中国青年政策执行过程的初步研究——史密斯模型的一个解释，本文主要内容关键词为：史密斯论文,中国青年论文,模型论文,过程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
青年政策在国外无论是实践的发展还是学术的研究，都已有一定的历史。在现代国家及其 公共政策产生以后，由国家出面运用具有普遍权威性的政策规定和行政实践这一新途径，来 解 决青年有关问题的战略已越来越受到各国的重视。我国80年代后期开始较多地关注这一课题 ，目前国内已有的一些成果主要是运用文献分析的方法，对“青年政策”的概念、范围、中 国有无青年政策、其制定的必要性以及发展的重要领域等问题进行探讨，或者介绍国外的相 关情况。总的看来，系统性还有待加强，缺乏科学理论支持。
对于中国青年政策的执行过程的研究目前在国内更是少见。笔者认为：青年政策本身带有 很强的实践性，其实践意义远远大于其理论意义，重视政策执行过程的研究可以使我们更加 明确政策发展的内在理念，解决执行中的实际问题，产生积极的实践意义，从而推动中国青 年政策的发展。
一、史密斯政策执行模型及中国青年政策执行过程的研究方法
美国政策学家艾利森提出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其 余的90%取决于有效的执行。”毛泽东说：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束 之高阁，并不实行，那么这种理论再好也没有意义。”因此现在当人们判断一项政策效果是 “好”还是“不好”时，人们通常联想到政策的规定性是否合理，也会联想到政策执行是否 坚强有力。政策执行对于政策的实际结果有着决定性的影响。把研究的重点集中于“如何有 效地执行政策，剖析影响政策执行的诸因素，政策执行所遭遇到的困难和障碍，政策执行失 败的 原因。”通过对中国青年政策执行过程的研究，进而对政策本身、对政策执行机构、政策环 境等可以提出合理化的改革建议。
对政策执行的研究有多种方法，而模型方法是其中最重要的方法。史密斯的政策执行过程 模型(见下图)影响较大。
史密斯(T.B.SMITH)创建的政策执行模型认为政策执行有四大主要变量及关系(见下图)，他 在简化执行因素分析上做出了自己的努力，他认为，理想化政策、执行机构、目标群体、政 策环境是影响政策执行过程中的几个重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的理想 表现方式，包括政策的形式、类型、渊源、范围、合理性及受支持度、社会对政策的印象等 内容；目标群体是受政策最直接影响的，对政策采取适当反应的符合政策目标要求的群体和 个 体，包括组织和制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；执行机构是政府机构中 负责政策执行的组织，包括执行机构和人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力和信心； 环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些因素，指政治、经济、文化等环境中 那些影响政策执行和受政策执行影响的因素。这些都是在政策执行过程中影响其成败所必须 考虑和认定的因素。这四种因素之间存在着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策执 行的结果。在过去，人们在政策研究时往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而很 少注意目标群体、执行机构和环境因素的影响。史密斯模型把政策执行的分析带到一个更为 广阔的天地。
研究中国青年政策必然会涉及到组织机构、政府职能、组织状况、个人偏好及政策执行背 景等因素，对这些要素本身以及要素内部结构过分细化的研究，会使这一问题更加复杂。模 型方法有可能在满足系统整体性的前提下，将复杂的问题转化为易于处理的简单模型，将有 利于我们对要素进行个别和综合分析。把注意力转向政策执行过程的研究可以使我们更加 明确政策发展的内在理念，解决执行中的实际问题，产生其积极的实践意义，
从而推动中国 青年政策的发展。
二、中国青年政策执行过程的四因素分析
在理想化政策上我们可以考察青年政策类型、政策形式、政策体系、政策内容。我国迄今 所实行的青年政策确保了青年基本需要得到满足，保证了青年的健康成长，发挥了青年的潜 能，广大青年在贡献社会的同时也促进了自我的发展，对社会起到了积极的推动作用，这是 不可否认的。但从理想化政策的角度要求，现行的青年政策类型较多、形式松散、体系不够 完整、内容不细致具体，这会给政策执行带来极大的困难。
在目标群体上，我们着重研究影响青年群体对青年政策态度的相关因素。青年政策的宣传 效果、青年的组织和制度化程度、青年对政策的接纳程度、青年的参与都是可以研究的重要 因素。可以看到，在新的形势下，仅靠过去的大张旗鼓的宣传、发挥青年组织的优势已不能 够使政策目标群体接纳和执行青年政策，青年政策是否能反映青年的切身利益、青年是否 能够有效地参与成为青年对政策接纳的至关重要的因素，而这恰恰是我国青年政策应该做出 相应改变的。
在政策环境上，可以从经济环境、文化环境、国际环境上考察。可以看到，从党和国家的 号召中，青年群体和青年工作应该受到社会的高度重视，但实际上，由于经济基础薄弱， 历史文化积淀深厚，政治权力人格化因素，中国青年政策的大环境还有待完善。
以上三方面因素因为篇幅原因，不做具体展开阐述，我们重点研究执行机构。 作为一种政策资源，执行机构的关键在于既定的政策执行是否可以依托一个坚强有力、行 之有效的组织。公共政策执行是一种典型的组织行为，组织得力与否会对政策执行的力度和 效果产生影响。但是执行机构的生成并不是一个“自建立”的过程，而是一种“它建立”的 过程，也就是说，公共政策的执行机构都是上级机构决定的结果。因此上级机构关于政策执 行机构的规定性是影响甚至决定政策执行机构有效性的关键性因素之一。但在上级规定性确 定的条件下，政策执行机构自身的价值标准、行为能力、团体氛围等就成了决定政策执行效 果的最主要的因素。
(一)机构设置
由于中国青年政策的分散性，中国青年政策的执行机构也呈现出多元性的特点。有的政策 由党的组织执行，有的政策由国家行政机关依照法律的要求来执行，有的政策是由人民团体 代理执行。
1.中央主管部门
我国政府没有主管青年工作的部门，有责任承担青年政策的是政府相关部门，尤其是教育 、劳动、卫生等部门。但是这些部门一方面有自身的功能而不会只集中在青年事务上，另一 方面他们有各自的职权范围，不能执行在其管辖权以外的政策。例如教育部门不能执行保护 青年劳工的政策，因为这应该属于劳动部门管辖。作为主管某一方面业务的个别部门在执 行青年政策时很难有全面的见解。全国最大的青年工作组织共青团缺乏行政约束力，因此在 执 行青年政策时“心有余而力不足”，更多的是呼吁、协调而不具备实质性管理意义。在现行 的体制下，党的领导层、立法机关、行政首脑、群众团体似乎都有制定有关青年政策的权力 和责任，又似乎都没有明确的义务和清晰的授权做有关决策。很多时候具体政策决定甚至 取决于领导的个人行为，其决策的程序不严谨，缺乏科学性。在政策决定转化为行动规划和 贯彻落实方面，常规的方式是由各政府部门按各自系统分头负责、推开实施，有时采取多部 门联合行动、共同推行的做法。每个部门似乎都有一定的权力和责任，但又无任何一个部门 明确地担负保证政策效果的职责。因此，就中央主管部门而言，缺少一个统一组织、领导和 协调青年工作的有权威的专职行政机构，缺乏对青年政策执行的各个环节进行整合的机制， 这极大地影响了青年政策的执行效果。
2.地方执行机构
虽然青年政策在地方的执行有一定的效果，但由于机构的不完备性，青年政策在地方的执 行呈现出“边缘化”的趋势，从中央到省，从省到地市，从地市到县，在执行青年政策方面 关系较为松散，基本上是各地自主，各部门各自为政。在青年事务方面缺乏合作和团结，在 执行中出现的问题无法得到有效的解决，更无法产生系统合力。这种状况不同程度地影响和 制约了青年政策的宣传、贯彻和实施。
(二)各级主要领导
政策执行活动的基本特点是，需要很多人的共同活动，而“共同运转的首要条件也是要有 一个能处理一切所管辖的问题的起支配作用的意志”。这个意志就是权威。没有权威，就不 可能形成人们共同的、相互协作的活动。就我国现有体制来说，政策的执行深受人格化权力 的影响。它对政策执行有正负两种效应，一方面由于权威的支持政策执行相当顺利甚至超出 预期的效果，另一方面由于权威的反对或者冷漠，政策执行有很大的障碍甚至夭折。在一项 政策的执行中，我们不能不考虑主要领导的偏好及其所采取的行动。
因为中国青年政策并没有形成上下统一要求组织的格局，各地方的执行机构的建立和由此 而需要配套供给的人员编制、资金、场地等由各地方自行决定，地方主要领导是否重视青年 工作成了极其重要的条件。机构建设问题固然反应了一个地区的经济、社会发展状况，但更 反映出这一个地区有关部门的领导对青年政策实施工作的认识和偏好，这就形成了中国政策 的一个很明显的特点，即主要领导的偏好指挥着政策的导向。领导重视则工作好开展，领导 不重视，则工作难开展。在全国范围青年工作做得好的省份除了和本省的经济、文化条件有 关之外，很重要的因素来源于领导的支持。至于领导为什么要支持或者不支持，这里有着复 杂的社会因素和体制因素。这也难怪共青团干部要学会“铜头铁嘴飞毛腿”，拼命地去钻， 拼命地呼吁，拼命地去跑，从根本上都是为了争取领导的重视。在这种情况下，青年政策的 执行并不是一个常态和稳定的过程，常常会随着领导的偏好而改变。
(三)共青团组织
共青团组织是中国惟一的“半行政性”的全国统一的青年工作机构，在中国青年政策的制 定与执行中都有着举足轻重的地位，其未来发展变化更将直接影响到青年政策的执行。一方 面，共青团组织本身是一个群众团体，代表着青年的要求和声音，所以它要反映青年的切身 利益，监督青年政策的制定和执行过程。另一方面，共青团在推行青年政策方面也有某些行 政功能，要求它行使国家管理的权力，制定并执行青年政策，这便为共青团组织带来了角色 混淆。作为青年政策的制定者、执行者，同样也是青年政策的监督者，它必然处于一个尴尬 两难的困境，而且因为共青团组织不是国家的行政主管机关；虽然党和国家赋予了共青团 组织相关的政府职能，但这些职能是大方向性的，没有实际的行政权力，在青年政策的执行 中共青团组织的法律地位是“协助”而不是“协调”政府部门的工作，因此只能充当“敲 边鼓”的角色，不能解决根本问题。共青团干部对具体工作职能并不清晰，更多的是在奔走 呼吁，沟通联络，工作开展有相当的难度。
另外，随着我国行政体制的改革和人事制度的变化，共青团组织现在也面临着困境，许多 团的组织面临精简、合并甚至取消，在人员、经费、精力上都存在着许多问题这更为其发挥 青年政策的执行功能增添了变数。由于没有行政权力，团的机构工作难以开展，很多文件需 要行政部门转发才有更大的效果。有些共青团组织的工作看似热闹，但围绕政府的中心工作 较多，围绕青年本身工作较少，没有处理好这两者的关系，工作并没有深入到青年中，没有 很好地代表他们的利益。
(四)执行人员
青年政策的执行队伍中包含一个比较大的群体，包括党和政府相关职能部门的工作人员、 立法单位的相关人员、执法队伍中的相关人员、共青团的各级干部等等。这个群体的队伍素 质如何直接影响到政策的执行效果。总的来讲，这个队伍的整体素质(包括青年政策意识、 政策水平、个人文化素质等)还需要提高，而且从中央到地方，越往下走，素质整体水平呈 递减趋势。这是一个很大的矛盾，因为基层恰恰才是最实际的青年工作的领域。因此，青年 政策的执行呈现出上下不平衡，号召和实事、形式和内容不平衡的局面。
政策执行水平的高低在相当程度上是由政策执行人员的素质决定的。政策执行人员的政策 水平主要与以下素质相关：首先，政策执行者的专业技术水平，表现为准确把握青年政策规 定的能力，以及进一步制定执行计划，全面开展青年工作的各项能力；其次，青年工作的经 验尤其是处理公众关系的经验，表现为正确地预测青年政策执行效果的能力和选择解决方法 的能力；再次，服务青年的信念和自律的精神，表现为忠实地维护青年政策的动机，不谋取 个人的私利。
一个现实的问题是；共青团干部的矛盾心理不能不对青年政策的执行产生影响。有些共青 团干部很关注自己的转业，因此在工作的过程中存在着相当程度的短期效应和工作的表面化 ，更关注如何引起党政领导的注意，如何使活动开展得更热闹，更有声势，而忽视踏踏实实 地为青年做一些实事。这将使青年政策的执行发生变形，失去其原来的政策目标。
三、中国青年政策执行的综合分析
(一)四因素的互动
史密斯政策执行模型的基本价值更多地体现在对四个方面因素的系统分析中。基于这种理 念，对于青年政策执行过程的系统分析应包括以下内容：(1)如果四个因素都呈现优化的状 态，则青年政策的执行将非常顺利；如果四个因素都呈现出不良状态，则青年政策执行将障 碍 重重；实际上这两种情况都是较为少见的。(2)任何单方因素的不良都会引起执行中的障碍 ，但其障碍的大小程度可以因其他因素的优化而得以消减，反之亦然。(3)各因素之间都存 在着互动关系，即优化的传递和不良的传递。(4)仅仅优化单项因素并不能给执行系统带来 根本性的改变。如果整个系统不得到优化，则单方面的优化产生的效果将局限在有限的范围 内。因此追求系统整体优化是克服执行障碍最有效、最根本的办法。
以上的结论都可以在现实青年政策执行中得到验证。例如假如青年政策不理想，但青年群 体如果充分发挥其主观能动性可以及时弥补其不足之处；如青年积极参与社会，能改变社会 环境，但是恶劣的社会环境因素也有可能减少青年参与的激情等。利用这种分析方法，我们 可以分析全国、各地及某具体领域青年政策执行的实际情况及其变化的趋势，并可以采取相 关行动影响整个系统的优化。
(二)利益分析
但是要从根本上改善一方面因素或者优化整体系统环境，则要寻找政策执行不力的根本原 因。到底什么原因使政策执行产生障碍?回到公共政策的本质，我们还要从青年得到利益的 实际状况找原因。
笔者比较赞同的公共政策的定义是：公共政策是政府依据特定时期的目标，为了增进全社 会公共利益和分配社会公共利益而制定的一系列权威性的行为准则。利益是公共政策的核心 。马克思主义认为，利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中， 而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。人们所奋斗争取的一 切，都同他们的利益相关。满足公民的利益，保护公民的利益，发展公民的利益，是公共政 策的本质。作为组成社会整体的各类成员，有着不同的需求，而且这种需求总在不断地变化 。满足人们需求的利益总是有限的，因此利益上的矛盾与冲突必然会发生，因此政府对利益 有一个分配的原则和方法。
类似于青年这样的自然性的特殊利益群体在当代中国始终存在着。他们是怎样获得自己的 利益的，他们获得利益的多少决定了青年政策的情况，也决定了政策的执行情况。如前所述 ，理想化青年政策上的种种问题实质上是利益被分割(例如各部门分管青年的不同方面)、 利益反映不完整、不周全(青年政策体系不完整，内容粗糙)所带来的问题。在实际的运作过 程中青年政策的执行情况始终受下面四种利益运动情形的影响，决定了青年政策的最后结果 。
1.党和政府分配青年利益
党和政府分配给青年群体的利益一般分为物质性利益和精神性利益两种。所谓物质性的利 益指的是青年获得国家资金和物资支持的数量，青年政策执行的实质情况要以这些物质为依 托。作为精神性的利益，一般是号召性的、指导性的而非强制性的，是为青年工作提供的精 神支持和舆论环境及其政策的合法性解释。这一方面对于青年政策的执行来说虽然是必要的 ，但其效果却取决于它能否转化为实实在在的物质性利益。在中国的现实环境下精神性利益 通过执行的各个环节能转化成多少物质性的利益是一个未知数存在着很大的不确定性。从我 国的实际情况看，青年政策精神性的利益多于物质性的利益，因此青年政策在执行过程中呈 现出多种多样的格局就很自然。整体来说，青年群体中所获得的物质性利益是极其有限的。
2.主要领导的利益偏好及再分配
在中国的政策制定格局中主要领导的利益偏好对利益的最后的分配也起着至关重要的作用 ， 这一点在前面已经有所论述。从利益的角度分析，领导的偏好决定了利益的流动主要是因为 领导决定着如何再分配精神性利益，特别是决定着精神性利益如何转化为物质性利益的分配 格局。
3.执行者利益的转移
执行者能否严格地贯彻政策是利益可否完整到达利益群体的关键。而在所有的政策执行过 程中，利益都会发生流失，并没有完全到达利益群体，而是被中间执行群体或多或少转移 了一部分。这样也会影响到利益的最终分配结果。在青年政策的执行过程中，原本是分给青 年 的利益很有可能成为中间执行者谋求自我利益的资本，而最终使青年群体利益受到损害。比 如利用本是为青年办事的资金开展形式主义、外表热闹，却无实际效果的活动就是政策执行 者只顾为自己“争面子”而忽视青年群体利益的结果。在这个过程中，由于政策目标的曲解 ，相应的利益也发生了转移。
4.青年对自己利益的争取
任何一种利益结构都客观存在一定的利益需要，在当代中国，各利益结构的需要大多是由 政府加以体察和认定，并将其某些合理的利益转变为公共政策的。但由于决策者不可能对社 会上方方面面的利益需求体察入微，因而难免对一些利益需求有所疏漏；这时候利益群体的 自我努力和利益表达就显得尤为重要。而青年群体在这方面是比较薄弱的，缺乏有效的稳定 的利益表达制度性渠道。青年如果对自己的利益争取不够，也很难让政府对之有更多的利益 投入。
从以上四个角度分析，基本能够说明在青年政策执行过程中四个方面不足的根本原因。要 改善青年政策的系统环境，最根本的就是要从利益的角度下手，
根据上面四个方面分别采取 对策。