林权制度改革与抵押贷款的政策分析——以浙江省丽水市为例，本文主要内容关键词为：丽水市论文,浙江省论文,为例论文,制度改革论文,抵押贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
集体林权制度改革是继农村土地承包之后农村生产关系的又一次重大变革，它在全面实施家庭联产承包制的基础上，把改革从耕地拓宽到林地，进一步强调了农民、农村对国有林权的主人翁地位，这是农村经营制度的又一次创新，也是农村生产力的又一次大解放。
2003年，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》，在全国率先启动集体林权制度改革。2008年6月8日，中共中央、国务院又出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，进一步明确指出要充分认识集体林权制度改革的重大意义，明确集体林权制度改革的主要任务就是明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权、落实责任。
丽水市是浙江省的欠发达地区，自20世纪80年代以来，就开始了对林权制度改革的探索实践，在2007年完成林业生产责任制延包工作的基础上，坚持深化林权制度改革，不断完善林业机制，出台了一系列政策措施，加快森林资源的流转和林权抵押贷款，促使林业经营管理能力增强、资源优化配置，破解林业投入不足，政府得绿、社会得益、林农得利，激发了社会各界造林育林、发展林业的积极性，增长了森林资源总量，走出了一条以规范森林资源流转和林权抵押贷款为重点、完善林权动态管理、积极引导和鼓励社会力量参与集体林权制度改革的新路子。
二、丽水市林权制度改革和抵押贷款的背景、必要性及障碍性因素
(一)丽水市林权制度改革和抵押贷款的背景
丽水市是中国南方重点林区之一，全市有林业用地143.4万公顷，林木蓄积量4425万立方米，森林覆盖率77.6％，森林绿化率80％。其中集体林136.7万公顷，占林业用地的95.3％。丽水市同时又是浙江的重要生态功能区和“绿色后花园”，承担着浙江省乃至整个华东地区绿色生态屏障的重任。
丽水市的林权制度改革经历了三个阶段：第一阶段是20世纪80年代初，丽水市开展了划定自留山、责任山和统管山的林业“三定”工作，启动了集体林权改革。林农以林地使用权作价入股与国有林业单位签订合作造林和世行贷款造林，大规模地开展了松杉速生用材林、薪炭林的基地建设，同时积极探索建立了一套完整的合作机制、管理制度和利益分配办法。第二阶段是20世纪90年代前后，开始进行林业生产责任制完善工作，全市72％的集体山林承包到户，形成以家庭经营为基础、统分结合的林业双层经营体制。第三阶段是2006年第一轮林业生产责任制基本到期后，在保持已划定的自留山长期不变的前提下，对已承包到户的责任山承包期再延长50年，此举率先于浙江省、远早于全国大多数地区，进入了真正意义上涉及林业体制机制的深层次改革。丽水市坚持把深化集体林权制度改革和林权抵押贷款作为盘活林业资源的关键性举措来抓，取得了林业史上盘活森林资源资产和农村信贷史上以林权为抵押物的双突破，推动了林业事业健康有序发展，林业生态效益明显提升，林业产业经济快速发展，林业多种功能效益全面增强。
(二)丽水市林权制度改革和抵押贷款的必要性分析
1.资源优势与资本优势、资金优势与经济优势的关系。丽水地处浙江省西南部，全市以中山、丘陵地貌为主，全市土地面积17298平方公里，其中山地占88.4％，森林覆盖率高达77.6％，自然资源非常丰富。丽水是浙江省经济欠发达地区，2007年全市GDP仅占全省GDP的2.2％，人均GDP只有全省平均水平的45％，农村居民人均纯收入仅相当于全省平均水平的52.9％。丽水有2000多万亩山林，多年来农民对林地都是粗放式经营，资产不能盘活，无法抵押融资。亩均产出不到100元，农民守着“聚宝盆”过穷日子。如何把资源劣势转化为资本优势，把资金优势转化为经济优势，是改变广大林农长期捧着“金饭碗讨饭”的尴尬局面，增强林业的“造血功能”，从根本上破解农村经济发展制约瓶颈，林业的资源优势进一步转化为经济优势，林业成为欠发达地区农民脱贫致富的一项重要产业。同时林业生产经营自主权的落实，可有效调动广大林农的生产积极性，民间合作造林、林地租赁、林权托管、林权转让等形式的森林资源流转，在一定程度上也促进了林业的发展。
2.无人接盘与流转盘活的关系。林权改革实现了山林的资源流转，包括合作、租赁、托管、承包、转让等方式，目的是为了“激活机制，提高效益”。通过流转，使分散在千家万户的山林逐步向经营大户、加工企业、合作组织等集聚，形成“人人有山，不需要人人经营山”、“不是人人经营山林，但人人都可以从中受益”的格局，从而把分散的山林集聚到生产经营能力更强的企业和大户手上，实现森林资源效益的最大化。但由于山林流转不能盘活现有的资产，实现不了农民增产增收，最后就会陷入谁也不敢接手的尴尬。为避免这类问题，丽水探索建立起了森林资源配置市场化的新体制、新机制，促进规范流转，利用市场机制优化资源配置，把明确产权后的山林与资金、技术等生产要素有机结合起来，从而真正实行规模化、集约化经营。
3.实物资本与货币资本的关系。众所周知，林业生产周期长、效益低，农民营林、造林的积极性不高，也缺少融资的渠道和途径。林权抵押贷款目的是变现资产，通过把林权作为抵押融资的载体，使“绿树青山变成林农致富靠山”，使“活树变活钱、资源变资本”，可以从根本上破解制约农村经济发展瓶颈，让林农从森林资源中盘出“真金白银”，使现有已发放的50多万本林权证成为林农的“信用卡”，山林成为能够“取钱的银行”。反过来林权抵押贷款又能够有效融资，使更多的资金投入到林业生产中。
(三)丽水市林权改革和抵押贷款的障碍因素
林权制度的改革以及山林延包后，农民获得了
实在的效益，但如何建立科学、长效的管理机制，进一步提高服务“三农”水平，尤其是破解30多年林权制度改革和抵押贷款过程中显现的弊端成了各个地方亟需解决的难题。结合丽水的实际，林权制度改革和林权抵押贷款的障碍性因素大体可分为以下几个方面：
1.机制不完善。主要表现在林权抵押贷款的处置偿还和风险保障补偿机制尚未形成。林业不仅生产周期长、效益低，而且容易发生火灾、自然虫害、人为任意砍伐等，投资风险性比较大，但目前我国的相关保险机构没有林业方面的险种，地方政府由于财力制约和分级多层管理，也不能够建立有效的抵押贷款风险基金和险后补偿机制。同时，林地都处于高山远山，交通不便，作为一种抵押物，林地本身不像其他不动产一样便于管理、交易，金融部门在评价、处置上尚未建立一套完整规范的体制机制。
2.贷款难度大。林权制度改革初期，多数林木并不是直接分到林农，而是将林地承包给林农。当实行抵押贷款时，由于林地所有权归集体所有，林农无权用林地进行抵押贷款。同时，林权登记多人一证现象比较普遍。因共有人多，林权难以细化，抵押责任和风险难以落实，造成金融部门不愿意、不能够给予林农贷款。另外由于林权抵押贷款有关知识宣传不到位，大部分林农对林权抵押贷款政策不熟悉，不敢贷款，加上手续繁琐，贷款办理时间长、利率比较高等，林农也不想贷。到目前为止，丽水的林权抵押贷款大都是小额度的，不适应林农进一步扩大经营生产的需要。在放贷管理方面，主要体现在信贷员林权专业知识不熟，林权权属面积认定复杂。在期限管理上，目前大多数地方没有专门开设农村林权信用贷款，农村信用社现有的林业贷款品种一般仅限于短期流动资金为主，配以少量的中期贷款。而对林业投入属长期投资，贷款一时难以收回，因此在期限上与林农的回报期不对称。
3.评估不规范。森林资源资产构成复杂，不同区域、不同林木林地、不同树种之间价值差异性比较大。森林资产不像其他固定资产，相关评价机构从业人员不熟悉林权知识，林业机构人员也没有熟练掌握资产评估和财会方面知识，因此，对林权林地资源经常会发生评估标准、评估结果不一，对林权评估结论存在不统一、随意性较大现象。同时，林权制度改革和抵押贷款尚处于探索性阶段，相关法律还不健全，对评估管理不够规范，也导致抵押物估值风险。此外，有资质的专业林权抵押评估机构的缺乏也是造成评估不规范的重要因素。
4.流转不规范。由于整个林权流转的规范化市场体系还没有建立，导致林农流转交易的平台搭建困难重重，林农信息渠道不畅通；在整个林权抵押、转让、出租和贷款的相关环节中尚未建立一套完整配套的法律法规制度支撑。林农贷款后到期无力还贷，其抵押的林木和林地权属如何变更，如何进入产权交易中心进行流转等，其相关实施细则都还在进一步探索中。很多林农对规范流转协议和及时变更登记林权的重要性仍然认识不足、重视不够，还较大程度上存在林权流转协议欠规范、变更登记不及时、对资源评估不重视等问题。
5.风险化解能力弱。由于林业的高风险性，相关保障体系尚不完备，许多生产者和银行、保险公司都不大愿意参与林权抵押贷款、保险业务，因此一旦遭遇自然灾害及盗伐、滥伐林木等人为灾害，林农防范和化解风险的能力很弱，最终导致林农的经济和财产损失。另外，部分林农由于抵押不登记，使抵押行为无效，或失去抵押权以及重复抵押等，都影响到银行和保险机构的风险化解，造成银行和保险机构不愿意参与抵押贷款。
6.法理依据不充分。《森林法》、《担保法》和《森林资源资产抵押登记办法》等法律法规仅对林权抵押贷款提供了基本依据，但相关法律的适用范围很窄，限制性因素比较多，即使已经实施了林权抵押贷款，银行也对其合法合规性担忧，这就造成了林农林权抵押贷款面很小。虽然丽水市的林权抵押贷款已经接近5亿元，但无论是放贷总量还是贷款户数，与促进创新创业、加快林区发展的需求相比都有较大差距。
7.服务机构不完善。目前，丽水各县(市)都组建了林权管理服务、森林资源收储担保、森林资产评估等三大服务机构，落实了部分人员及编制，但在20世纪90年代以后，农村金融机构纷纷撤并，服务功能大大减弱。此外，合作组织、服务体、地籍管理、资源保护、林业执法等配套改革还需进一步深化。
三、深化林权制度改革、推进林权抵押贷款的对策
1.继续深化林权制度改革。2006年丽水市山林延包换发证只是延续了20世纪80年代初期林业“三定”所确定的权属关系。由于30多年来山林私下买卖、转让、分割、继承等原因，致使林权证记载的权利人、四至界址等内容与实际不相符的问题比较普遍，在一定程度上影响了林权抵押贷款的发放。为此，林业部门要进一步深化林权制度改革，明晰山林产权，集中为林农办理林权证过户变更手续，确保林权证名实相符。在不改变林地用途前提下，承包人有权依法处置林地使用权和林木所有权，可依法自主经营商品林。积极推进林木采伐管理、公益林补偿、林权抵押、政策性森林保险等配套改革，逐步建立健全完善的体制机制。
进一步落实林木所有权和林木林地经营权、处置权、受益权等林权，真正形成“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的良好格局。进一步明确产权、实现山定界、林定权、人定心。进一步放活经营权，按照“管住公益林、放活商品林”的原则，实施分类管理，确保农民依法享有自主决定商品林的经营方向和经营模式的权利。在不改变林地所有权和用途的前提下，按照依法自愿有偿原则，依法取得的商品林的林权可以依法转包、出租、转让、互换、股份合作等多种形式进行流转。认真执行暂缓征收“两金”的政策，保证林业采伐到销售过程行政事业性“零收费”，切实减轻林农的负担，增加林农收益。要进一步完善流转机制，尽快出台《抵押林权处置实施细则》，确保处置工作职责明确、运作规范、变现高效、成本可控。
2.加快推进林权抵押贷款扩面增量。要以农村信用社为金融支农的主力军，依托点多面广的优势，针对不同的信贷群体，采取相应的信贷模式，扩大信贷范围，全面推进林权抵押贷款业务的开展。要增加信贷主体，鼓励商业银行、政策性银行共同参与，形成多元化的融资格局。农发行、各国有商业银行、股份制银行也要充分发挥各自的专业优势和机制优势，积极主动地介入林业基础设施建设、生产设备投资、林业综合开发等项目，创新信贷支持模式，努力形成政策性与商业性金融机构优势互补，林业小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保抵押贷款三种林权抵押贷款模式齐头并进的推进格局。积极探索担保公司、龙头企业、林农联保贷款、村集体经济组织担保贷款等多种担保方式。按照抵押贷款制度化、规范化的要求，进一步完善森林资源收储和森林资产评估机构建设。加快建立林权抵押贷款风险控制体系，重视和防范信贷风险，逐步形成林权抵押贷款的良性运行机制。
3.创新抵押贷款模式。针对农民的多样化需求和资产的实际，要按照“分类指导”的原则，探索创建林权小额循环贷款、林权抵押担保贷款和林权直接抵押贷款三种森林资源抵押贷款模式，最大程度上满足农民的融资需求。林权小额循环贷款采用“信用+林权抵押”的模式，主要面向千家万户的林农，在信用村、信用户创建工作的基础上，通过提供林权抵押提高贷款授信额度，并且可采用“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法，由于其风险低、手续简便、能满足大多数林农发展生产的资金需求，应当作为当前及今后一个阶段林权融资的主要模式。对于权属清晰、管理规范、市场价值高、易流转变现的林权推行直接抵押贷款，解决林业企业和林业大户的大额资金需求。对政府导向和扶持的林业龙头企业、林业专业合作社和林业专业户等可采取森林资源收储中心担保贷款，有针对性地解决产业化初期林企、林农的融资难问题。
4.规范评估体系。要对相关评估机构和林业人员进行培训，让他们掌握必要的林权改革和林权抵押贷款方面的知识。要结合实际创新评估办法，探索和制定具有本地特色的评价标准，规范评估。在开展林权抵押贷款评估时，不仅要对制约林权制度改革的各种因素进行分析，更需要对成本与收益进行比较，从中选择成本最小、收益最大的方案。
5.分担林权抵押贷款风险。进一步完善林业保险制度，扩大政策性林业保险范围，增加险种，不断拓展林业保险的广度和深度，促进林权抵押贷款的健康持续发展。金融机构和保险公司要建立互助合作关系，增加林权抵押贷款，积极开办和增加保险品种，共同拓展业务市场，分散林权抵押贷款的自然风险和市场风险。同时，地方政府和林业主管部门要建立林权抵押贷款风险补偿金，基金由林业与金融部门共同管理，实行专款专用。
6.进一步优化服务环境，提升服务水平。要坚持“以民为本”的服务理念，通过资源整合和布局调整，将深化林权制度改革工作平台的各个窗口统一进驻行政审批中心，建立“一站式”服务窗口和“一条龙”式的现代服务体系。本着“阳光、高效、便民”的宗旨，在林权抵押贷款过程中尽量做到简化程序、提供预约服务、上门服务。