我国地方中心城市发展的财政支持研究，本文主要内容关键词为：中心城市论文,财政论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展地方中心城市的理论依据——积聚经济理论
按照戴维·W·皮尔斯的解释，积聚经济是指“企业或经济活动的区位相互接近所带来的成本的节省”。积聚经济主要有两种形式：一是地方化经济，即一定区域内某一产业总产出的增加所引起的该产业内企业生产成本的下降；另一种是城市化经济，即经济活动集中在城市所产生的成本的节约。城市化经济是积聚经济的重要形式，其作用主要表现为：一是集聚是发展某些非农产业的前提。一些城镇的非农产业的发展需要有一个门槛人口规模，因此集聚是城市产业的必然前提。二是集聚可促进生产性公共设施建设，而生产性公共设施的建设为企业的生产节约了成本。三是集聚可促进社会性公共设施建设，如文化、教育、科学等，而社会性的公共设施建设可大大提高人们的生活质量。四是集聚可以促使本地市场规模的扩大，由此产生市场经济效应。五是集聚可以带来熟练的劳动力和优秀的技术管理人才，产生集聚的技术效应。六是集聚可以使经济信息进一步集中，由此而产生信息效应。七是集聚可以使企业集约使用土地，这有利于对城市污染进行综合治理，由此而产生良性生态效应。
大力发展我国城市化经济是实现聚集经济的主要形式。地方中心城市，因其所具有的公共基础设施和市政建设优势，以及所具有的经济实力优势和人口聚集优势，理所当然成为发展聚集经济的首选地。
二、发展地方中心城市的基本思路
（一）地方中心城市的层次划分
地方中心城市是一个相对的概念，它是相对于本地方而言具有较好的聚集效应的城市。我国地方中心城市主要包括两个层次的内容：第一个层次是省会城市和计划单列市。按照我国传统习惯，这些城市一般都是小城市和乡村居民所向往的地方。在地方社会经济发展中，这些城市人口聚集最多，公共基础设施和市政建设最发达，经济实力最强，是地方的经济中心、文化中心和信息交流中心。第二个层次的地方中心城市是经济实力强的市级城市。从我国地方经济的发展现状看，有些市级城市经济已经得到了迅速发展，经济实力相当雄厚，甚至有些市级城市人均财政实力和人均收入超过了省会城市。但是，这一层次的地方中心城市的公共基础设施和市政建设还比较薄弱，其聚集效应还十分有限。
（二）发展地方中心城市的基本思路
按照现代地方中心城市的发展理念，应积极采取措施将这些地方中心城市培育成为地方“发展极”。所谓地方“发展极”，是指对地方社会经济发展具有强大的聚集效应的城市。通过地方“发展极”自身的发展及对其周围地区的影响带动整个地方社会经济发展。地方“发展极”一般应具备以下三个方面的条件：第一，必须具备良好的投资环境。这是形成地方“发展极”的一个最基本的条件。因为只有投资环境良好，才能有效地吸引投资，推动经济发展。第二，必须具备主导产业部门，以带动其他产业部门的成长。第三，必须具备规模经济效益，以对周围地区产生强大的影响。根据地方“发展极”的形成条件，它自然是在地方中心城市优先得以成长。为此，我们应加强地方中心城市建设，以促进地方“发展极”的形成。
三、地方中心城市发展的财政支持政策
要把地方中心城市培育成为地方“发展极”，离不开财政的支持。对比地方“发展极”的形成条件，我们应从各个方面对地方中心城市给予财政支持，以促进地方中心城市的发展，为地方“发展极”的形成创造条件。
（一）深化分税制改革，给予地方中心城市更大的课税权
税收为地方中心城市筹集发展资金的多少，直接受制于地方中心城市课税权的大小，而且地方中心城市税收立法与税收政策状况及其税收政策对实施经济发展规划的作用，也都与地方中心城市的课税权问题密切相关。合理划分地方中心城市课税问题的关键在于赋予地方中心城市比较大的课税权，使其具有较为充裕的财力并能够因地制宜地制定税收立法与税收政策。
具体说来，中央在同全国范围内计划单列市之间进行税收划分时，其财力的集中度应相对小一些，全国范围内计划单列市应享有较大的税收管理权限。同样，各省、自治区在同其范围内的省会城市和重要的市级城市之间进行税收划分时，也应适当降低财力的集中程度，并使这类地方中心城市享有相对比较大的税收管理权限。就调整税收管理权限而言，有必要下放部分税种的管理权限。如除对营业税、企业所得税和个人所得税等具有全国意义的税种，仍实行由中央统一立法与制定实施细则外，对土地使用税、房产税和城市维护建设税等地方性税种，可实行由中央统一立法，地方省级政府制定实施细则的办法。房产税和城市维护建设税实施细则的制定权可以下放给地方中心城市。对车船使用税、屠宰税和筵席等零星税种，可由地方中心城市决定其是否征税和如何征税。同时，还可允许地方中心城市根据其社会经济发展的需要开征一些新税种。
（二）充分发挥财政投资的导向作用，大力发展地方中心城市的公共基础设施和市政建设
要加大财政对地方中心城市公共产品生产的资金投入，扩大城市公共产品的规模，增强城市对公共产品的供给能力。公共产品供给能力的有限性是地方中心城市成为地方“发展极”的瓶颈，尤其是一些经济实力不强的市级地方中心城市这一问题特别突出。因此，大力发展地方中心城市，使其成为地方“发展极”，其关键在于扩大现有地方中心城市公共产品的规模，以更多满足人们对公共产品的消费需要，为地方中心城市更好地发挥聚集效应创造条件。
我国目前财政实力还相当薄弱，对地方中心公共基础设施和市政建设的财政投入还十分有限。为此，要充分发挥财政投资的导向作用，采取多种方式拓宽投资渠道，积极利用民间投资，积极引进外资参与。借鉴国际经验，对于地方中心城市市政建设中的纯公共产品，如地方公安、外交、行政管理以及司法等，因其主要是为了满足实现地方政府职能的需要，理所当然只能由财政投入，采取国有国营的模式。对于地方中心城市市政建设中的准公共产品（如生态环境的治理与保护等）和大部分公共基础设施建设，宜采取国有国控模式，充分发挥政府财政投资的导向作用，建立多渠道的投入机制。应根据不同情况或采用政府建造、政府经营方式，或采用政府建造、私人经营方式。对于部分公共基础设施建设还可采取私人建造、私人经营方式，或是采用BOT方式。
（三）充分发挥税收的调节作用，促进地方中心城市主导产业发展和规模经济实现
地方中心城市聚集效应的发挥，除了应具有良好的公共基础设施和市政环境外，更重要的还是取决于地方中心城市主导产业的发展和规模经济的实现。地方“发展极”形成的三个条件中，主导产业的发展和规模经济的实现是其本质内容，只有主导产业取得了高速发展以及规模经济得到了充分实现，才会产生强大的聚集效应。因此，要把地方中心城市培育成为地方“发展极”，就必须把发展地方中心城市的主导产业和规模经济放在首位，对地方中心城市主导产业发展和规模经济的实现给予有效的财政支持。
税收对促进地方中心城市主导产业的发展和规模经济的实现具有很好的调节作用。地方中心城市可以灵活利用各种税收政策有效地支持其主导产业的发展和规模经济实现。缔造地方中心城市优良的税收环境，不仅可以有效地吸引本地社会资本和外地社会资本甚至国外资本投资于本地的主导产业，促进地方中心城市主导产业的发展和规模经济的实现，而且还可以为地方中心城市培植更多的税源，促进地方中心城市社会经济持续稳定发展。
（四）放宽政策，下放给地方中心城市更多的聚财权
虽然税收是地方中心城市财政收入的主要来源，但并不是唯一来源。随着我国财政体制改革的不断深化，可以考虑下放给地方中心城市政府更大的筹集地方财政收入的权力，有效地推进地方中心城市的发展。
有些专家建议开放地方政府发行地方政府债券进行筹资，并应仅限于省级地方政府。笔者认为，开放地方政府发行地方政府债券进行筹资是可行的，这也是世界上大多数实行分税制财政体制的国家的普遍做法，但仅限于省级政府的观点却有些不妥。省级地方政府发行地方债券，所筹集的财政收入其使用范围基本上覆盖全省各个地区，由于其使用范围过宽而难以突出重点。因此，在开放地方政府发行地方政府债券进行筹资时，可以考虑对地方中心城市也同样（或优先）实行开放。这样可使地方政府债券收入集中使用在地方中心城市建设上，有效地促进地方中心城市的发展，从而带动周围城市社会经济的发展。从某种意义上讲，开放地方中心城市发行政府债券进行筹资，比对省级政府实行开放更为重要。
发行彩票是现代地方政府筹集资金的又一重要形式。有利于加快地方中心城市社会经济的发展，充分发挥出地方中心城市的聚集效应和带动作用。
总之，一个地区的社会经济发展，离不开地方中心城市的大力发展，地方中心城市的发展离不开财政的支持。地方中心城市因其具有较强的经济实力，财源较为丰富，发展地方中心城市的财政支持重点应集中在两个字上，那就是“放权”。
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