论民主困境中的治理变革——读卡蓝默《破碎的民主》，本文主要内容关键词为：民主论文,困境论文,读卡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在近代社会的早期，民主是资产阶级的理想，是不惜通过流血牺牲的革命途径而加以追求的目标。在资本主义制度确立起来之后，资产阶级把这一追求民主的任务交给了与它相对立的阶级，或者说，转由那些与资产阶级政权持有者相对立的阶级、阶层去提出民主的要求。比如，20世纪中发生在美国的各种各样的民权运动就证明了这一点。这说明，资产阶级的民主观在近代以来的社会发展进程中充分地实现了社会化，成为一种普世性的观念和追求。近些年来，在中国人文社会科学的学术语境中，民主、法制等词汇也确立起了绝对性的话语霸权，人们在使用这些词语的时候，必须怀抱一种宗教般的礼赞情感，惟恐堕入渎神般的不敬之中。然而，法国学者卡默蓝的《破碎的民主》却为我们打开了一扇小小的视窗，透过窗孔，我们看到西方学者中也有人能够从变革中的社会治理实践出发去审查民主和法制。这是理性地认识民主的做法。因为，它客观地评析了民主的理想是怎样受到了集权式管理的冲击，以及在对集权管理的否定中将如何走向合作的方向而不是狭义的民主重建。
民主受到了冲击
民主是近代以来全部政治生活以及社会生活的主题，是政治文明的标志，政治发展以及社会发展，都是以能否走向民主的政治和生活方式为准则的。其实，检讨近代以来关于民主的思想，大致说来，导向了两个方向：其一，导向法律制度的确立，让民主成为一种制度，拥有可操作化的程序。这是我们今天在现实中能够感受到的。然而，这种民主是两种现象的复合物，即类似于闹剧般的轮番演唱和民主霸权的意识形态专横。其二，导向伦理社会建构的方案，即把民主作为一种精神、一种理念，是对人类平等、自由的综合性表述。这种思想倾向没有走向实践的具体方案，因而是以思想家们的理想这一形式而存在的。比较起来，前一种思想倾向之所以能够转化为社会治理的实践，是因为它能够从工业社会治理的现实出发，而后一种思想倾向之所以仅仅被作为一种理想，是因为它赖以实现自己的历史前提在工业社会一直没有出现。就前一种思想倾向转化为社会治理实践而言，也是以一种线性的治理结构出现的。然而，线性治理结构决定了“国家似乎只能制定和推行简单的涉及单领域的政策，而且尽可能将参与方减少到最低限度。”相应地，在整个治理体系中就会普遍存在着这样一种现象：“各种机构总是依据自身来选择行动的类型和对话者的类型。”① 结果，“公共行动被分割成一系列相互重叠的机制。”②
也就是说，虽然近代以来人们无不强调社会治理过程中的民主，而在实际上却存在着卡蓝默所注意到这样一种现象：“目前经济活动的转移和维持传统的生产办法造成的结果是，社会依然优先采用的垂直的生产体系。与跨国公司所代表的世界范围内的生产体系相对应的是由‘管风琴管’组成的公司，在那里，一些世界人士与他们在地球另一端的同行的关系日益密切，而同周边业界人士的关系日益削弱。”③ 就这种现象在20世纪以极其夸张的形式表现出来而言，它是整个近代社会治理以及社会运行发展的必然结果。它说明，工业社会的线性结构在不断地延伸，虽然这个线性结构冲破了国家的边界，把触角伸向更远的地球另一端，但其线性结构本身并没有发生改变。同时，它也说明，近代以来的社会治理是民主与集权并行的，民主的追求对于社会治理实际过程中的线性结构并不能发挥矫正的作用，甚至成了巩固线性结构以及为线性结构谋取合法性的工具，是作为线性结构的支持性系统出现的。
追溯到近代社会的早期，在工业化的过程中，民主的理想是与市场经济的发展联系在一起的，市场经济是历史进步的基本途径，而民主则是作为市场经济发展的结果而出现的，民主的理想是深植于市场经济发展的要求之中的。但是，当人们“面对这些基于相对自给自足的地方经济的自然社区不可挽回的分崩离析，逐渐产生了一种认识，即参与商品经济并不足以建立一个属于更为广泛的共同体的归属感。”④ 与此相对应，民主的政治运作模式不仅没有使人们拥有自由的生活空间、充分表达要求的机会和平等实现利益的途径，反而使人感受到压抑并产生对政治以及对生活的冷漠感，使社会分化和分裂以及陷入利益集团博弈并控制社会的状态之中去了。
托夫勒关于工业社会民主政治的批判意见也是应当提起的，他说：“我们一向称之为民主政治的代议制政府，实际上是对工业技术不平等的确认。代议制政府是挂羊头卖狗肉的冒牌货。……极端依赖化石燃料、工厂生产、小家庭、大公司、群体化教育和广泛的传播系统，这些文明全部是建立在生产与消费深刻分裂的基础上，是全部建立在由一班社会权贵负责把一切组织起来的基础上。”⑤ 托夫勒看到，在工业社会的所有国家的治理活动中，都存在着这样一种普遍现象：“政治决策机器越来越紧张，工作过度，负担过重，淹没在不相干的资料中，要面对从未经历过的危险。因此，人们所看到的是，政府决策者不能优先做出千百个较小的往往是琐碎的决定。”“即使重要决定做出来了，通常也为时过晚，难以完成预定的任务。”⑥ 对民主制度的强化，使之更加雪上加霜，特别是公众参与政府过程，不仅使政府失去了效率，而且使政府失去了方向，变得无所适从了。
民主还造成了社会信任机制缺位和法制失灵的结果。在整个工业社会，由于“政治利益冲突和认同冲突而与其他类型的社会关系不同，所以仅仅是社会关系转变为政治关系的事实就足以使信任的特殊条件成为问题。”“民主的成分越多，就意味着对权威的监督越多，信任越少。”⑦ 要想突出信任在社会运行和政治生活中的整合作用，首先就要对近代以来的民主信念进行反思。同样，我们知道，民主是与法制联系在一起的，民主的困境也同样存在于法制的层面中。卡蓝默揭示了法制的局限性，他说：“首先是因为书面的法律在许多国家里远离了传统和社会实践，这促使将公共机构转化为脱离社会的部分。其次，因为法律必然是错综复杂的，社会排斥现象具体表现为无法了解法律或无法诉诸法律。最后一个原因是，既然独立于每个群体之外的法律由占据垄断地位的专门机构来制定，那么群体内部出现的一切问题也都必须通过外在的司法机构来解决。”⑧
正是民主的追求，使工业社会在理论上和实践上都把社会转化或落脚于抽象的个体。这就是卡蓝默所揭示的：“18、19世纪的科学发明与政治事件逐渐将地方区域改变成了抽象空间。这个现象在标准上表明，相对于群体而言出现了个体；在技术层面上意味着大规模使用矿物能源；理论上体现了社会达尔文主义的胜利；政治上则将群体转变为个体公民。法团大革命不折不扣地体现并且理论化了这一变革。共同体为个体公民所取代，对个别地方区域的效忠被统一的、不可分割的民族国家所取代。”⑨
现代社会表面看来是民主政治与集权管理的耦合，实际上，它是一个完整的控制体系，只不过行政管理是这个控制体系的日常表现形式，才更多地暴露出其控制的本质，才把民主形式的假象揭开来。当然，在20世纪后期，存在着要求行政管理民主化的呼声，而且，我们也承认这种呼声是源于一种严肃认真的愿望。但是，在社会治理的控制性质未实现根本改变的情况下，要求行政管理民主化只能是一种简单的和庸俗的理论追求，是不可能取得实质性进展的。两位美国学者对现代社会的评价是十分中肯的：“自由资本主义消除了奴役和奴隶制的束缚，它约束了专制主义国家无度的权力要求；但是它未能开创自由。它就自由所依赖的物质安全和自由权所作的诺言并非全是空言。但是，两者都未得到履行。自由主义的时代既未见证自由的报应；借用托克维尔的一段话来说，这个时代顶多可以被看作是自由的学徒期”。⑩ 显然，在人类历史过程中，这个“学徒期”是整个工业社会，是建构和完善管理型社会治理模式的整个过程，只是当人们发现后工业社会到来了，这个“学徒期”才有望结束。
就民主自身而言，它作为一种制度和一种文化也是有着根本性缺陷的，或者说，到了晚期资本主义的时期，民主自身已经演变为一种霸权。在民主和法制较为完善的社会中，它们往往成为这个社会中的强者即强势集团的工具，是强势集团用以实现自己利益目标的工具，然而，对于这个社会中的弱者即弱势集团来说，使用暴力甚至制造恐怖事件才是他们的“权利”。当然，这种“权利”是得不到民主和法制的承认的，是力求禁止的。民主和法制往往使用规范的、合法的暴力来制止弱者所持有的那种不规范的、随意性的暴力，试图通过这种制止活动去维护民主和法制的神圣性。在国际社会中，亦然如此。然而，这样做的时候，却可能导向一种系统化的结果，那就是把民主和法制的神圣性导向一种自我反证的霸权。事实上，20世纪的民主和法制，无论在国际还是国内，都暴露出霸权的面相。而且，我们还发现一个极其奇怪的现象，那就是一切鼓吹民主的人，都不允许人们对民主提出怀疑。这也说明，民主已经具有了霸权的色彩。由于这个原因，学术界中那些鼓吹民主的人染上了一些霸权习气，摆出“学霸”的姿态，也就是难免的了。
谋求治理体系的变革
在20世纪后期，面对民主受到了管理以及它自身的霸权化冲击，人们往往选择了改革管理机构的路径。然而，卡蓝默在自己参加治理实践的过程中深深地体会到：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”(11) 他提醒我们，在关于治理的研究中，“应从已经显现的因素，即预示着一场治理革命的先兆出发。”(12)
的确，如卡蓝默所指出的那样：“饥馑问题的解决不再取决于全球在农业产量的增长，而是取决于在全球农业生产中的定位和公平分配的技术、社会和政治能力。”(13) 也就是说，如果没有一个全球性的合作治理体系的出现，那么一国的粮食生产就会同另一国的大面积饥馑并存，而且这是当今世界贸易体系无法解决的问题。不仅在国际社会是这样，而且在一国内部，同样的情况也会存在。不同的阶级、不同的阶层之间，在一个非合作的社会体系中，不仅无法找到互通有无的社会运行机制，反而会陷入对立和冲突之中。所以，在社会治理的问题上，合作优于民主，合作是可以替代民主的一种更为理想的社会治理途径。如果不是在治理变革的意义上思考合作治理模式的建构，而是通过机构改革去谋求治理结构以及整个治理体系和治理模式的改善，是没有意义的。
对于20世纪后期社会治理领域中的混乱，卡蓝默认为，是智力投入不足造成的。由于智力投入不足，“当公共部门最终认识到有关机构运转的思考的重要性，或者意识到管理大型组织的重要性和复杂性时，又只能赶紧抓住市场上现有的观念和方法，即私营部门的管理技术：要么将其移植到公共部门，而不考虑公共服务的特殊性，要么直接把公共服务交给私营部门去经营。”(14) 其实，公共部门在探索刷新治理方案方面表现出的“弱智”并不是投入的问题，在任何一个社会中，都不缺乏具有公共精神的“知能”因素，只是由于政府被一些专横的、刚愎自用的人把持了，他们自视为精英，听不进也不愿听来自于社会中的各种意见，即使他们装模作样地在听取各种意见，也总是选择那些会赞扬他的人，或者是那些善于装扮成智力低他一等的人。实际上，这些以“专家”面目出现的人往往是极其狡诈的人，他们之所以能够装扮出比政府官员智力还要低下，只不过是为了迎合其自恋的需要，以便从中获取个人的利益。这些“专家”是聪明的，只是缺少“公共精神”的灵魂。
当然，卡蓝默所说的“赶紧抓住市场上现有的观念和方法”是有所指的，是指20世纪后期的“新公共管理运动”。其实，当新公共管理运动要求引进“企业家精神”、津津乐道“掌舵”而不是“划桨”时，它以为实现了管理行政体系上的全面创新。的确，与民主参与的政治运行模式相比，它是有着很大的不同，事实上也构成了对政治—行政分权体制的挑战。然而，他们根本想象不到的是，这些被自诩为“再造政府”的行动在集权主义横行的地区所遇到的阻力远远低于发达民主的地区。因为，表面看来，新公共管理所奉行的是市场化，而实质上，在管理的意义上，它是用分散集权取代了一体性的民主架构。也就是说，在资本主义政治结构中，在政治—行政二分的原则下，政府主要是“划桨”的行政执行部门，新公共管理运动所提出的是“掌舵”而不是“划桨”在政府中创设了无数个掌舵者，然后以每一个掌舵者为中心而形成一个个政治化的实体性单元，每一个单元都是一个小的集权体系。所以说，这是一种分散集权的状态，在本质上，属于管理主义化的集权，它与整体上的集权之间有着远比民主分权更多的共同之处。因而，集权政体在对它的认同方面，会显得更容易地多了。
从社会治理的发展史上来看，20世纪政府与社会之间的关系在表现形式上的最大变化就是政府越来越深入到日常生活的领域，政府职能的扩展几乎把社会的一切领域都囊入其中。在农业社会，一部分人甚至可以“不知有秦汉”，没有政府也能正常地享有社会生活。在工业社会的初期，所谓自由资本主义其实就是政府与社会的一种若即若离的状态，而且，在日常生活的领域，政府介入的是极少的。经历了20世纪一段时间的政府超强干预之后，虽然“重申自由主义”又成了一种理论风潮，“有限政府”的要求也时时被人们提及，然而，实践进程总是忤逆这种要求，政府不断伸展自己的触角，遍及到一切有人群的地方。这是一个不可逆转的趋势，政府必将一统无余地把社会生活的一切领域和一切方面纳入自己的视野和作用范围之内。如果政府仅仅关注社会生活的一部分领域的话，集权的组织结构会表现出高效的特征；如果政府作用于社会生活的领域增多了，政府的集权组织结构的犯错几率就会增长。所以，需要通过政府外部甚至内部的民主制度及其机制来加以预防、矫正，或者运用如新公共管理运动的方案，用顾客导向来矫正政府的行为方向。但是，随着政府作用范围遍及社会生活的一切方面，已有的组织形式和政府行为机制都会出现绠短汲深的情况。在这种情况下，惟有实现社会治理模式上的根本性变革，才能满足日益复杂的社会治理要求。
卡蓝默有着长期从事实际工作的经历，他深深地体会到：“旧体制下的治理为每个机构规定了职能，机构缺乏合作的意识，因为围绕职能只可能产生竞争而不是合作。一旦职能的划分不够明确——怎么可能将世界简化为一张职能和规则清单呢，就会立即引发一场壕堑战……”在这种依据职能设立的专职司掌规则的机构中，以及由机构组合成的治理体系中，至多，“人们只能围绕一个共同的项目和目标开展合作，分担责任”(15)，是不可能围绕共同的事业开展合作的，由于“一项共同的事业需要方方面面的职能，职能因此被定义为每个人为这项事业所作出的贡献”(16)。也就是说，职能把共同事业分解成一个个零碎的碎片，机构及其人员承担职能，实际上是把某一碎片捧在手中，顶礼膜拜，当他或它与捧着另一碎片或意欲同捧这一碎片的机构或人员交往、共事的时候，他们之间就陷入竞争和冲突的境地。正是由于这个原因，当旧的治理体系把治理过程分解为一群具体的职能组合时，在具体的机构或人员这里，尚能够勉强确定承担职能的责任，然而向上追溯一级，责任却消解了，就找不到应当承担责任的机构和人员了。
也就是说，官僚制的机构分立和职能单一化、排他性在实践中导致这样一种结果：“每个治理者面对无法控制的因素都有可能说自己无能为力，凡是好的都出自他的行动，凡是坏的都来自外部。而这恰恰是不负责任的定义。”(17) 所以，官僚制表面看来是一个责任体系，而在实质上恰恰是一个无责任的体系；人们往往习惯于把采用了官僚制组织的政府说成“责任政府”，实际上，它是最难明确责任的组织形式。职能分化得愈细，责任愈不清；规则愈是具体，就愈会在具体的机构、人员承担责任的背后出现整个治理体系无责任的状况。不仅如此，治理体系自身还可能会陷入普遍的矛盾冲突之中。事实上，人们是经常可以看到治理体系陷入矛盾和冲突境地的。对此，卡蓝默揭示道：“以职能、规则和机构为基础的治理产生一系列的规范和价值，适应于每一个职能领域、每一个机构。”(18) 这样一来，治理体系在整体上统一的规范和价值就很难确立起来，即使确立起了一些统一的规范和价值，也是较为空洞的形式，一旦进入实际治理过程，规范和价值上的差异就开始发酵，并导致机构之间频繁的冲突。机构间的矛盾和冲突不仅加剧了治理体系整体上“不知责任为何物”的状况，而且在运行中也将绝大多数精力投入到“内耗”之中，而在社会治理方面，可能只有极少一点精力可资应用。
由此看来，对于一个治理体系，确立统一的规范和价值是极其重要的。然而，在卡蓝默看来，在以职能、规则和机构为基础的治理体系中，确立统一的规范和价值是根本不可能的，只有当治理体系在目标和标准的基础上得以重建，才有可能确立起统一的规范和价值。因为，“一旦某种治理模式被定义为一系列职能，围绕每一项职能就会建立各种专门机构，每个机构都拥有自己的评估标准。”(19) 这种情况显然是无法使治理体系以一个整体的形式去开展治理活动的，因而在治理过程中，就会出现相互冲突的政策取向和行为选择。为了保证治理主体能够成为一个整体形式的主体，在治理过程中，就应优先突出共同目标和共同标准，以求共同目标、共同标准基础上的政策取向的多元化和行为选择的灵活性，保证每一个机构都能够“按照贯穿其职能的共同标准，对共同目标承担自己的责任。”(20) 而且，在共同目标、共同标准的基础上，政策取向的多元化和行为选择的灵活性更加增强了各个部门、各个机构之间的精诚合作。目标就是规范和价值的统一性的基础，有了这个基础，治理体系就可以成为一个总体性的体系。由此看来，在复杂性、不确定性迅速增长的条件下，治理过程把制定共同目标、共同标准作为契入点，不仅能够导向总体性治理体系的出现，而且也会把整个社会塑造成一个和谐的、合作的共同体。
建构合作治理的体系
需要指出，对于社会生活来说，民主是必要的，但远非是充分的。“民主也是公众自由讨论问题的必要条件，特别是讨论社会正义和公共事务的伦理性质问题的必要条件。没有民主，没有自由、民主的表达权以及公开的讨论，很难想象良好的社会形态的形成，政治决策的全面有效，也很难想象针对规则的功效，批判性地评估、防范以及阻止可能发生的风险的成熟公众意识。然而，人们再一次发现，民主只不过可以作为公众意识的必要条件，而不是这种意识所要求的公众行为的充分条件。人们再一次发现：公众讨论所支持的价值和为政治行为服务的目的之间存在着不断加深的鸿沟，实际上还存在着矛盾。”(21) 更需哀叹的是，在现实的政治运行中，民主往往成为一种被操纵的工具，而民主的制度正像时时期待着能够受到皇上强奸的深宫怨女那样，时刻准备着接受政治家的操纵。正是由于这个原因，在现实的社会治理过程中，管理才会对民主构成冲击。
然而，出于管理的需要而形成的管理体系是一种在职能、机构和规则的基础上建立起来的组织，它往往追求机构职能的明确性和单一化，即赋予每一机构一种或一些具有排他性的职能。对于职能交叉重叠的问题，是需要避免的。面对复杂的治理对象，机构在职能上的单一性和排他性必然要求不同机构之间必须开展合作。然而，事实上，机构中的人员，特别是主管，在官僚体系的阶梯上处于竞争关系之中，从而妨碍了合作。结果使机构职能的单一性、排他性成了组织整体性的变异形态，以至于组织的每一个层级都需要花费大量的精力去协调不同机构间的关系。所以，卡蓝默在分析治理过程时作出了一系列设问：“如果公共服务机构是按短期取得的一目了然的物质成就进行衡量的，这个机构怎么会愿意出资进行长期的公共讨论或建设人际网络？如果预算只给出一年的承诺，这家公共服务机构如何会同意进行长期的合作关系？如果冗长繁复的行政程序设置障碍，它又怎么会进入合作程序？如果一个银行家的成绩是以年内‘贷出’的贷款来衡量的，他会愿意对小额贷款进行大量的谈判吗？如果对公务员的评价是按照短期作为做出的，他们可能对长期行动的影响感兴趣吗？如果评价一个国际官员主要根据他的外交灵活性，他怎么会对一个大国的政策做出中肯的判断呢？”(22) 然而，近代以来的治理过程恰恰都是朝着追求这种“短期效应”的方向运动的，结果是，在制度建设不断完善的时候，而治理行动在经由治理者的时候，走向“失灵”。其实，任何时候，人都是治理活动中的能动的主体，只有把治理者植入富于远见的行动方案中，他的希望和憧憬才会转化为积极的行动，他才会在与他人的合作中追求有益的结果。因而，合作治理是以战略性行动方案的制定为前提的，是通过战略性行动方案去激发治理者合作激情的治理过程。
我们知道，官僚制使公共部门成为匿名机构，在这里，我们看到的是规章、制度和一系列条例、律令，至于人，则是失去个性的一群行政执行者的符号。针对这种情况，卡蓝默提出了一个假设：“如果所有行政部门试图执行的不是一项‘多领域’的政策，而是一种协调一致的政策，将每个被排斥者看成是一个统一的个体，有自己特殊的情况，它们必然需要建立合作伙伴关系……”(23) 在现实的治理体系中，卡蓝默可能看不到建立这种关系的乐观前景。因为，在20世纪后期，虽然非政府组织大量涌现，而且也在政府与社会即治理者与治理对象之间架起了桥梁，但是，由于线性治理结构没有改变，这些中间机制“总是建立在规范化和过分标准化的基础上，而与行动是否合适没有关系。所以，力量对比几乎总是有利于管理部门，在国际合作领域内，不对称性尤为突出。行政部门的对话者只能耍滑头：用一种符合行政部门制定的标准的假需要来掩盖自己的需要和愿望。”(24) 与此不同，以一种治理发展历史趋势出现的合作治理则由于以人的主动性、主体性为前提，能够保证一切行为都不可能以匿名的形式出现。在这种情况下，虽然机构依然是组合行政人员的框架，但是，行政人员完全是“有名有姓”的个体。“公共机构不再单单是一个匿名结构，而明确是由人所构成的，每人带有自己的经验、自己的观点和自己的激情。”(25)
在经济活动的领域中，卡蓝默也发现：“在世界范围内将互助型经济方面的各种倡议联合起来的努力标志着一个新阶段的出现：逐渐从针对某种不可接受的情况做出反应发展到进行集体的努力，以更开放的态度重新定位经济活动的范围和经济社会关系的范围。”(26) 这一认识无疑是正确的，在小的范围，也就是说，在一地区甚至一国的范围内，普遍的互助性经济行为，即互助模型的经济活动，还不能说是社会发展的一个新的阶段，但是，在世界范围内，出现互助模型的经济活动，则预示着一个新的历史阶段的开始。在这里，“互助”已经包含了合作的内容，或者说，合作关系在经济活动的领域，首先是以“互助”的形式出现的，只有当经济活动普遍地选择了互助的形式或途径，关于合作关系、合作治理的理论思考才有了现实的基础。但是，需要指出，合作治理不停留在经济互助行为的水平上，严格说来，经济活动领域中的互助行为只是合作关系的基础和前提，甚至这种互助行为本身，也需要在合作的理念下来加以自觉建构。互助是合作的自然形态，需要得到合作理性的洗涮，才能成为拥有合作理性的自由自觉的和代表新的历史阶段特征的经济活动，才能融入普遍的合作关系之中。不过，互助是有着积极意义的，正如卡蓝默所指出的，当前正在发生的历史性变动表明：“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”(27) 在国与国之间，需要建立起合作关系；在一国内部，近代社会致力于消除等级、创造自由的政治文明成就，也需要在普遍的合作关系中得到巩固和提升。
针对科学思路不断要求厘清职权的做法，卡蓝默指出：“通过对职权范围的限制而确定治理的构成范围必然劳而无功，道理很简单，所有的问题都是分不开的。”(28) 治理对象是各种关系相互交结在一起的，是一个从每一个切入点入手都牵动几乎所有其他方面的整体，更为根本的是，治理对象是变动着的。卡蓝默从哲学的高度描述了相对稳定的规则与变动的治理对象之间的必然不适应性。他说：“以职能、规则和机构为内容的治理适用于稳定的世界，因为存在规律性，所以一切都可以被纳入规则。但这种治理模式不适合不断变化的世界，在那里，规则试图对到其生效时已不复存在的问题做出规定，将早已摆脱规范的现实纳入规范化的范畴，结果只能是徒劳。”(29) 当然，在社会关系较为简单、社会变动速度迟缓的情况下，卡蓝默所说的这一矛盾可能会处于潜伏的状态，随着社会关系复杂化、社会运行速度的加快，规则的相对稳定性和滞后性就会与其规范对象的变动性处于激烈的矛盾冲突之中。所以，以职能为中心的治理模式是无法满足迅速变化着的社会的要求的。正是认识到了这一点，卡蓝默提出用“以目标、标准和具体机制”为中心的治理模式来取而代之。
在卡蓝默看来，“划定治理范畴应当依据共同追求的目标、指导行动的伦理标准、不同治理层次之间的合作应遵循的规则和最少强制性原则，……以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的治理让位于一种以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式。”(30)“在这里，目标代替了职能，伦理原则代替了规则，具体工作机制代替了机构。职能、规则和机构属于存在物和手段的范畴，这是需要限定和划分的空间。而目标、标准和具体机制属于意图、终极目的、判断和过程的范畴，这是关系、对话和个案的空间。这是治理的另一种算术，另一种组合。”(31) 虽然卡蓝默所做出的这一区分还需要用进一步的探讨来加以证明，但就其表述自身而言，是深刻的和富有想像力的设想。因为，它契合了走向后工业社会的发展需要，是一种对合作治理的追求，而不是简单的重建民主的思考。所以说，卡蓝默的《破碎的民主》是一本对建构后工业社会治理体系具有启发性的书。
注释：
①②③④⑧⑨(11)(12)(13)(14)(15)(16)(17)(18)(19)(20)(22)(23)(24)(25)(26)(27)(28)(29)(30)(31)[法]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，三联书店2005年版，第21、22、7、54、57、174、3-4、4、6、31、78、78-79、101、79、79、80、185、185、22、21、169、54、56、77、78、77、77-78页。
⑤⑥[美]阿尔温·托夫勒：《第三次浪潮》，新华出版社1997年版，第78-79、439页。
⑦[美]马克·E.沃伦编：《民主与信任》，华夏出版社2004年版，第1页。
⑩[美]塞缪尔·鲍尔斯，赫伯特·金蒂斯：《民主和资本主义》，商务印书馆2003年版，第227页。
(21)[英]齐格蒙特·鲍曼：《后现代性及其缺憾》，学林出版社2002年版，第73页。
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