美国棉花产业政策及对我国的启示，本文主要内容关键词为：产业政策论文,美国论文,棉花论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
棉花是集大宗农产品和纺织工业原料于一身的重要物资。我国是世界上第一大棉花生产国和消费国。棉花产业链长，棉花产销不仅关系到我国4000万户棉农的经济收入，也关系到我国纺织工业的发展，关系到2000万纺织工人(其中大多是农民工)的就业问题及社会稳定。当前，我国棉花产业发展存在的主要问题：一是国内外棉花价差高位运行，国内棉价远高于国际棉价，对我国棉纺织行业的发展造成了极为的不利影响；二是棉花生产成本高企，同时国家对棉花生产的保护和支持不够，植棉的比较利益偏低，农民植棉积极性不高；三是新棉绝大部分入交国储，棉花市场的价格调节功能和资源配置功能大大弱化，市场的基础性调节作用遭到破坏。美国是世界第二大棉花生产国和第一大棉花出口国，对世界棉花市场和棉花贸易格局有重要影响，其棉花产业政策也富有特色、卓有成效。因此深入研究美国的棉花产业政策，对于完善我国的棉花产业政策，促进我国棉花产业的健康发展，具有很强的借鉴和启示意义。
二、美国棉花产业政策的总体特征
(一)美国棉花生产和流通概述
1.生产和加工实现了规模化和集约化。美国棉花生产的主体是大农场，全美有棉花种植农场3万多家，一般每家植棉面积为1—2万亩。美国棉花生产的现代化和规模化程度非常高，从整地、播种、灌溉、施肥、植保到收获，全部采用大型现代化机具作业；种植和管理技术非常先进，如使用GPS(卫星定位技术)对棉田病虫害、施肥、棉花成熟程度进行管理，用飞机对棉田喷洒农药等。采摘时，美国已经实现100％机械化采摘，其中大约70％的棉花使用摘棉桃式机械采摘，另外30％为水平摘锭式机械采摘。轧花厂在全国几个主要产棉区大量分布。棉花采摘后，绝大多数直接在棉田把籽棉打成棉膜运到轧花厂，只有小部分以拖车和棉垛的形式就地储存在棉田，之后再运往轧花厂。轧花厂一般为收取加工费的形式，并不直接参与经营。总之，美国棉花实行规模化、机械化生产和加工，具有用工少、效率高的特点。
2.若干大棉商主导棉花流通和出口。美国棉花农场主可以通过无追索权的贷款将棉花抵押给政府，或是直接出售给棉商。经过长期竞争和集中，美国现只剩下数十家棉商，这些棉商既做国内贸易，也做出口贸易，棉商做何种业务视其自身能力和实力而定，政府没有进出口经营权限制。其中最大的10家棉商占据了全美90％以上的棉花资源，因此，美国棉花流通和出口高度集中在少部分大棉商手中。目前，年棉花经营量比较大的棉商有达利文公司、爱伦堡公司等。美国棉商进行棉花经营：一是注重防范风险，棉花是大宗农产品，影响因素多，价格波动大，棉商购进棉花的同时往往通过纽约棉花交易所卖出，进行“套期保值”，避免价格波动风险；二是注重信誉，棉花现货贸易以书面传真合同为主，但双方口头协议也具有相当的约束力，一旦违约就会被美国棉商协会和利物浦棉花协会列入黑名单，这对棉商履行合同有很强的约束力。
(二)美国棉花产业政策的总体特征
1.棉花市场机制高度发达和规范，市场在棉花体制中居于支配和基础地位。美国作为成熟的市场经济国家，在棉花产销上同样拥有高度发达和规范的市场机制。市场居于支配和基础地位，由市场配置棉花资源是美国棉花体制最根本的特征。(1)灵敏的供求和价格信息系统是美国棉花市场运行和政府宏观调控的基础。政府建立了棉花统计评估制度，美国农业部设有专门机构统计棉花产销情况，研究和分析国内国际棉花供求形势，每月定期发布美国和世界棉花供求预测报告、棉花市场价格表等，并不断修正上期预测数据。(2)放开经营是美国棉花流通的基本格局。棉花经营不需要政府的资格认定，只要符合有关法律和遵循有关贸易规则，任何市场主体都可以进入棉花经营领域，交易方式有现货合同、远期期货合同、期货合同等多种。(3)各种市场中介组织十分发达。一方面在棉花产供销各个环节中为会员方提供信息服务，另一方面帮助协调棉花产业上下游相关主体和政府之间的关系，在棉花政策制定实施中发挥重要作用。
2.政府重视棉花产业发展，财政补贴对于棉花产业运行具有重要影响。在市场机制以外，政府在棉花产业运行中发挥着不容替代的作用，事实上，丰富的棉花补贴政策是美国棉花产业政策中最具特色的部分。(1)在充分发挥市场机制的基础上，政府对棉花资源配置的有效性和合理性发挥其导向作用，政府重视并制定和实施棉花调控政策，调控的手段分经济和法律两种，调控的范围从棉花生产扩大到流通、科研、质量控制等领域。(2)美国政府制定棉花产业政策和实施宏观调控的主要目的有两个，一是保护棉花生产者利益，二是促进棉花对外出口。(3)财政补贴对于棉花产业运行具有重要影响，特别是在稳定棉花生产、促进国内消费、扩大对外出口、决定进口配额等方面发挥了主导作用。
3.棉花相关立法较多，健全的法律体系为棉花调控提供了法律依据。美国棉花产业方面的立法较多，最重要的是约每五年修订一次的美国农业法案，该法从总体上规定了政府调控棉花市场的措施。此外，联邦和州政府还就棉花问题专门制定了相关法律，如《美国棉花期货法》等。有关实施政府项目和规范市场各主体行为的法律，是政府介入棉花市场的主要依据；建立生产者收入支持制度和信息发布制度，是政府介入最基本的方式。美国政府对于棉花的管理和调控，严格按照法律赋予的权限，操作上很规范，时效性很强。
4.棉花行业组织众多，在棉花产业中发挥着独特而重要的作用。美国棉花行业中介组织众多，这些组织在棉花产业中发挥着政府部门或单个企业难以发挥的独特而重要的作用。美国棉花行业协会遍布棉花产业上下游各环节，大的全国性协会下面还分许多专业性的和区域性的行业协会分会，如美国棉花协会、美国棉商协会、美国国际棉花协会、美国棉花公司、生产者协会、合作社联合会、榨油协会、棉籽协会、纺织业协会、仓储协会等等。其中美国棉花协会由包括生产、加工、销售、榨油、仓储、合作社及纺织等多个行业的企业组成，具有广泛的代表性，能够充分反映全行业的整体利益。棉花种植者也成立了合作社，如美国棉花供销合作社由平原棉花合作社(Plains Cotton)等四家分社构成，拥有数万棉花种植者，将美国棉花种植者与纺织企业直接联系起来，每年为世界各地的纺织企业提供大量品质优良的棉花，以满足其纺纱需求。
三、独具特色的美国棉花补贴政策
美国对于农业的保护和支持是举世闻名的，就棉花而言，美国也是世界上对棉花补贴最高和最有代表性的国家。美国棉花补贴政策以保障农民收入和促进棉花出口为主要目的，取得了很大成效。深入研究美国的棉花补贴政策并借鉴其中的合理之处，对于完善我国的棉花产业政策具有深远的意义。
(一)棉花补贴政策通过立法程序以法的形式出现
1.棉花补贴政策的主要依据是农业法案。美国农业支持政策的主要依据，也是棉花补贴政策的主要依据，是农业法案(简称Farm Bill)。美国农业支持政策(包括棉花补贴政策)通过立法的形式出现，提高了政策执行的力度和效果。自1933年产生第一个农业法案《农业调整法》至今，美国一共施行了16个农业法案，平均每五年修订一次。农业法案的核心部分是“农产品计划”，即对农产品的各种补贴政策，得到补贴最多的作物也是美国农产品出口中最重要的农作物，棉花即在其中。
2.增加农民收入和市场化是美国农业法案的两大主旋律。长期以来，美国农业法案一直坚持对农业的支持和补贴。1933年第一个农业法案出台的主要目标就是为了稳定和提高农产品价格，增加农民收入。此后一直到80年代，美国农业支持政策主要以1933年农业法案为基础适度调整，以增加农民收入为主要目标，以稳定和提高农产品价格为主要中介目标。从上世纪80年代中后期开始，美国对农业的政策支持方式逐渐实现了由价格干预向市场化方向的调整。1996年《联邦农业改进和改革法》首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩，该法案当时被誉为美国政府自新政以来最重要的市场导向改革。
(二)美国近10年来的棉花补贴政策
1.2002年农业法案中的棉花补贴政策。美国2002年农业法案主要向棉花生产者提供了直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴。除此以外还有其他补贴，如针对棉花出口商的贸易补贴等。在2002年农业法案实施的2002-2007年间，美国政府给予了其棉花产业巨额财政补贴，平均每年直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴三项补贴合计约25亿美元(Leslie Meyer et al.，2007)。如果加上其他的补贴，平均每年给予棉花产业的补贴高达30亿美元左右，这一补贴额度约为同期棉花产业净收入的1.55倍。(1)生产性补贴。包括直接补贴(Direct payments)和反周期补贴(Counter-cyclical payments)。这两种补贴直接补给棉花种植者。其中直接补贴是政府直接付给棉农的停耕补贴。根据政府的生产种植计划，在供过于求的情况下，需要棉农停耕一定比例的棉田，该比例每年从5％-20％不同。棉农要得到直接补贴，必须与政府签署年度种植合同，并在合同中确定自己的基础种植面积和补贴单产的情况。反周期补贴是当棉花的有效价格(Effective price)低于目标价格(Target price)时启动。从每个棉花农场接受到的政府补贴来看，反周期补贴所占比重达到41.04％，直接补贴所占比重达到35.02％(谭砚文，2009)，这说明美国政府实施的棉花补贴政策主要是给予棉农收入上的支持。(2)营销贷款补贴，又称贷款不足补贴(LDP)，也是给生产者的补贴。即棉农在销售棉花过程中可以在棉花价格较高时直接出售棉花，也可以选择在价格低时卖给政府以得到贷款，取得资金的融通。如果将来棉花价格升高，棉农可以选择归还贷款赎回棉花重新在市场出售；如果将来市场价格持续低迷，棉农可以选择将棉花直接留在政府手里，由政府统一拍卖。2002年农业法案实施期间，每个棉花农场接受到的贷款不足补贴占全部补贴的14.2％(谭砚文，2009)。(3)贸易补贴，又称出口价格补贴，是给棉商、出口商的价格补贴，是三步竞争条例(3-step competitiveness program)中的Step2。实施这一补贴的目的是提高美国棉花的国际竞争力和扩大出口。因该补贴被巴西向WTO提起诉讼，认为违反WTO原则，且最终巴西胜诉，因此2006年8月起美国已经取消该补贴。
2.2008年农业法案中的棉花补贴政策。有关棉花补贴政策方面，2008年农业法案保留了2002年法案的基本框架和措施，仍然将直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴相结合，但针对上一期法案执行期中存在的问题，2008年法案内容也进行了一些必要的调整和增加。(1)新增“平均作物收入选择方案”(ACRE)。该方案是一项基于收入的、而非基于价格的反周期补贴，实施目的是克服2002年农业法案中反周期补贴在单产下降、收入减少时的补贴也减少，而在产量增加、收入提高时又给予过多补贴的弊端。该方案的实质是补偿农民的收入损失。选择接受该方案的农民就不能再接受原有的反周期补贴，同时还必须同意减少20％的直接补贴和30％的营销贷款补贴。(2)对直接补贴和反周期补贴做出了进一步的调整。为了鼓励农民参加新推出的平均作物收入选择方案，2008年农业法案对直接补贴和反周期补贴进行了一定的调整：一是调整了直接补贴的面积，对2009-2011年间，直接补贴的面积定为基础面积的83.3％，降低了1.7个百分点。二是调整了反周期补贴的目标价格，陆地棉的目标价格比2002年降低了1.15美分/磅，还设立了目标价格和有效价格之间的最大支付额度为12.58美分/磅。(3)对营销贷款补贴做出了进一步的调整。在2008年农业法案中，虽然仍执行无追索权的商品贷款计划，营销贷款率也保持不变(对于接受平均作物收入选择方案的农民，营销贷款率要降低30％)，但是法案却赋予了农业部长一项新的权力，即农业部长有权根据市场情况对营销援助贷款率进行适当的修改，一旦出现营销困难或者有关交通和基础设施发生严重破坏影响了正常的市场销售时，农业部长有权对贷款偿付率进行调整。显然，这项规定为美国政府对棉花市场进行必要的干预提供了法律依据。(4)新增“陆地棉经济调整援助”。2008年农业法案新增了另一项补贴方案，即陆地棉经济调整援助(Upland Cotton Economic Adjustment Assistance)，对使用美国产陆地棉的用棉企业给予一定的补贴，并且规定该补贴援助只能用于用棉企业进行采购、发展、转型等现代化建设，对厂房的扩建以及对设备、设施的更新等。显而易见，该政策旨在推动美国棉花生产销售和纺织企业转型升级走上良性互动的发展道路。
(三)美国棉花补贴政策实施的影响
1.促进了美国棉花生产。美国的农业补贴通过三种方式来鼓励相关农产品的生产，棉花作为补贴作物中的大户，自然也不能例外：(1)直接补贴，使农民愿意保持和扩大棉花的种植面积；(2)营销贷款补贴和支付基于收入的补贴(如平均作物收入选择方案)，通过保障农民取得平稳的收入鼓励农民多种植棉花；(3)反周期补贴，使农民解除了对于市场行情风险的后顾之忧而稳定棉花种植。巴西向WTO诉讼美国棉花补贴违反 WTO规定时，也利用美国农业部数据证明美国高额棉花补贴支持了其棉花生产(韩一军，2006)。即使是在棉花价格大幅走低的年份，美国的棉花生产仍然维持在高水平上。
2.促进了美国棉花出口。美国农业补贴中得到补贴最多的农作物也正是美国农业出口中最重要的农作物。小麦、棉花和大米的出口率都超过了50％，且美国的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界总出口额的40％。事实上，从上世纪60年代起美国的农业补贴就引起了其农产品出口的增长，传导路径是：高额补贴引起农产品过量生产，过量生产使政府储备激增，扩大出口成为减少政府农产品储备的一种手段(Jostling et al.，2008)。尽管美元实际汇率曾相对于世界其他棉花主要生产国(如巴西和非洲国家)大幅升值，本应引起棉花出口下降，但在高额棉花补贴的影响下，美国棉花出口不降反升。
3.压低了世界棉花价格。美国的农业补贴显著压低了相关农产品的世界市场价格。研究表明，美国农业补贴压低了世界玉米价格的0—9％、世界小麦价格的6％—8％、世界大米价格的4％—6％(Sumner，2005)。而对于棉花，价格压低的效果被估计处于0—5％之间(Sumner，2003，2006)。另外，其他许多研究机构的研究也证实了美国棉花补贴政策压低了世界棉花价格。尽管所估计的具体数字有所不同，国际棉花咨询委员会(ICAC)、世界银行、国际货币基金组织以及一些经济学家的研究都表明，美国棉花补贴对于棉花生产、出口和价格有显著的影响作用。
4.损害了发展中国家的棉花产业。美国的棉花补贴政策大大损害了发展中国家发展自己的棉花产业和参与国际竞争的能力。普遍而言，发展中国家没有能力和美国高额的农业补贴相竞争。一方面，发展中国家一般没有像美国农业补贴那样的雄厚资金来源以促进国内农产品的生产；另一方面，虽然巴西曾就棉花贸易补贴在WTO胜诉美国，但这仅是个例，发展中国家普遍仍不具备在WTO框架下成功挑战美国的能力。因此，美国的棉花补贴政策无疑产生了双重破坏效果：其一，通过高额补贴，美棉在世界棉花市场上占据了更大的市场份额；其二，通过抑制世界市场棉花价格，也削弱了发展中国家的棉花产业比较优势。
(四)美国棉花补贴政策的新动向
2008年农业法案已于2012年底到期，新的农业法案正在制订过程中，新法案将形成2013-2017年美国农业政策的基本框架。目前美国参议院和众议院已经分别通过了《2012农业改革、食品和就业法案》和《2012联邦农业改革和风险管理法案》，会议委员会(conference committee)正在协调这两个版本，这也许是个很长的过程，协调整合后形成一个统一的版本送交总统签署后才能成为新的法案。总的来看，两个版本虽然在具体内容上有很多不同，但基本改革方向是一致的。
涉及到棉花补贴政策方面，主要的变化是两个版本都不再对棉花进行价格和收入支持，取消了直接补贴、反周期补贴和平均作物收入选择方案，而是专门为棉花建立一个“累计收入保险计划”(Stacked Income Protection Plan，即STAX)。政府将对该保险计划的购买者提供80％的保费补贴，当一个县范围内的棉花种植收入低于预期收入的10％时，该计划将被触发，超过预期收入10％以上的损失由该计划进行补偿，但补偿上限为预期收入的30％。
新农业法案上述变化的原因是：(1)未来5年农产品的预期价格将普遍高于目标价格，原有的直接补贴、反周期补贴和平均作物收入选择方案等对保障农场主收入的作用减弱，因此予以取消；(2)尽管上述补贴被取消，但是由于建立了替代性的农业收入风险保障计划，仍然能够保障农场主实现收入目标；(3)从美国农产品大量出口的实际出发，减少对农产品价格和收入的直接支持，而是通过农业收入风险保障计划和作物保险对农场收入进行较为间接的支持，既能延续对国内农业的支持，又能更好地适应WTO规则，从而避免更多补贴起诉争端。
四、美国棉花产业政策对我国的启示
(一)应充分发挥市场机制的基础性调节作用
我国自2011年9月起实施的棉花临时收储制度，在起到基本保护棉农利益、稳定棉花种植面积和产量的同时，也对棉花价格造成了扭曲，国内棉价虚高、内外价差显著拉大是价格扭曲的集中表现。目前的收储价格已经很大程度上偏离市场需求，导致新棉大量入储，库容趋于极限，市场调节能力弱化，也对纺织企业造成了巨大的冲击，因而长期来看是不可持续的。反观美国棉花体制中，市场始终居于支配和基础地位，政府对棉花的高额补贴并不直接干预市场价格的形成，在其棉花价格形成过程中市场机制仍然发挥基础性调节作用。又如埃及对棉花实行市场自由化政策后，棉花产销也走上了良性轨道。市场机制在棉花价格形成中发挥基础性调节作用，这应是我们坚持的方向。
(二)应加强对我国棉花生产的支持和保护
目前我国对棉花生产的补贴较少，只有棉花良种补贴一项，补贴标准为每亩15元。农业生产具有弱质性，因而对农业生产予以支持和保护是世界通例，美国对其棉花产业的支持和保护具有很强代表性。近年来印度频繁出台棉花出口禁令也警醒我们一定要稳定本国棉花生产。这就启示我们应继续加强对我国棉花生产的支持和保护，切实保护棉农利益。首先，作为世界最大的棉花消费国，为了保证在世界棉花市场上拥有独立自主的话语权，避免国际棉价的定价权完全掌握在别国手中，我国应将棉花进口依存度控制在一定限度以内，由此引出的必然要求就是要稳定国内棉花的种植面积和产量；而在植棉成本不断上涨、植棉比较效益仍然偏低的情况下，保护棉农利益是保证棉花种植面积和产量的逻辑起点。其次，保护棉农利益并不必然和维护纺织行业的利益相冲突，事实上，农村是纺织品销售的重要潜力市场，未来纺织行业的发展将迎来由外需拉动向内需驱动的积极转变，增加棉农收入在一定程度上也扩大了纺织品销售的市场。最后，目前从事棉花种植的农民，除新疆以外，大多为农村的老弱病残人士，即使在农村，他们也属于弱势群体，保护他们的利益也是维护社会稳定和建设和谐社会的需要。
(三)应以直接补贴为主对棉花生产进行补贴
我国现行的棉花临时收储制度对棉农的补贴实际上是间接补贴的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通环节间接给予补贴。这固然对棉花生产有一定的支持作用，但这种补贴对棉花生产的直接刺激作用较低，而且容易在中间环节流失。美国对其棉花生产给予高额的直接补贴，收到了良好的效果。而且直接补贴属于WTO规则下的农业支持的“绿箱”政策，既不会扭曲市场，又对棉花生产有更强的激励效果。因此，我国应对现行的棉花临时收储制度和收储价格进行适当调整，探索以直接补贴为主对棉花生产进行补贴，形成棉价内外协调可持续发展的新机制。具体在直接补贴方式上，可以考虑根据籽棉产量进行补贴或根据种植面积进行补贴两种方式。
(四)应着力提高棉花生产的集约化和机械化水平
我国除新疆地区以外，棉花生产普遍是小农种植模式，机械化难以推广，生产成本居高不下。而美国棉花生产的主体是大农场，一般种植面积很大，规模化和集约化程度很高，因而便于推行大型现代化机具作业，提高生产效率，降低用工成本。这启示我们应加快农村土地使用权流转，鼓励提高棉花生产的规模化和集约化程度，进一步提高棉花生产的机械化水平和生产效率，从而降低棉花生产成本。
(五)应加强棉花调控立法以提高政策透明性和延续性
我国棉花调控主要依据相关政府规定和文件，如棉花临时收储预案每年由发改委等八部门联合发布，棉花进口配额的发放则由发改委负责管理。而美国对棉花产业的调控和干预是建立在《农业法案》和其他相关法律条款规定基础之上的，政策的稳定性高，延续性强，执行的力度和效果也高，从而使得棉花产业上下游各环节可以据此合理安排生产经营计划。相比之下，我国的做法固然保证了较大的政策灵活性，却也有透明性不高和延续性不够明确的缺点。因此，建议我国探索和加强棉花调控相关立法工作，发挥法律和政策作为一枚硬币的两面各自不可替代的作用，使棉花调控建立在坚实的法律依据之上，降低政策出台的不确定性，也有助于提高调控的力度和效果。
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