秦乡官制度及乡、亭、里关系，本文主要内容关键词为：官制论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
秦的乡官制度承前启后，并且具有开创性，其组织系统严密，权力与地位隆重，不同于后世。秦设立乡官，重视乡治，所取得的统治效果十分突出。
乡官是秦基层政权组织。广义的乡官包括乡、亭、里、伍等。严格说来，只有乡、里才具有基层政权的特征，可列为行政系列级数。
一、乡
秦以县统乡，汉亦如之。乡，又称“乡部”，或简称“部”。秦简《秦律杂抄》之“吏部”，《法律答问》“部佐”之“部”，皆为“乡部”之简称。汉承秦制，乡仍称“乡部”。《汉书·贡禹传》云：“乡部私求”，《后汉书·左雄传》云：“乡部亲民之吏，皆用儒生”。此“乡部”均指乡而言，绝非指亭部。因为亭非治民之官，故不能称“亲民之吏”；亭长为武吏，亦不可言“用儒生”。“用儒生”，正合乡文吏用人原则。
都、乡、邑之名及组织，在商鞅变法前就已存在。史称商君变法，“集小都乡邑聚为县”，统一厘定地方组织，设立了县、乡两级地方行政机构。县治所在地称为“都邑”，此地亦设乡级行政单位，称为“都乡”。其他乡治所在地称为“离邑”。秦简《仓律》“
在都邑”，竹简整理小组注云：“有宗庙先君之主曰都，无曰邑。”此注非是。此“都邑”即县治，亦即都乡所在之邑。另有“离邑”与“都邑”相对。“离邑”有仓，称“离邑仓”。都乡之外的乡习称为“离乡”。《墨子·备城门》云：“葆离乡老弱”。汉亦有“离乡”之名。《春秋繁露·止雨》云：“八十离乡”。秦简不见离乡之名。然《效律》云：“都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者。”既有“离邑”、“离官”之称，当有“离乡”之名。
秦无论县、乡及其治所之地，并城堡、居民点皆习称作“邑”，此为旧传统。如秦简《田律》“邑之紤（近）皂”，《史记·商君列传》“都邑”、“离邑”、“乡邑”等。若书籍贯等类事，秦简《仓律》称“名事邑里”，《封诊式》曰“名事里”，《汉书·宣帝纪》则称“名县爵里”。“邑里”、“县里”，虽只一字之差，却反映了秦汉对县、乡称谓习惯的不同。“邑里”之“邑”，或指乡，或括县、乡而言。
（一）乡吏员额及其职称
秦乡吏至少有二员，正职曰啬夫，副职曰佐。
秦乡啬夫在政府来往公文中，如秦简《封诊式》中又称“乡主”。关于乡啬夫的职称，尚有分歧意见。或以为此称“始于西汉早期或更晚”一些时间〔1〕。此说不确：
一、在秦，啬夫为各机构之政长，是一个使用极其普遍的职称名。县中各机构之长名啬夫，县之政长亦或曾名曰啬夫。见诸秦简的有大啬夫、县啬夫、官啬夫、都库、亭、仓、田啬夫等名。秦曾明令统一过职名称谓。秦简《法律答问》：“命都官曰‘长’，县曰‘啬夫’。”也就是说，都官机构之长曰“长”，县的下级及县廷各机构之长曰“啬夫”。乡为直属于县的地方行政机构，其级别与县廷各机构相同，其长可名曰啬夫。县乡同为地方行政治民机构，其长同称为“主”，而县中其下属机构之长则笼统称之为“官长”，这表明了乡的特殊地位。“县主”即县令曾称“啬夫”，“乡主”亦当可称之。“啬夫”是当时普遍使用的机构政长之名称。正由于此，在对官长、政长称谓的实际运用中又常被省去，而直以某机构名称代之。其副贰佐职之职名则断不可省。秦简《仓律》称“仓、乡相杂”，又称“仓啬夫及离邑仓佐”，可为之证。
二、在西汉，乡有啬夫、有佐。江陵凤凰山十号汉墓牍文云：“付西乡偃、佐緾吏奉。”“緾”为西乡佐，偃当为西乡之长，此长之职称非“有秩”，则为“啬夫”，不可能有其他称谓。此墓年代一般说为汉景帝四年（前153年）。由此看来，西汉早期便有是称， 此职称应承自秦。
三、秦乡权限远较汉为重，不可能只有佐而无啬夫之职。秦县库用半通印，而乡同县称“主”，其地位远非县中之“实官”可比。其为地方有部界治地之政长，管辖范围广，权限大，使用一个普遍应用的“啬夫”之职名足够资格。“佐”与啬夫地位差别甚大，不可为乡之正长的职称。秦简《置吏律》云：“官啬夫节（即）不存，令君子毋（无）害者若令史守官，毋令官佐、史守。”可证官佐与其官长啬夫相比差别甚大。由此亦可推知，乡佐绝不可能为乡之长。
综上所述，汉乡啬夫乃承秦制而来，不能以现存秦文献无而否定秦实有乡啬乡的职名。其实，秦乡啬夫之名是诸啬夫中最基本的一类，其他皆由此衍生借用而来。
乡佐。秦文献及秦简无乡佐之名，然应有此职，两见于秦简的“部佐”一职，即为乡佐。
三老。《汉书·百官公卿表》“乡有三老”，乃“秦制”也。然而在秦的文献与秦简中却找不到秦乡官有“三老”的记载，仅在《史记·陈涉世家》中见“三老”一名。《汉书·高帝纪》载高祖设置乡、县三老，其用人标准有二：一为年资老，二为有善行。其实，“三老”虽在汉亦不能算是乡官，不过是官方树立的道德典型，用以进行教化，此外并无任何实际的政事职掌。“三老”并非汉乡官政府正式吏员，《史记·平准书》称为“吏比者”。秦重法治、法教，“以吏为师”，不重道德教化。秦乡吏中实无三老之职。然而秦社会上大量存在此类人物倒是事实。“三老”之流人物历史悠久。“三老”、“父老”、“上老”等本为村社代表人物，在秦乃为地方民间社会名流，与村社残余势力有着必然的历史联系。这类人物受到秦政权的排挤，因而在秦末反秦战争中首先成为秦政府的异己力量。《史记·陈涉世家》谓陈胜入陈后，“号令召三老、豪杰与来会计事”，便是利用为秦政府所排挤的乡村闾里头面人物。刘邦也很重视利用“三老”的势力，与秦基层政权用人传统不同。
《汉书·百官公卿表》所谓乡官“游徼”，亦不见于秦其他文献与考古资料。秦乡吏中是否有此职称，未敢定，待考。
（二）乡吏秩级
秦乡啬夫属于少吏，其中有一部分属于“有秩”范围，乡佐地位显然低于乡啬夫，应为“斗食”吏，甚或更低一点。
秦建立了官吏俸禄秩级系列制度，以石数为秩名。文献与秦简常见“有秩吏”之称。《史记·秦始皇本纪》又有“斗食”一名。《续汉书·百官志》刘注引《风俗通》云：有秩，“言其官裁有秩耳”。王国维《流沙坠简考释》云：“汉制计秩自百石始，百石以下谓之斗食，至百石则称有秩矣。”更确切些说，“有秩”乃是对百石吏的习惯特称，余皆不可称为“有秩吏”。《汉书·百官公卿表》云：“皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏，百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”可见二百石为长吏的最低级，百石为少吏的最高级。从“百石以下”云云，知“百石”当为一特殊界限。《史记·范睢列传》称“今自有秩以上”，可见“有秩”乃是对一固定秩级的具体称谓。“有秩”一名，只能是百石吏秩级的特称，其意义在于指出其刚进入秩级系列，列入国家正式秩级吏员。凡百石吏皆可称“有秩”或“有秩吏”
应当指出，“有秩”从来也不是一个职称名，更不是对乡啬夫的专称，而是对百石秩级的统称。《汉书·百官公卿表》云：“乡有三老、有秩啬夫、游徼。”“有秩啬夫”，或读作“有秩、啬夫”，是不对的。因为不可能既置有秩，又置啬夫二职，“有秩啬夫”应连读。细较之，“有秩”为秩级标志，是说明“啬夫”的，“啬夫”才为职称名。乡啬夫中尚有不够“有秩”级别者则是普通啬夫。《汉书·百官公卿表》只举“有秩啬夫”，乃大略言之。《续汉书·百官志》云：“乡置有秩”。本注曰：“有秩，郡所署，秩百石，其乡小者，县置啬夫一人。”此与班《表》同，皆略举其“有秩”者为代表；所不同者班《表》用全称，而《百官志》则用简称。“有秩”之概念在使用时必有前缀与后缀，查文献与考古资料皆如此。其前或加机构名称，如“乡有秩（啬夫）”等，或后缀以专职名称，如“有秩侯长”等。此皆足证明“有秩”并非乡吏的专称。而“乡有秩”亦为“乡有秩啬夫”之省称，非于啬夫外别为一官，系啬夫中有秩者。若为省称，则必冠以乡名，或不冠此名，但于上下文中须使读者明白知为“乡有秩啬夫”才可。遍查简文，皆如此例。
关于秦乡啬夫的秩级，文献与秦简皆阙文。西汉百石吏月俸720 钱，斗食、佐史为600钱。西汉乡啬夫当何级别， 可由江陵凤凰山十号汉墓牍文推知。5号牍记载有6个月内两次“付西乡偃、佐緾吏奉”，一次是3920钱，一次是2520钱，凡6440钱。这两笔钱款当是西乡啬夫偃与西乡佐緾二人6个月的吏俸钱。照秩百石月俸720钱，斗食、佐史600钱计，二人每月当得1320钱，而其实得才1073钱有余。 汉关佐有月俸480钱，书佐360钱者〔2〕。可见佐职月俸亦非必足600钱。再参以吏俸钱实常因支付不足与拖欠诸因素而减少来考虑，可见江陵牍所示西乡啬夫偃秩级略近于有秩即秩百石，或为斗食啬夫。秦简《金布律》规定：“都官有秩吏及离官啬夫，养各一人。”由此可见离官啬夫与都官有秩吏是同等级别的。离官啬夫亦为有秩吏。这里有一个问题，离官啬夫何以不称“离官有秩吏”？这似乎表明凡一官之长即啬夫虽有秩级，然亦不以“有秩吏”称之，“有秩吏”乃是对秩百石而又非一官之长啬夫者的通称。这就是秦制与汉制的不同。于此亦可理解，秦文献与秦简何以屡见“有秩吏”之名，却不见“有秩啬夫”之称。秦乡主即乡啬夫，当等于有秩吏，至少可以说有一部分为有秩吏，不能因不见“乡有秩啬夫”之名，而否定其为有秩吏之实。乡啬夫秩级既定，其他乡吏则可退而求之。
（三）乡吏职掌
秦乡吏职掌范围之广，权力之大，远在后世同类之上。
一、土地管理权。举凡划野封疆、分授田里等皆由其主持。银雀山汉简《田法》云：“州、乡以地次授田于野。”此乃当时通制。
二、生产监督管理权。督民课耕、游牧饲养、评定年景诸事都由乡官主持或参与。
三、人事管理权。治民为乡官要务之一。乡具体掌握户政、编造户籍、联什伍、实现“乡治”。对辖区境内所有民户人口、包括私家臣妾在内都建立有详细的人事、政治以及社会生活档案，举凡一个人的租赋完纳及徭役服给情况、官狱征事、历史关节等诸种重大事体的情况，都由乡官记录在案。“乡部”号称“亲民之吏”，实为治民最切近之官，是专制政府最重要的爪牙之吏。秦简《封诊式》“黥妾”条载：“丞某告某乡主：某里五大夫乙家吏甲诣乙妾丙，曰：‘乙令甲谒黥劓丙。’其问如言不然？定名事里，所坐论云可（何），或覆问毋（无）有，以书言。”“亡自出”条所载“乡某爰书”是一份乡啬夫上呈县廷的文书，其中据“籍”案开列了一个逃亡自首男子甲历史上的逋亡情况。秦在官狱民刑诸事中查询当事人各种情况，都是由乡提供的。乡官掌握民情最为悉备，民有事上请，亦必经乡官转达并开据保证方为可信。汉代官民外出必办理“过所”之类通行凭证，“过所”的申请必经乡啬夫具保，且以文书上呈。如《居延汉简甲编》载，忠等办理“过所”，就是由“东乡啬夫护”出具证明，以其“无官狱征事”等关节，而请沿途放行（1873A）。
四、负责收租、取赋、征兵、派役。
五、参与司法。《汉书·百官公卿表》云：“乡啬夫职听讼”，“皆秦制也”。此说不确。秦最低一级为县廷决狱，乡无审理权。秦律对此有明文规定。秦简《法律答问》云：“‘辞者辞廷。’今郡守为廷不为？为殹（也）‘辞者不先辞官长、啬夫。’……命都官曰‘长’，县曰‘啬夫’。”“廷”系指县、郡两级政府，即县廷、郡廷。乡政府不可称“廷”，只可称“部”。辞讼要诉于“廷”而不诉于都官之长或县中各官啬夫（包括乡啬夫）。由此看来，秦乡政府并非决狱机构。然而它在司法活动中却仍有着不可或缺的权力与作用。乡官参与和协理县廷司法活动 如 秉承县丞公文，并行文里中，查封本乡案犯之家；参与查勘盗发现场；接受亡者自首并行文诣送县廷；办理上级各种查询事务等。
六、参与某些专业事务机构的双重领导和监督。秦简《效律》云：“都仓、库、田、亭啬夫各坐其离官属于乡者”，可见仓、库、田、亭等机构既有本部门的垂直系统，又有“属于乡者”的横向关系。秦简《仓律》：“仓、乡相杂以印之”，足可为证。
（四）乡吏的人选与任免
汉乡有秩啬夫为郡署置，普通乡啬夫为县所置。秦乡啬夫之任免如何，文献无征。不过秦简《内史杂》规定，“官啬夫免”，“弗亟置”，“罚及令、丞”。可见县属各机构啬夫由令、丞共同任免，当然起决定作用的还是县令。该简又规定，国家苑囿的啬夫空缺，仍应由县暂为“置守”官以代理之。由上述可推知，秦乡啬夫亦应由县廷任免，乡佐则可能由乡啬夫提名、除置。
秦简《内史杂》规定：“除佐必当壮以上，毋除士五（伍）新傅。”《史记·淮阴侯列传》称韩信“家贫无行，不得推择为吏。”由此可知，秦乡官人选似亦应有某种资格，并须经一定推择过程。
（五）秦乡范围及其命名方法
乡组织之实质乃是按地缘编织人户，故决定其范围大小，即分划之标准不外二端：一为户口里数，一为地理辖区面积。银雀山汉墓竹书《库法》云：“〔大县〕百里，〔中县〕七十里，小县五十里。大县二万家，中县万五千家，小县万〔家〕。”《汉书·百官公卿表》云：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”行政区划之大小其具体数据或有变，即所谓“民稠则减，稀则旷”，然其基本原则则不外人口与地理二项，历来如此。
若依户口标准，以汉制论，五千户以上则为大乡，此下则为小乡，各乡户数悬殊甚大。秦制大抵如此。有的学者列举了汉代20个乡的户数，并由此说：“大乡为一千五百户到二千户，小乡为三百户。”〔3 〕此所云乡户数大抵皆误。其所列皆为乡侯户数，把某乡侯户数当做某乡户数，这在制度上是错误的。因为乡侯户数，并不等于该乡实有人户数。如《后汉书·宦者列传》载郑众封为“鄛乡侯，食邑千五百户”，后“益封三百户”，其乡侯仍旧，可见原食1500户不是鄛乡之实有户口数。文献所载皆言：封某乡侯，食邑若干户。这种格式已表明乡侯所食户数与其乡实有户数绝非一事。“某乡”为侯名称，“食邑若干户”为其侯等。乡侯户数多为五十、百、千等十的整数倍，而乡实际所有户数则绝非如此整齐。再如匡衡封乐安国，乐安乡提封田3100百顷。以户均顷田计之，尚得3100户，而实则大多数农户有田不足百亩。江陵凤凰山十号汉墓贷种食木牍所示，24户农民占有土地603亩，户均才25亩余。若加倍计之，大多数户均亦不过50亩。 以此为率， 乐安乡尚得有6000余户，而匡衡食封才600户， 《汉书·外戚恩泽侯表》称“六百四十七户”，与乐安乡实有户数差距甚大。汉侯食一县全数者称“食一县”。如光武十王之一刘延“食二县”，此乃尽食之也，与西汉“尽食一县”说相同。以此例之，若为乡侯，只言食若干户而不言食一乡者也，则表明不食全乡。因此某乡侯所食户数绝不等同于其乡实有户数。同则，县侯所食户数亦非其县之实际户数。
侯租以本田“提封若干”为准。《汉书·张汤传附孙延寿传》载：张延寿“国在陈留，别邑在魏郡，租入岁千余万”，后“徒封平原，并一国，户口如故，而租税减半”。岁千余万租，是据其侯国邑之耕地而收来的。后并为一国，耕地少于陈留，故云所封“户口如故，而租税减半”。以此可知封户与封地是两回事。封户若干，实另有所入。其时侯之收入实二项：一为国邑之租入，这就是封国邑名所直辖区域田租之入；二为封户所入，但此地户口之入则非尽归其所有。故匡衡一意争界划之地陌，而不考虑户口，这是因为其封户之收入或另有方法，且较明确所致。吾意其时封户之入似有统一标准，可能是按户率若干收取，这是属于“秩”的方面。租来自封国土地，秩货出自所封户数，户数多少是其同类中秩级的标志。
综上观之，以侯邑食封户数而推断乡人户数是不正确的。
关于秦乡之大小，可推知其大概。《史记·陈丞相世家》载，大县曲逆“始秦时三万余户”。若以6乡（一般在5乡上下）计之，一乡亦均在5000户以上。此为大乡。而实际上各乡间户数差别甚大，不可一概而论。
乡作为一个行政单位，最重要的是划分乡的基础，故于职官只列户里若干为乡，起徭役、征人头税皆以此为准。乡作为一个收取田赋的机构，自有其确切的地理空间坐标范围及准确的经纬界域，收田赋、封食邑又皆以乡部所辖地理境域及提封田亩数为准。《汉书·食货志》言：“理民之道，地著为本”。此“地著”实兼人户与地域而有之，即将一定量人户固著限制于一定地理区域内，以便纳租税、服徭役。乡、里之类组织便是实现“地著为本”的治民之道的最有效机构，使劳动人户“死徙无出乡”当然是统治者所理想的境界。因此言乡之大小，不能只论户口。
秦汉乡政区域界划多以自然物及道路等作为标志。有以封树为界识者，此为汉代较普遍之法。《周礼·地官》“封人”，郑注：“畿上有封，若今时界也。”政区界划，以阡陌等道为界志是通行之法；或以山川河流溪谷等自然标志物为界，此多用于更大范围的郡国县邑等政区界划。这样，乡之提封田亩数与本乡人户所实占土地田亩数就不可能一致，因为土地的兼并买卖可能使乡与乡之人户间土地呈犬牙交错状，越出了比较规整的乡界。如《王未卿买地铅券》所示袁叔威户隶街邮部（疑“邮”字后缺书“亭”字），而田却在皋门亭部，后又卖与怀地之王未卿。人在是亭，而田却在他亭，这样也就可能出现此乡人而在他乡纳租，或跨三乡等纳租的情况，这要看其田坐落在何乡阡陌区间以定。匡衡的乐安国界的变迁证实了这一点。匡衡所封乐安乡之人户里数是固定的，其乡政界域则可有400顷之差，但这并不影响其所辖户里数。 平陵陌至闽陌之间的地段归属因图而未定，归乐安乡是，归他乡亦是，归谁由谁来收取其间田租，总之不涉及户口数。由此可证，乡界版图与乡户所占田亩数并非完全一致。
一般说来，一县至少应有3乡，多者5乡，甚或更多一些。董仲舒《春秋繁露·止雨》称江都国“十七县，八十离乡”。若并都乡在内，每县平均有5乡余。汉乡名称有两类：一类为专名，如乐安、桐乡等。 此似或多于5乡者，不能尽以方位称，故赋之以专名。 另一类为以方位名。以东、西、南、北称者多为5乡，以左、右称者多为3乡，还有以上、下称者。县境东西狭长者，多以左、右论；南北狭长者，多以上、下称；较方且又较广者，多以东西南北名。《汉鉥》有“南乡三老”印，《汉仓颉庙碑》载万年县有北乡，《续封泥考略五》所收封泥有“东乡”、“西乡”、“南乡”、“北乡”印。江陵凤凰山汉墓所出汉简中有“西乡”一名。此类乡名，汉简及文献中尚有，不再枚举。汉制如此，乃承秦而来。《史记·淮阴侯列传》载，韩信寄食“南昌下乡亭长”处。可见秦有下乡，当尚有上乡。又，汉尚有“中乡”〔4 〕。“中乡”当即“都乡”。
乡不以村邑名之，而以方位称，正显示了秦地方政域分划的地理标准系以县治为本，并充分表明了县、乡行政关系的密切性，同时也表明其乡辖区地理范围之广阔。
二、亭
关于亭制，在秦乡官研究中问题最多，分歧最大。
（一）亭吏职称及员额
秦亭之长有啬夫一称，秦简《效律》有“都亭啬夫”的称谓。此名现有秦文献失载，汉亦无此制。亭之长，秦简《封诊式》或称校长，或称亭长。校长、亭长二者同职而异名，“校长”可能为早期称谓，“亭长”可能是后期职名。《封泥汇编》有“校长”半通印封泥。此又秦汉亭官一系相承之处。亭长为习见之称。
求盗，为亭长下属人员，受亭长支配。由秦简《封诊式》知，一亭至少有二求盗，此可补文献之不足。又有“害盗”、“禁苑宪盗”等名，其职与“求盗”同，然非亭系统之属吏，而是某种专业机构的负责治安之吏。
《墨子·备城门》、《杂守》载，城上之亭尚有亭尉一职。就其职言，“亭尉”乃城守中城上之军官。陈植先生认为与一般乡亭不同。这是对的。然其引《汉书·匈奴传》：“雁门尉史行徼，见寇，保此亭”，由此认为“尉史为塞尉之属官，行徼于亭，故又可称为亭尉，与本文同”〔5〕。此说则不确。“亭尉”绝非因尉史行徼于亭而得名， 亭尉乃一亭之专职人员，由称“亭一尉”、“亭一人”可证。
（二）亭的职掌及种类
秦亭的职掌比较复杂，然其基本职掌则为治安，他皆多由此衍化而出。结合职掌可将秦亭分出若干类型。
乡亭。以维持地方治安、徼循乡里、抓差办案为主。这是最普通、最基本的一类，普遍设置于各城邑、乡里，可称之为“乡亭”。秦简《封诊式》中有称“街亭”者，亦属此类。这种亭在秦汉时皆有一定部界辖域，故可称为“亭部”，然不得主治部域内民事，这种“部界”仅是一种治安区，而绝非治民之行政区，这就决定了亭的非行政性质。《周礼·司寇》“蜡氏”郑注：“有部界之吏，今时乡亭是也。”《潜夫论·爱日》云：“乡亭部吏足以断决”。《封诊式》“某亭求盗甲告曰：署中某所有贼死”，此男尸“到某亭百步，到某里士五（伍）丙田舍二百步”。从其所取相对位置标志物的性质特点而论，所谓“署中”非指亭办公处所，乃是指其辖区而言。秦简又称某亭校长率领求盗徼循到某山，亦可证其皆有循防区。乡、亭虽皆有部界治域，然性质却异，乡部为治民行政之部界，亭部为治安专业之部界。汉亭涉于诉讼者亦为治安方面事。
还有一类亭，备有饮食、客馆设施，可供官吏、公职人员往来食宿之用。
邮亭。设于中央和地方及各地各级政府、城邑之间的道路上，供传递公文之用。秦简《田律》云：“远县令邮行之”，居延汉简有“道上亭驿”（《甲乙编》106）。 《后汉书·赵孝传》载“（赵）孝出邮亭”，可证秦汉皆有此类亭。
市亭。设在城市中，或比较大的市场中。云梦睡虎地秦墓出土的陶器，有不少打有“安陆市亭”印文。秦咸阳遗址一带出土陶文有“咸亭
里
器”、“咸亭右里道器”〔6〕等。 “咸亭”当即“市亭”一类。或以为这类“市亭”是亭“兼管”市务。此说不确。不是兼管，而是专管工商和市场的。器物上打有“亭”或“市亭”印文，是表示该器物欲到市场销售则必经其加盖印章，并不表明是亭办作坊制作的器物。或往往以亭为市，这是因为亭或在交通要道，求其四方辐凑便当，以及亭又有明显标志，故常于亭下开市。《隶释》载《史晨饗孔庙碑》所谓新开会市“于昌平亭下”便是。这类因亭为市，与上述“市亭”无关。
门亭。城邑门亭，设于城邑门近处，职盘查往来出入城邑者，任务为防盗贼。《墨子·号令》：“诸城门若亭谨侯视往来行者符”。此为城外岗哨。门亭，当指门外亭，或即称门下亭者，其职为盘查行人，验视证件，司稽查，属治安范围。故汉圹砖多有以“门下亭长”为题榜者。
边亭、燧亭。设在疆境或交通要道上，供瞭望、传警、防戍诸用。战国、秦汉时期，于边境、要路多筑有徼亭障塞，其亭皆为此类。此与前述“城上亭”皆为军事性质的亭。
有的亭为单项业务，有的一亭兼数职，事务较繁，组成人员也较多。而其中最基本的一类就是治安之乡亭，数量最多，设置普遍。汉亭基本上承秦制而来。《汉书·百官公卿表》载汉“亭二万九千六百三十五”，均指此类。
（三）秦亭制渊源
周代即设有军事类亭，多设在诸侯国的边境上，类后世边防瞭望哨所。《国语·周语》谓周“疆有寓望”。应劭以汉亭释寓望，这是对的。或更确切些说，应即秦汉之边亭。王毓铨先生认为亭之设置起源于边境之亭〔7〕。甚是。周“寓望”之制， 至少可以说到战国时便发展为普设于边境的边防亭。贾谊《新书》卷七载，梁楚邻界，两国边境上都设有亭。《韩非子·内储说上》载，吴起所攻克秦之“小亭”，即是秦之边亭。此“小亭”与魏临境，“不去，则甚害田者，去之，则不足于征甲兵。”由此看来，此亭乃为军事性质之边亭。大致说来，秦商鞅变法时或稍后，于乡官行政普遍系统化确立之时，为防奸止盗，就应开始设置地方治安亭了。地方治安机构的设立，是在新的官僚政治下地方行政管理组织系统确立并完善的特征之一。治安亭普设于乡里，当为秦之首创。
（四）亭吏的人选与任免
秦汉吏分文武二途，乡啬夫等属文吏，亭吏属武吏，文武吏员都须具备一定才能与资格。年龄自然也是一个很重要的条件，尤其武吏，必当年轻力壮。秦律就规定有“除佐必当壮以上”的条件。亭吏因其职事的需要，必备一定武艺技能，比如击剑等。
亭长可以说有一部分是由县廷来任免的，亭的设置也是由县决定的。刘邦“试吏”为亭长，就是由县廷除任的。《汉书·张禹传》载，成帝以平陵肥牛亭部处地赐禹，“诏令平陵徙亭他所”。由此知亭乃由县廷设置。
（五）亭设置的原则
关于秦亭设置的原则不能一概而论，因其性质不同或专业有所侧重，设置原则亦有所异。亭之建置原则，约分如下数种。
以道里计。邮亭或亭传便属此类。《续汉书·百官志》注引《汉官仪》云：“设十里一亭，……五里一邮。”虽非如此绝对，然总须计其远近。边亭或有以此为准而设者，见于居延汉简中的以序数为名者多属此类。
以行政民居里计。普设于城邑、乡里的治安乡亭便属此类。《汉书·百官公卿表》“十里一亭”之“里”，就是行政民居里。“亭”亦属此类。
以门关、塞路、津桥为准。此不计道里、民居，唯以要冲为计。门亭之类属此。
以公共场所为准。市亭即属此类。
劳幹先生把“十里一亭”之“里”解释为两种“里”〔8〕，颇具启发性。不过《汉书·百官公卿表》“十里一亭”之“里” ，乃是指居民编制之里，绝不是“道里”之“里”。道里之“里”与民居之“里”，在秦汉亭制上，具体到某一亭的设置，二者并无必然联系，只能取其一，不能混用。
三、里、伍
里为秦地方行政最基层行政单位，它的权力比乡小得多，只是秉承乡处事。
（一）里吏
里的负责者，其职称在秦统一前称“里典”， 有时称“田典”〔9〕，秦简牍文中无称“里正”者〔10〕。学者皆以为系避秦王政讳而改。此说不确。始皇时并不讳“正”。《吕氏春秋》中多用“正”字，《史记·秦始皇本纪》载：“十三年，正月”。赵高为书赐公子扶苏亦不讳“正”。查《史记》载月于始皇在位时均称“正”。秦简《编年纪》记昭王、始皇时事，皆不讳“正”。此为当时人记其时事，是为铁证。只有《史记·秦楚之际月表》于二世二年称“正月”为“端月”因此，我认为秦至二世时始讳“正”。秦简“里典”、“田典”系本称，绝非因讳“正”而改。“典”即“主”意，亦非训“正”。汉《先令券书》尚出“里
（师）”名〔11〕其名异，而职当同里典。
另有“里监门”，其为专司出入查询者，应与里中治安保卫有关。《史记·张耳陈余列传》载张耳、陈余“俱之陈，为里监门以自食。……秦诏书购求两人，两人亦反用门者以令里中。”“里监门”并非“里吏”，实为守门户之服役人员，即所谓“门者”，负有传达、宣布上级追捕、购求诏令等公文书之责。虽为服役人员，但食于官，受官雇用。《史记·魏公子列传》载侯赢为“大梁夷门监者”，其自言“终不以监门困故而受人财”。可见此类人多贫者为之汉之“街卒”亦即此类。《后汉书·范式传》附《孔嵩传》载，孔嵩“佣为新野阿里街卒”范式“敕县代嵩”。阿里为新野县治所在城圈内之一里，故不言何乡之里，而直称“新野阿里”。从“佣”与敕县代之来看，可知都乡里“街卒”是由县为之雇来的，此等贱役多雇外乡人为之。
（二）里的职能
里的主要职能为在乡政府的主持下，具体承办各类事务。如管理本里居民、协助征役、司法，驱逐贼寇，维持治安，在各种官民事务中做公证人等。秦简《法律答问》云，或号寇，里典、伍老虽外出，必论其罪。这是因为典、老作为公职人员，组织里人驱逐贼寇，乃其职分所系，责无旁贷，不能擅离职守。再如《封诊式》“封守”条，封守本里案犯之家要由里典具保。汉《先令券书》记有“里（师）、伍人”参与本里民遗产分配事，并居间作为公证人。
秦里典还要负责督课本里耕牛的牧养，按时参加乡里对耕牛的评比活动，课其殿最，“最者，赐田典日旬；殿，治（笞）卅”〔12〕。这项职能为秦所独有，是村社共同体经济职能残余的表现，至汉已不见。
（三）里吏的人选
里典的人选，基本上出自闾里强人。由秦简《法律答问》知，里典由“率敖”充当，而“率敖”就是闾里豪，是“辩护伉健者”〔13〕。监门等则是雇役人员，非必本里人。
（四）里的规格
里的规划以居于一定区域，具有一定地缘关系的人户为标准。里分二类：一为城邑之里。这种里（闾）具有规划严整的特点，有垣墙环绕，有门，内分左、右，有监门司出入。秦简和文献所透露的情况即是如此。这种分划是极易管理并发挥其治民行政效能的，尤其在战争时期更是如此。如《墨子·号令》篇云：“分里以为四部，部一长，以苛往来不以时行，行而有他异者，以得其奸。……里正与皆守，宿里门，吏行其部，至里门，正与开门内吏。”另一类为散户乡村之里。这种里，根据村落居民多寡之不一，或一村为一里，或数个自然村合编为一里，其户数亦不甚整齐划一。
以人户为准计之，秦一里若干户，其说差异甚大。或一里100户， 或80户，或50户，或25户〔14〕。江陵凤凰山十号汉墓木牍载郑里廪贷种食者共有25户，这可能反映郑里实有户数，或接近实有户数。秦里户数不知。秦简《封诊式》载，“某里公士甲等廿人”联合告发同里人丙有口舌“毒言”伤人的情况。“甲等廿人”可能是除丙以外的某里全部户人代表。果如此，合丙计之，则此里当有21户，其实数或过此亦不远。这是一个比较能确知的秦某里户数的实例，对认识秦制一里人户理论数据具有重要参考价值。根据秦简及汉初情况，再以五邻编制律之，规范里户数的编制当为5的整数倍。秦里，尤其是城邑中里，当以25 家编户为近是。
在理解秦里的规制时，必须注意如下界限：首先，应区分城邑之里与散户乡村之里之差别。前者易于做整齐规划，而后者则差些。因之，里户数不等之现象随处可见。其次，应区分民里中之两类概念，即区分民居里与行政里的客观存在及其差距，尤其在乡野更是如此。乡野聚落多自然村，一村一聚可称为一里。长沙马王堆三号汉墓出土《驻军图》，注记有龙里等21里的户数，最多者龙里108户，最少者资里才12户。 其他皆参差不等，无一相合者。这些里都应是乡野自然村落里聚。作为国家制度行政编制的里，自然应有一基本数据为准。不足数者或差距太大者则当有所合编，但不必改变自然里居现状，尽量照顾自然村落。应特别指出的是，商鞅变法，“集小都乡邑聚为县”，既集而为县，则必当有集为乡、集为里之基础编制，也就是说行政里的编制则必然有打破自然村而有所归并者。这一点从未被人注意。天水放马滩秦墓出土有地图〔15〕，其中有7处地名皆加了同等级别的方框以特殊标记之。7处中有“相里”、“真里”二名，可见这7处地名当是里级行政编制所在。 此里，有的可能是大自然村，有的可能为小自然村合并而成。村里合并的现象，汉代亦多见。前引《驻军图》标出里名44处，其中特注明“并”入他里者就有9处之多。秦于乡野可能多自然村合编里的现象， 这标志国家行政区划制度走向更高级的阶段。对商鞅变法“集小都乡邑聚为县”，人多只知其“为县”、“为伍”，却忽视了“为县”与“为伍”之间的中间环节的创立。其实，在“集为县”的同时，乃是新的县、乡、里、伍行政系统规范化的确立。然而在实践中，基层政里的编制却不能不考虑民居的自然状况。前引《驻军图》21里的户数差距之所以如此巨大，定是尽量照顾自然村落现状的分划所致。再次，应注意理论制度与实际分划状况的差异。由于生老病死、分户逃逸，造成户口时时处于变动不居的状态，里居状况也会随时发生变动。前引马王堆汉墓《驻军图》所标44处里名中，又特标记“今毋人”者16处， “并”入他里者9处，“不反”者5处（其中与“并”里重一处）。诸如此等现象， 必然造成理论制度与现实户口的极大差距。这个矛盾不论有多么规范的严格制度与编制手段都无法解决。综上观之，欲明秦之里制，既要注意城乡之别，又要考虑民居里与行政里之差；既要注意制度规定，而又不囿于制度，更重要的则是探讨现实户口里的实际行政状况。
（五）伍
《史记·商君列传》云：“令民为什伍”。秦里行政编制起于伍邻制，伍人相牧司便构成了秦集权专制的始基。五家“为伍”，有“伍老”为其长。
除《史记》外，其他秦文献及秦简皆不见秦里中有“什”的编制。或以为秦有“什”连坐之法，并认为“主十家的曰什典”，“四邻”、“五邻”指的是“同什伍之人”〔16〕。此说不确：
由秦简知，秦户间只有同伍之家相连坐，而绝无十家相连坐之法。《法律答问》“伍人相告”，正是同伍连坐的反映。把“四邻”、“五邻”笼统说成是“同什伍之人”是不恰当的。他们只是同伍，而没有“什”的组织。《法律答问》明言“‘四邻’，即伍人谓也”。“四邻”及《急就篇》“变斗杀伤捕伍邻”之“伍邻”，均指同伍之人。《法律答问》“四邻论与不论”的解说，正是同伍相坐法的具体贯彻实施。而“典、老相坐”，并非根据伍人相坐之律，是因其民事行政职责所限。不能由此加以比附，作出“典”为“什典”的结论。至于以范围大小能否听到“号寇”以及“什伍”相连为由，将“典、老”之“典”释为“主十家的人”即“什典”，也是错误的。因为首先必证明“什”之存在，然而作者无说。只是根据一个未经证明而实又不存在的“什”为前提，便误导出“典”等于“什典”的结论。
“里典”一名，三见于秦简。此为秦有里典之铁证。秦简七见“典”字，皆为“里典”之省称。其中有3条是“典”与“里人”相连， 此乃“典”即“里典”之内证。《封诊式》谓封“某里”士伍甲家，并“几讯典某某一甲伍公士某某”，“即以甲封付某某与里人更守之”。前言“某里”，后言“里人”，封守甲家，乃全里之事。这个被几讯而负有具保之责的“典”，定是里之负责人，而绝非“主十家”的“什典”。
秦规范里户数当以25户为常规。并非如其所说“百来户”。于此范围，易闻号寇之声。即在百户范围，静夜号寇恐亦不难闻之。绝不能以不易闻声之假设来推论“典”为“什典”。里典论罪的根据不是闻否号寇之声，而是由其行政职责所系。《法律答问》解释甚明，“典、老虽不在，当论”。
秦有里典之职名，屡见于秦律及公文书。若尚有“什典”之名存在，则于公文中绝不能用“典”之简称。此用简称，便反映了除“里典”之外，则必别无他“典”存在。
综上所述，我以为秦于地方行政里下并无“什”的组织，更不存在“什典”之职。里下即为伍，五家为伍，伍之长曰伍老。
四、乡、亭、里的关系
在关于秦乡官的研究中，这是争论最多的问题之一，加之亭业务较为复杂、种类较多，论者往往各持其一端，更致众说纷纭。关于乡、亭、里的关系，大别有四说：第一，以乡统亭，以亭统里，大率十里一亭，十亭一乡；第二，“亭与乡是属于不同性质、不同系统的政治机构”说；第三，“乡和亭是同性质、同系统的同级地方政府”〔17〕说；第四，亭里合一说。
我以为亭与乡里，其职掌性质确乎不同。“不同性质”说有道理。然而，亭级低于乡，在一定范围内，从某种意义上说，“乡—亭—里”的系统在习惯上却也是存在的。
就行政关系而言，乡直统里。如，籍贯的登录是“县—乡—里”格式。秦案籍派徭，是由“吏、典”“令之”，乡里两级执行。县、乡间来往行政公文，凡涉里人事皆直称里，而不言亭。乡下达行政公文以及处事皆直达于里。凡此诸种政事，皆乡、里直接发生关系，不关照亭，不以亭为中介。诸如此类皆表明亭并不列在乡里行政系统中。
亭与里没有行政关系。只是有一种亭，即前言之“乡亭”，有一定治安区，既管地段，又管其地段人户之治安问题，故又常习惯上以“若干里为亭”呼之。大致说来，或“十里一亭”，然却不得行政治其民，而只管其地段民户之治安事。秦简《封诊式》有3例涉及亭职事， 皆只涉及一定区域内的徼循治安、求捕盗贼之事。
亭的上级是双重领导。作为专业机构的亭自有其上级专业机构统属，这是“条条”关系；然而在横的方面，却又有属于乡者，这是所谓“块块”关系。在秦，亭级低于乡，而且在一定程度上曾归乡统属。秦简《效律》规定，都亭啬夫要“坐其离官属于乡者”，便为明证。有一种亭是作为乡下的治安机构存在的。把一乡分作几个治安区，因而也可以说一乡辖若干亭，只是亭非治民行政机构而已。“十亭一乡”之说便是对此基本数率的规定，然而实际上却并不如此严格规整。《汉书·百官公卿表》载汉“乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”。乡亭之比才1∶4.47强。这就是实际状况与理论制度规定的差距。 亭级低于乡，还可从汉魏亭侯位次低于乡级得以旁证。《玉海》引《理道要诀》云，魏十等封，以乡侯为第八，亭侯为第九，关内侯为第十。《三国志·魏书·张辽传》载，张辽封都亭侯，文帝迁其爵为都乡侯。持前引第三说的学者说“乡侯与亭侯为同级诸侯”，有误。
亭作为治安机构，自有其一定辖区和明确可指的部界，这个辖区不仅包括居邑（居民点），而且也包括田野在内。为确认责任界限，其辖区部界的规定，应当是极为具体而明细的 当然也包括了治安部界中的一定人口。这就是亭虽非行政区划，而亭侯仍可封户的道理。然仍须强调的是，亭虽有户，但却不能以行政治之。但里的分划毕竟以户口为首要因素，故言土田位置常以亭部为准。汉《王未卿买地铅券》云：“袁叔威买皋门亭部什三佰西袁田三亩。”〔18〕这是因为言土田位置若以乡界计，虽乡界亦甚明确，然则终嫌太阔远无当。以里言之则部界不明，唯有以次于乡，范围较小而部界又极明确可分的亭部为准。然而这却不能证明亭为治民行政机构。
第四说是最近由周振鹤先生提出的。他认为《汉书·百官公卿表》所谓“十里一亭”“之里是道里之里，也就是每十里路设有一亭”。若认为此里是乡里之里，“积里为亭，再积亭为乡，而后积乡为县，这就必然要产生万户乡的毛病，所以这个里必定是道里之里。”又说“里（居民点）与亭部是相对应的，平行并存的。……在一个亭部的范围里容纳着一个里。”一县“一百个里对应着一百个亭部，每个亭部就是方园十里，亦即长十里宽十里的地域，……因而这个亭又可兼作道路上十里一亭的亭”〔19〕。此可以称之为亭里合一说。此说不符合理论制度，亦不合事实。
一、“里”为“道里”说立论证据不确，只根据计算得出“万户乡”的结果不足为凭。其所用以为计算基数的“一里百户”说本身就有问题，是一个需要证明的前提，而作者无说，却用以推论得出万户乡，进而立论，结论怎么能可靠。前已论之，秦里当以25户为理论数据。如此照十里一亭，十亭一乡计之，一乡户数可得2500。秦全国乡户口数文献无征。据《汉书》载，汉全国有乡6622个，民户12233062。以此相较，乡均1847户有余。秦乡理论户额与汉乡实有平均户数亦算接近。一县以4乡计之，可得10000家；以3乡计之，可得7500家；以5 乡计之， 可得12500家。秦汉县所涵乡级单位一般在5个上下。秦计县之大小，或称令、长，就是以万户作为制度标准的。由此观之，一里25家，最合秦县乡里制度规划理论体系。若照“亭里合一”说，所给“一里百户”计之，而一乡仅得1000户，县充其高额足数才得5000户，这与理论和实际相差太远。
二、亭里合一说认为一县“正好可以划分成一百个里（居民点）”。该说将“十里一亭”之“十里”，规定为“每十里路”长。在论证县乡亭里关系时，又将其长度“十里路”换为“方十里”，进而再根据其“亭里合一”说，自然可合乎逻辑地得出县涵百个居民点的结论，再进而以其“百户为里”说得出“全县正好万户”的“标准县的户数”。此结论是靠错误的推论得出的。
三、该说“全县正好万户”的结论虽是得出了，然而按其说则必10乡为县，这与理论制度和历史实际不符。《汉书·百官公卿表》载，汉“凡县道国邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五”。每县级单位平均含乡级单位4个多一点，含亭部约18个。 又东海郡有“县邑侯国三十八，乡百七十，亭六百八十八”。每一县级单位平均含乡级单位超过4.5个，平均含亭部约18个。周先生所给数据， 与此全国并一郡县乡亭之概率相差甚远，其一县100个亭部与此18 个亭部其差距也甚大。其错误的根源就在其“亭里合一”说。又尹湾汉牍载，东海郡有“亭六百八十八”，“里二千五百四十三”〔20 〕。此688亭与2543里是绝对不能合一的。诚然，班《表》与此相较亦不合，然而这却不能证明班《表》之错误。因为国家制度之概率与具体实际状况是两码事，任何时期都不能完全相吻合，亦不能彼此相否定。班《表》明言为“大率”，其所云乃国家制度无疑。
四、将“十里一亭”之“里”，解释为道里之“里”，周先生自己也发现此说有不可绕过的障碍：“问题是班固在说这段话时行文的口气是一贯的，如果上文说的是道里制度，而下文又说的是地域概念，好象串不到一块。”因为“十里”是无论如何也不等于“方十里”的。问题在于不论任何时代，行政区域系统规划不论采取何种具体标准，有一个共同原则却是不能违背的，那就是标准必须统一，而且这个标准应当是一定人户与地域的结合。“道里”说就违背了这个基本原则。
五、亭里合一说又提出“将亭的双重身分——道路每隔十里一座的亭与管理亭部的亭——统一起来”，让“长宽各十里”的“亭部”“兼作道路上十里一亭的亭”。问题不在于“亭的双重身分”，而在于按照道里在道路上设亭，与按照地域设置亭部，这二条建置原则，是绝不能相兼而混一的。尽管个别亭可以偶然相合，然而这却不是原则。观其所绘县方格亭里图，若只就一个方块而论，长度十里与地域亭部是能统一的，然稍一扩大范围，便不能自圆其说。若再以职掌论，个别亭何止“双重身分”。然而它的建置原则却只能取其一，绝不能既是这个，又是那个。
六、政区规划毕竟不是划经纬线，它必须从一个历史遗留下来的一定人户民居（居民点）的既存事实出发，而不是先有规划，然后去照此设置居民点。即使政府有计划地移民，也必须首先考虑自然条件。亭里对应合一说，便是将事实与原则搞颠倒了。乡、亭、里关系表现在数的方面，作为国家制度只能言其“大率”以为基础理论数据，备作实际区划时可以上下浮动的中轴线。虽然实际操作大抵与此不合，然而这个“大率”却是必要的，这正是其时地缘区域规划科学性之所在。而按亭里对应合一说，方十里设一居民点，一县设一百居民点，并令其与道路十里一亭相对应，此无异于削足适履，时人断不为此。因为他们所面对的一个现实是，除了少数城邑规范化之外，尚存有大量的如满天星斗般的散户乡村，这是任何区域分划者都不能改变的事实。今日学者在解释古代制度时，不能忽略这一个基本历史事实的存在。由前引《封诊式》、放马滩秦牍乡里地图以及马王堆汉墓《驻军图》观之，其里户之多少，里间之距离均非固定与棋盘格式。
《汉书·百官公卿表》所给乡亭里间数量的关系起于民居政里，而非长度里，其标准始终如一。这是正确理解班固之言及其所述制度的关键所在。前已指出，不论乡、亭、里其职掌性质如何，其规划标准则应是统一的，总是一定人户与一定地缘的结合，而人户则是首要的标准，故曰“其民稠则减，稀则旷”，“乡、亭亦如之”，皆一依户口稠、稀而定，方域广袤之度量尚在其次。这是切合实际而带有科学性的理论规划原则。班固的表述亦非常清楚。然而于实际却不可以其十进位而绝对求之。不过，积若干民政里设一亭部，一乡规划作若干亭部为治安区，这是秦汉实行的制度。还应说明，亭非治民行政区域，只是治安区划，它有一定巡防部界，自然也管辖部界内一定人户的治安。它与乡里发生一种特殊关系，介乎乡里之间，又可用作计数，与里无行政统属关系，对于乡又有一定归属关系。前已详论，此不赘述。秦汉县乡亭里伍的关系可表述如下式：
由左至右，直接行政统属关系以实线连之，非行政的治安关系以虚线连之。双重领导关系以双虚线连之。
五、乡官与乡治
秦的乡官是秦专制政权的耳目、爪牙之吏，是实现对人民统治的基础政权组织，是秦实现乡治的根本力量。《商君书·划策》篇云：“强国之民，父遗其子，兄遗其弟，妻遗其夫，皆曰：‘失法离令，若死，我死。乡治之，行间无所逃，迁徙无所入。’”秦有许多亡命自首者，《封诊式》“亡自出”文书式即为此而设。此亦正反映秦之乡治确实收到了使民“行间无所逃，迁徙无所入”之效。有了严密的乡官组织系统和严格的乡治，人民只有按照统治者的意愿行动，不然便无地容身。《商君书·去强》篇和《说民》篇都提到“治国者贵下断，故以十里断者弱，以五里断者强。”《韩非子·饬令》篇云：“行法曲断，以五里断者王，以九里断者强，宿治者削。”“曲”当为“乡曲”之“曲”。即行法治一切事情要在乡曲基层处理完，不要拖延待上，“五里”、“十里”等正对“曲”而言。这都是强调基层乡治。
秦乡官组织系统的建立，为后世专制主义中央集权制的基层政权建设树立了一个楷模，其间尽管有些细节之差异，然而基层政权的级数、规格、组织系统、组建基本原则，则不离秦乡官制度之本。清代顾炎武主张重乡官、分县职，加强乡的自治权，以分上之忧。他认为只有“于一乡之中官之备而法之详”，然后才能使“天下之治，若网之在纲，有条而不紊”〔21〕。他虽以《周礼》为据，而其原则乃是秦之乡官制度。《周礼》制度太理想化，而秦乡官才是可以实行的制度。若无强力之乡官，则秦之官僚政治即不可贯彻，专制集权亦不可行。
不过，由国家的行政乡治和乡断，来代替地方豪恶的武断乡曲以及原村社闾里豪强主持地方闾里社会事务，这无疑应是历史的进步。
注释：
〔1〕罗开玉：《秦国乡里亭新考》，《考古与文物》1982年第5期。
〔2〕参见陈梦家《汉简缀述》，第145页。
〔3〕傅举有：《有关秦汉乡亭制度的几个问题》， 《中国史研究》1985年第3期。
〔4〕《江陵高台18号墓发掘简报》，《文物》1993年第3期。
〔5〕《〈墨子·备城门〉等篇与居延汉简》， 《中国史研究》1980年第3期。
〔6〕俞伟超：《汉代的“亭”市陶文》，《文物》1963年第2期。
〔7〕《汉代“亭”与“乡”“里”不同性质不同系统说》， 《历史研究》1954年第2期。
〔8〕《汉代的亭制》， 《劳幹学术论文集》甲编上册，台湾艺文印书馆版。
〔9〕《睡虎地秦墓竹简》《法律答问》、《{k21i235.jpg》苑律》
〔10〕“里正”一名，见于《韩非子·外储说右下》。
〔11〕扬州博物馆：《江苏仪征胥浦101号汉墓》， 《文物》1987年第1期。
〔12〕《睡虎地秦墓竹简·
苑律》。
〔13〕《公羊传》“宣公十五年”条注。
〔14〕《续汉书·百官志》刘注；《公羊传》“宣公十五年”条何休注；银雀山汉墓竹简整理小组；《银雀山竹书〈守法〉、〈守令〉等十三篇》，《文物》1985年第4期；《诗·郑风·无逾我里》传曰。
〔15〕甘肃省文物考古研究所、天水市北道区文化馆：《甘肃天水放马滩战国秦汉墓群的发掘》，《文物》1989年第2期。
〔16〕安作璋、熊铁基：《秦汉官制史稿》（下），第218—220页。
〔17〕分见《汉书·百官公卿表》及前揭王文与傅文。
〔18〕罗振玉：《贞松堂集古遗文》卷一五。
〔19〕《从汉代“部”的概念释县乡亭里制度》， 《历史研究》1995年第5期。
〔20〕连云港市博物馆：《尹湾汉墓简牍释文选》，《文物》1996年第8期。
〔21〕《日知录》卷八，“乡亭之职”条。