高职院校混合所有制办学改革理论研究与实践探索述评，本文主要内容关键词为：述评论文,所有制论文,理论研究论文,高职院校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2016)09-0014-04 混合所有制是指分属不同性质所有者的产权共存于同一经济体的经济形式，其本质为股份制经济或以股份制为基础的经济形式。首次将“混合所有制”这一原本为经济领域的专业术语移用于职业教育领域的官方文本是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)(以下简称《决定》)，其中“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”的表述引起了职业教育界的强烈反响。 一、对高职混合所有制办学改革讨论、研究的基本概况 《决定》发布后仅两个月，教育部高职处便委托国家示范性高职院校——苏州工业园区职业技术学院牵头组建团队开展专题调查研究，了解全国高职院校混合所有制的办学情况，对职教领域试行混合所有制的可行性进行深入探讨。全国高职高专校长联席会议2014年年会对该研究课题给予立项支持，并委托该课题组负责筹划“激发高职院校办学活力”分论坛，专题讨论“高职院校混合所有制改革”，全国高职高专校长联席会议2015年年会再次提及“混合所有制办学”并征集案例。 2015年11月，笔者以“高职教育混合所有制改革”作为关键词在中国知网进行主题搜索，搜到报纸时评8篇，杂志专访、专稿、特稿等6篇，研究论文10多篇，主要发表于《中国教育报》《光明日报》《中国职业技术教育》《教育与职业》《职教论坛》等报纸和期刊上。各类文章的作者除了报社知名记者外，多为高职院校的校长、书记，高职教育研究所所长及教育主管机关职能部门的管理人员。深圳职业技术学院党委书记、校长刘洪一的《混合所有制，职业院校如何尝试》、苏州工业园区职业技术学院党委副书记王寿斌的《混合所有制：高职改革“市场化”探索》等，从不同角度对混合所有制办学改革进行了思考，都极具代表性。 除上述相关研究外，上海市教育科学研究院潘奇主持的“混合所有制办学的理论探讨与实现策略研究”和烟台大学于光辉主持的“教育领域探索和发展混合所有制的问题研究”均被列为2014年度国家社科基金教育学项目和全国教育科学“十二五”规划2014年度立项课题。尽管目前关于混合所有制办学领域的课题研究数量少、起步晚，但上述两个课题能够同时在国家级的课题评审中获得立项，足以说明国家已经开始关注混合所有制办学的改革，力求首先在理论上获得突破。 二、高职混合所有制办学改革的价值 (一)解决高职教育经费投入不足的问题 职业教育需要进行实训基地建设和学生技能训练，生均培养成本是普通高等教育的2～3倍。但是，长期以来，我国高职教育的投入普遍低于普通高等教育，经费投入不足的问题已经成为制约我国职业教育发展的重要瓶颈。而我国拥有世界上最大规模的职业教育体系，完全依靠政府投入不现实，只有大力发展混合所有制，吸引更多的社会资本投资职业教育，形成政府、企业和个人多方投入机制，才能从根本上解决职业教育投入不足的问题。 (二)解决高职教育校企合作深度融合的问题 多年来，虽然政府十分重视校企合作，也采取了一定的政策措施予以推动，职业院校也有与企业合作的强烈愿望，在促进校企之间的合作上做了各种尝试和努力，但学校与企业之间的关系仍是感情维系多过利益维系，产学合作的长效机制仍然没有建立起来，原因是未能从根本上调动行业、企业参与高职教育的积极性。而混合所有制则依托股份来集聚企业，依靠产权、股份和收益来维系校企关系，形成命运共同体，从而促进校企深度融合。 (三)解决高职院校管理体制去行政化的问题 在现有体制下，高职院校管理最大的弊端是政校不分家，政府“管办评”三位一体，学校法人治理结构不能有效落实，办学自主权得不到真正体现。学校实行党委领导下的校长负责制，按照党、政两条线设置内部管理机构，部门繁多，冗员过多，办事效率低下。实行混合所有制办学，资本权益不再单一，不同利益主体相互协商又相互制约，在不违背党的教育方针的前提下，内部管理结构按照资本效能的最佳状态优化设置，形成新的产权配置结构、法人治理结构和内部管理运行体系，原有的权益结构壁垒被打破，去行政化问题迎刃而解。 (四)解决高职教育建立市场竞争机制的问题 国家高层管理在职业教育领域提出混合所有制概念，隐含了要以市场机制和经营理念来推动职业教育发展的深意。随着社会主义市场经济的深入发展，我国教育的市场介入已经成为不争的事实。公办高职院校与民办学校或机构相比，在办学积极性、市场开拓能力、服务意识和水平等方面均显不足。目前公办高职院校已经面临生源危机，要想走出困境，必须市场化。而混合所有制具有成熟的市场运作机制，可使资产从停滞状态转化为运动状态，使资产的存量结构和增量结构遵循市场效率原则，在流动中不断得以优化，并因竞争而生成内在激励机制。 三、对高职混合所有制办学改革相关理论的探讨 (一)高职院校混合所有制改革的内涵 从宏观上讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济；从微观上讲，则是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的实体。我国现有1300余所高职院校，其中近80％是国家办学(大多由教育行政部门主管)，20％左右为社会力量办学，可见宏观层面上的混合所有制职业教育办学已经存在。由此可推测《决定》的意图不在宏观而在微观，即通过由公办学校吸纳社会资本参与办学形成具有多元产权结构的办学个体的改革，进一步巩固和扩大宏观层面非公有制办学的成果和规模。高职院校混合所有制办学的内涵就是要吸引各种形式的社会资本以资金、知识、技术、管理、设备等要素，按照利益共赢、风险共担原则实质性参与投资办学，使高职院校产权结构发生革命性变化，由国家单一所有制主体办学，转变为不同所有制经济主体共同投入并共同实施决策、评价、改进的新型办学主体。 对于高职院校混合所有制办学的内涵的理解，还要注意把握两个核心要素：一是混合所有体制必须有国有资本成分，二是混合所有制的主体必须是独立法人(苏州工业园职业技术学院单强牵头的课题组的观点)。这就排除了不涉及实质性产权合作或资金投入的职教集团、合作联盟或协作组织之类的松散型校企合作。在这样的理论界定下，可以把高职教育领域的混合所有制分为“大混合”和“小混合”两个层次。“大混合”是指国有资本与社会资本在院校法人层面实现混合；“小混合”则是指学校内部二级办学机构层面或具体项目层面的混合，包括二级学院、实训基地、研发中心等载体中的混合，但要以法人资格出现。 (二)高职院校混合所有制改革的特点 与企业混合制改革相比，高职院校混合所有制改革更为艰难。无论资本怎样混合，企业的性质不会变，现代企业制度的基本要求不会变，但高职院校混合所有制改革不仅要解决一般混合所有制经济组织必须解决的股权结构、治理结构、运作机制、投资退出机制等问题，更重要的是如何平衡教育的公益性与企业的营利性。 1.混合所有制高职院校是公益性与营利性矛盾的统一体。高职院校以提供有效培养高素质技术技能人才教育服务为首要目标，区别于一般企业组织以单纯追求经济利益最大化为首要目标，高职院校教育服务的公益性事业特征区别于一般竞争类营利性企业特征。现代学校制度建设与现代企业制度建设双重任务的矛盾运动会贯穿于高职院校混合所有制发展始终，决定混合主体新制度建设的成败。 2.高职教育混合所有制改革集“破茧式”创新与社会性规范于一身。教育是相对公平和圣洁的领域，不能有失社会规范和责任。高职教育混合所有制改革体制创新的空间巨大，是一项系统性的复杂工程，尚处于试点和经验形成阶段，在目前法律边界、权益保护、运行规范等都没有明确政策规定的情况下，改革者能否做到创新意识与规范意识并存将决定改革的成败。 (三)高职院校产权混合的路径设计 苏州工业园职业技术学院单强牵头的课题组就资本跟谁混、怎么混的问题，对高职院校产权混合的路径做了如下五种设计： 1.公办院校自改自治。采用管理层收购的办法，由政府牵头对公办院校进行资产清算，折合成股权，其中部分让渡给学校的管理者和教职员工，使他们拥有管理权、监督权及收益权，成为学校的主人。这种模式一般适用于体制机制僵化、办学缺乏活力、出现较大困难的公办院校。 2.公办院校吸纳民资盘活。公办院校通过向民间开放资本，引进行业优质企业或国外教育集团资本，以较少的国有资本吸引丰厚的民间资本参与办学，实现校企合作、校校合作、强强联手。这种模式一般适用于优质公办高职院校。 3.国资注入民办院校援助。长期以来，国家财政在生均拨款、科研经费等方面对民办院校鲜有支持，政府或教育主管部门如果通过注入国有资金、购买服务、减免利息等形式给予民办高职院校实质性援助，则可以充分发挥政府“指挥棒”的作用。这种模式一般适用于所辖范围内优质民办高职院校。 4.公办与民办之间委托接管。政府或教育主管部门对经营不善、濒临倒闭的民办高职院校进行资产清理，折合成股份，按照就近从优原则，促成同一辖区优质公办高职院校的接管，以解决民办院校存亡问题。相反，优质民办高职院校对难以维系的公办学校，尤其是国企举办的学校进行接管，可以避免国有资产长期低效运行或过快衰减。 5.中外合作办学。我国高职院校放眼全球，寻求境外资本注资办学，或吸引跨国职业教育机构、相关行业、企业，以技术、管理等要素参与合作办学，形成一批高水平、国际化的职业院校。 四、高职院校混合所有制办学的实践探索 (一)全国高职院校混合所有制办学实践探索案例 全国高职高专校长联席会议2014年、2015年连续两年的年会征集混合所有制案例，就目前掌握的资料来看，自我认定并申报及已被关注研究的案例有二十多个。这些院校是在职业教育混合所有制办学概念提出之前，因各自需要自发先行进入该领域的探索与实践，形式多样，各具特色。可总结归纳出以下几种混合办学模式： 1.不同资本合资新办职业院校。苏州工业园区职业技术学院开办之初属公立性质，后经过一系列改制、兼并、重组、转让，由上海翔宇教育集团、苏州光华集团、苏州市教育局等六家股东按比例占股，完全按股份制运作。广西理工职业技术学院由广西理工职业技术学校与广西左江水泥厂、广西信尔房地产投资有限公司、南宁驰晨信息科技有限公司等企业以股份制方式联合成立，投入资金1亿多元。学校与左江水泥厂拥有50％的股份，其他民企(个人)拥有50％的股份。 2.公办民办职业院校相互委托管理。齐齐哈尔职业学院(后升格更名为齐齐哈尔工程学院)的前身黑龙江东亚大学(民办)于1998年2月受政府委托，托管了8所濒临倒闭的企办学校，组建了全国第一家民办教育集团，盘活企业教育资源5000万元，2013年底在海南受托管理三亚城市职业学院(民办)，2014年1月又受托管理甘南县职业教育中心学校(公办)。公办高校厦门理工学院入驻民办院校厦门软件职业技术学院，获得该校控股权，厦门理工学院校长担任厦门软件学院理事会理事长。 3.公办高职院校引入社会资本建立校企合作共同体。公办高职院校因校企合作需要，引入包括国有企业资本、民营资本、境外资本、政府投资等形式多样的社会资本，最终形成共同体结晶，可归纳为三种类型：一是公办高职院校引入社会资本兴办二级学院。沈阳职业技术学院引入沈阳亚伟科技有限公司民营资本6500万元，合作共建亚伟信息管理学院，独立校舍，独立师资，独立核算，校企共同培养物联网高级应用型人才。迅达(中国)电梯有限公司投资2000多万元与广东工程职业技术学院共建电梯技术学院，按照企业员工的培训模式对学生进行职业训导。类似的模式在金华职业技术学院、浙江金融职业学院等高职院校都有风格各异的尝试。二是公办高职院校引入社会资本建设实训基地。中山火炬职业技术学院与中山火炬工业开发总公司联合共建生产性实训校区，将场地、设备、资金、技术、专利、人才划分成若干股，公司、学院、入驻企业分别选持股份，按比例分配红利，创造了“多形式参股”的实训基地建设模式。浙江工贸职业技术学院创建温州名购网，学院提供场地设备，师生负责平台运营，企业提供产品和流动资金，按照股份制企业组织模式进行实际运作，打造了一个真实工作环境、真实工作任务、真实操作过程、真实评价体系的实战平台。三是高职院校与社会资本合资成立经营性公司。南通航运职业技术学院与新加坡海员联合会以及森海海事服务(新加坡)有限公司三方股份制合作，共同出资成立中新(南通)国际海事培训中心有限公司，工商注册，企业性质，境外资金注入，中外合资办学，提供以英文为主要教学语言的各类中高端海事培训服务。杭州职业技术学院与浙江省特检院、容安公司共同投资1400万元共建电梯培训中心，企业占股60％，学校占股30％，特检院占股10％，实施市场化运行模式。 4.民办职业院校引入国有资本。南通紫琅职业技术学院原是民办高职院校，2012年引入江苏省教育发展投资中心1000万元(占股5％)国有资本，2013年经向地方政府申请获批为民办事业单位法人高校，2014年经教育部批准升格为应用型普通本科高校，并更名为“南通理工学院”。这是一个令人羡慕却不易复制的特殊案例。 由以上案例可以看出，公办院校主动出击的混合多数为“小混合”，即上述第三种模式，原动力来自于校企合作纵深发展的需要。这种混合不必“伤筋动骨”地改变主流方向，在顶层设计未出台之前“浅尝小试”，似乎更稳妥些。但是，若该共同体为非独立法人，按苏州工业园职业技术学院单强牵头的课题组的观点，则算不上混合所有制，这里尚存争议。至于公办民办的相互委托型混合则是被动混合，被委托的一方一般已经出现办学危机，委托后其治理结构往往随受委托方的原有性质。最彻底的混合当属“大混合”，即第一种模式，集各方投资主体资源形成合力，按股份制要求治理和运营。 (二)混合所有制办学实践中的困境 1.教育公益性与资本逐利性的矛盾问题。我国现有的众多教育法律均规定了教育机构的公益性，公办高职院校作为二类公益服务性事业单位，虽可部分进行市场配置资源，但规定了其非营利性的事业性质。逐利是资本的天性，以营利为目的也是企业的本性。任何一个机制，决定其性质的是所有权，而非管理权或管理方式。就社会资本参与公办教育的方式来看，主要为捐资办学和投资办学。捐资办学需要捐赠文化的基础和税收制度的鼓励，目前我国在这方面较为落后。捐资不会影响公办高职院校现有体制机制和治理结构，所以混合所有制改革所涉及的社会资本显然应是投资性质。投资必求回报，所以营利性与公益性的矛盾自然凸显，混合后的高职院校事业性质或企业性质的归属与转化成为难题，因此需要尽快出台符合中国国情的深化职业院校混合所有制改革的指导性方针和相应的法律文件，以界定民间资本的基本权益、社会力量办学的准入边界及混合制管理的相关标准。 2.国有资产流失的风险控制问题。在国有企业改制的过程中，发生了一些国有资产流失的情况，在公办高职院校混合制改革中，必须防止这种现象发生。目前公办职业院校因与市场接轨程度不高，自主权不充分，又有上级纪委审计部门巡查，故办学行为尚不失范。但是，职业院校非经济实体，不宜用经济指标衡量得失，其教育产品质量难以量化。产权混合后，如果公有和民资股东对其代理人激励机制不一致，很可能导致公有股权代理人与民资股东“合谋”，产生国资流失的风险，因此需要相应的监督机制、保障机制以及实施细则加以防范。 3.公办高职院校混合制办学改革的动力问题。高职院校混合制办学改革资产混合的双方，是否都具有混合的动力和积极性，要看国家给予怎样的鼓励政策及扶持程度。在现行体制下，公办高职院校借助政府办学的力量在招生、教学、科研等各方面都要比民办院校有优势，如果因混合改姓“民”或“企”，而丧失原先各种优势，公办高职院校必无兴趣“混改”。目前对于大多数运行正常的公办院校来说，最想改善的是校企合作的紧密度，希望得到行业企业支持，为了调动企业的积极性，它们更愿意将混改定位于“小混合”。若要促使公办高职院校实行“大混合”，恐怕只能用减少其财政投入，取消其政策优惠，将其推入市场来倒逼，但这样做是否会让高职教育走上竞争性产业化道路，还须慎重。对于濒临倒闭的公办高职院校来说，“大混合”直接关系到生死存亡，其改革的积极性毋庸置疑，但是否有实力派民办院校来接手，也得碰运气。与普通公办高职院校相反的倒是民办高职院校，因政府政策和资金支持缺失，很乐意引入国资，改善办学环境。另外，社会资本如果嗅不到利润的味道，也同样没有兴趣参与高职教育投资。因此，能否充分调动混合双方或多方的积极性，是事关高职教育能否大规模开展混合制办学改革的关键。 目前，就混合所有制职业教育改革这一课题，形成了一些颇具前沿性研究成果和先导性的实践案例。但是，这些理论性成果如何转化为具体实践，局部性实践如何得到全面推广，尚有诸多亟待解决的理论、法律、体制等问题，需要政府、学校、社会多方发力，协同合作，切实参与到职业教育改革中来。标签：混合所有制论文; 国企混合所有制改革论文; 社会资本论文;