村最低生活保障制度的建立提供财政支持。反观城市最低生活保障制度的建立过程，我们可以发现，一旦中央财政支持缺位，无论是在城市还是在农村，最低生活保障制度的建立都是缓慢而低效的。以城市最低生活保障制度的建立为例，1993年至1999年是城市最低生活保障制度的创立和推广阶段，在这一阶段，继上海之后大连、青岛、烟台、福州、厦门、广州等城市纷纷建立了本地区的城市低保制度，到1999年底，全国668个城市和 1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。然而当时主要由地方财政负担本地区城市低保所需资金的财政状况大大制约了城市低保的保障面和保障程度，西部经济落后地区的资金和保障的矛盾非常突出。在意识到“资金瓶颈”的严重性后，从2000年到 2003年，中央财政加大了对城市低保的投入：2000年中央财政投入8亿元，到2003年则上升为92亿元。相应的，城市低保的救助人数也在逐年大幅上升：从2000年的403万增加到2001年的1171万，再上升到2003年的2247万。显然，最低生活保障制度的保障程度和资金的投入程度是呈正相关关系的。只有突破“资金瓶颈”，获取稳定可靠的资金来源，拥有充足的保障资金，各地的最低生活保障机制才能真正发挥保障城市贫弱群体的作用。
由是，笔者认为，推行农村最低生活保障是一项制度建设，不是短期行为，其资金来源必须是持续稳定的，否则，各地保障资金的筹措问题将是构建农村最低生活保障制度的最大制约因素。鉴于此，笔者建议，在保证省、市级低保资金投入的同时，国家应该根据各地的经济发展水平，有针对性地加大中央财政转移支付的力度。中西部地区由于经济落后、贫困人口数量较多，尤其是西部地区，绝对贫困人口占到全国一半，应该成为中央财政支持的重点地区。只有以国家持续稳定的资金投入做后盾，农村最低生活保障制度才能真正充满生命力。此外，从资金的稳定性出发，应改变各地方政府财政临时拨付的做法，将农村低保资金纳入政府计划，在各级政府财政预算中立项，为最低生活保障线的顺利实施切实提供可靠的资金保证。
（二）农村最低生活保障线划定不科学
1.“农村最低生活保障线”与“农村贫困线”辨析
“农村贫困线”与“农村最低生活保障线”是两个容易引起混淆的概念，很多人将二者等同。实际上，这两个概念虽联系密切，但并不完全一致。要科学划定农村“最低生活保障线”，就必须首先明确其与农村“贫困线”的关系。如前所述，所谓贫困标准（贫困线），是指在一定的社会经济条件下，国家所确定的人们维持基本生存需求所必需消费的物品和服务的最低收入标准。因此，“农村贫困线”（“农村贫困标准”）是指在一定社会经济条件下，国家所确定的农村居民维持基本生存需求所必需消费的物品和服务的最低收入标准。收入低于该贫困标准的农村人口被视为一国的“贫困人口”。可见，“农村贫困线”是国家确定的一种用来量化农村居民最起码的生活条件的经济指标，同时也是用来区分农村贫困人口与农村非贫困人口的一项经济指标。而“农村最低生活保障线”（“农村最低生活保障标准”）则是随着农村救助制度的建立和完善，确定的一种对贫困人口是否进行保障的判断标准。这种标准从属于农村最低生活保障制度，是农村最低生活保障制度中区分救助人口和非救助人口的界限。两者的联系在于，“农村贫困线”是制定“农村最低生活保障线”的重要参考依据；两者的区别在于，“农村贫困线”是界定是否贫困的标准线，而“农村最低生活保障线”则是确定是否给予救助的标准线。是农村贫困人口并不一定能够得到农村低保救助，不是农村贫困入口也不一定得不到农村低保救助。
2.“农村最低生活保障线”的划定情况
从原则上讲，“农村最低生活保障线”应该高于（至少等于）“农村贫困线”，因为“最低生活保障线”应该起到保障农村贫困人员最基本生活的作用。然而在农村最低生活保障制度的实施过程中，各地的“农村最低生活保障线”水平高低不一，甚至在有些地区还出现了“农村最低生活保障线”低于“农村贫困线”的现象。例如，笔者在延安市考察时就发现，2004年，该地区确定的“农村最低生活保障线”是500元，而当年的“农村贫困线”是668元。造成这种现象的原因在于，如果该市以当年的“农村贫困线”为“农村最低生活保障线”，则该地区将有8.6万人被列入保障范围，而以 500元为“农村最低生活保障线”，则救助对象只有4.6万人。这就意味着，在2004年，延安市有4万农村贫困人口没有得到基本生活救助。造成这种现象的根源就在于我国地区经济发展不平衡，各地低保资金的筹集水平大相径庭，导致各地在划定本地区的农村“最低生活保障线”时，不得不结合本地区的筹资能力和贫困人口的数量等多种因素来进行综合考虑。因此，在某些经济较为落后的地区，就会出现“农村最低生活保障线”低于“农村贫困线”的现象。相反，在经济条件相对较好的地区，通常都会设定高于“农村贫困线”的“农村最低生活保障线”，这表明该地区的一些非农村贫困人口也能享受到一定程度的生活救助。可见，在我国的农村最低生活保障制度的试点过程中，各地的筹资水平往往直接决定了对当地农民最低生活的保障水平，“农村最低生活保障线”并不等同于“农村贫困线”，有些地区的“农村最低生活保障线”并没有完全起到保障贫困人口基本生活的作用。
3.农村最低生活保障线的科学划定原则
科学划定农村最低生活保障线是合理构建农村最低生活保障制度的关键环节，直接关系到该项制度的实施效果。保障标准过低，需要的资金虽少，但保障面小、保障水平低，意义不大；保障标准过高，虽然保障面宽、保障水平高，但会形成巨大的筹资压力，也会抑制一部分人的劳动积极性，“培养”一批懒汉。因此，在农村最低生活保障标准的确定上不能轻率，要遵循一定的原则。
(1)深入调查原则
科学划定最低生活保障线必须建立在深入调查、科学论证的基础上。有关部门只有深入进行调研，并对调研结果进行科学的分析与论证，才能准确地、实事求是地把握农村居民生活状况、收入水平、消费支出等情况，才能了解农村贫困人口的实际生活需求，合理地确定救助标准和适当的救助范围，并保证农村最低生活保障线的科学性和可行性。在确定本地区农村最低生活保障线之后，还应该在已经建立最低生活保障制度的地方继续加强跟踪调查，及时反馈信息，根据贫困农民需求的变化和物价的变化，适时对最低生活保障线进行调整，从而保证农村最低生活保障线制定的合理性和公平性。
(2)因地制宜原则
在我国，经济发展很不平衡，各地在经济发展水平、人均收入水平、生活消费水平、商品物价水平，政府财政能力以及贫困人口数量等方面都存在巨大差异。同时，我国也是一个多民族国家，在不同的文化背景下，不同民族有不同的生活习俗和消费习惯。因此，在农村最低生活保障标准的确定上，必须坚持因地制宜原则，不能“一刀切”。各地应在深入调研，充分掌握农村贫困人群基本情况的基础上，结合本地区的历史文化传统、地方财政承受能力、商品服务价格等因素制定适合本地区的较为可行的标准。各地政府在制定标准时既要量力而行，又要保证该标准能够维持居民的基本生活需要，切实保障特困人口的基本生活，达到稳定农村社会的目的。
(3)低值起步原则
任何社会保障项目在社会保障水平的调整上都具有刚性，即社会保障水平的调整只能上调，不能下调。虽然各地经济发展水平不一致，保障标准也不相同，但对于资金筹措困难的中西部贫困地区而言，在建立最低生活保障制度之初，必须要注意社会保障水平的刚性规律，农村最低生活保障线不能划定过高，坚持低标准起步的原则。各地政府应当从地方政府的实际财政水平出发，制定保障范围尽量宽泛，保障水平相对适度的农村最低生活保障标准。随着本地经济的发展和政府财政水平的提高再逐步调整农村最低生活保障线。
（三）农村最低生活保障救助对象难以准确界定
从原则上讲，凡年人均收入低于农村最低生活保障线的农村居民就是农村最低生活保障的救助对象。但在实践中，准确界定农村低保对象却是农村最低生活保障工作开展过程中的一个难点。很多现实问题需要具体政策逐一予以明确：如农村居民违反国家计划生育政策超生导致家庭贫困的是否该列入保障对象的范围？因赌博欠债使生活陷入困境的农村居民是否应列入低保范围？有法定赡养人、抚养人、扶养人但生活仍陷入贫困的农村居民是否该施与救助？五保户是否该享受最低生活保障待遇？下面就农村低保对象的界定问题作进一步探讨。
1.“双轨制”与“单轨制”
所谓“双轨制”与“单轨制”主要是就农村最低生活保障制度与五保户供养制度的衔接方式而言的。农村最低生活保障对象是农村居民中低于最低生活保障线的生活困难群众，突破了原有的农村救助对象范围。一般认为，五保户是原有的农村救助对象之一，而且是主要救助对象，因为五保户都是没有劳动力、没有收入来源的农村贫困人员，应该属于农村最低生活保障对象。但在实际操作中，很多地区将五保户独立于农村最低生活保障对象，其仍享有原来的五保待遇。由此，根据是否将五保户列入农村低保对象，可将农村最低生活保障制度划分为“双轨制”与“单轨制”，凡是五保户没有被列入农村低保对象的，农村社会救助制度可视为“双轨制”运行，凡是五保户被列入农村低保对象的，农村社会救助制度可视为“单轨制”运行。据笔者调研，贵阳市和重庆市均采用“双轨制”运行，如贵阳市规定，凡持有贵阳市农村居民户口，农业家庭年人均收入低于户籍所在区、 （市）当年农村低保标准的农村居民（不包括农村五保供养对象）均可申请纳入保障范围。陕西省和包头市则采用“单轨制”运行。如陕西省规定，农村居民最低生活保障的范围是农村特困家庭，即共同生活的家庭成员年人均纯收入无法维持家庭基本生活的农村居民家庭。其对象是：(1)“五保户”，即无生活来源，无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的老年人、残疾人和未成年人；(2)因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的； (3)其他特殊生活困难的农村居民。
那么，既然从理论上讲，五保户应该被列入农村低保对象，那为什么还有相当多的地区采用“双轨制”呢？原因在于，五保待遇往往高于农村最低生活保障待遇，五保户继续享受五保待遇能更好地维护其权益。如贵阳市在没有实行农村低保制度时，农村救助制度主要包括五保户救助制度和特困群众救助制度，五保户享受的救助待遇是800元／年，而特困群众享受的救助待遇只有300元／年，当农村最低生活保障制度取代特困群众救助制度后，其标准由各地自定，如息烽县就标准定为720元／年，仍低于五保待遇。不难看出，从五保户的利益角度出发，为保证其供养标准不因农村最低生活保障制度的建立而下降，很多地方仍将五保制度与农村最低生活保障制度并列运行。笔者认为，从短期看，采用“双轨制”具有一定的合理性，但从长远考虑，随着经济的发展，随着农村最低生活保障标准的调整，“双轨制”运行会逐渐失去实际意义；此外，五保制度与农村最低生活保障制度并列运行会分散农村救助资源、增加管理成本。我国目前农村的救助资源极为分散，既有实物救助也有资金救助；救助形式既包括农村低保救助，还包括五保户救助、临时救助、专项救助，有的地方还有特困群众的定期救助等等。农村救助工作缺乏长期计划和统筹规划，救助制度各自独立运行，难成一体，也导致农村救助工作管理成本高，操作不规范，随意性大。因此，笔者建议，规范农村救助管理，整合农村救助资源。具体讲，合并各类救助形式，只列农村低保救助和临时灾害救助，农村低保救助是针对所有农村贫困人员的长期救助，而临时灾害救助是针对农村受灾人员的短期救助。相应的，救助资金集中分为低保救助资金和灾害救助资金，两类资金专项管理、专款专用。同时取消原来的五保户供养制度、特困群众救助制度、专项救济制度等，从而统筹安排救助资源、降低管理成本，为农村居民提供更好的服务。
2.农村低保对象的具体种类
虽然农村最低生活保障的救助对象可原则上定位为“年人均收入低于农村最低生活保障线的农村居民”，但在现实生活中，符合这一要求的救助对象范围广、种类多，需要通过相关规定进一步明确。笔者认为，从鼓励劳动、抑制投机、遏制违法犯罪角度出发，某些人员不能被视为农村低保对象，不能享受低保待遇，这类人员应包括：
(1)在法定劳动年龄段，具有劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成家庭生活困难的；(2)申报家庭收入弄虚作假，申报的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，但家庭实际生活水平明显达到或高于当地农村居民最低生活保障标准的，如家庭中拥有汽车、摩托车、高档家用电器或经常出入餐饮、娱乐场所消费的；(3)法定赡养人、抚养人、扶养人有赡养、抚养、扶养能力，但未履行赡养、抚养、扶养义务的；(4)因赌博、吸毒、嫖娼和违法结婚、违法收养行为而造成家庭生活困难且尚未改正的；(5)本地最低生活保障制度相关文件颁布实施后，仍违反计划生育政策且未依法缴纳社会抚养费的。
收稿日期：2007-03-14
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