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摘要：本文通过对中央政府、地方政府与农民之间的博弈分析，探寻目前所处困境的内在逻辑，并试图提出可行的解决之道。
关键词：土地管理；中央政府；地方政府
我国实行了世界最严格的耕地保护和节约制度，但是基于土地管理制度的固有弊端，地方政府在执行过程为获得更多局部利益往往选择隐性对抗中央政府导致管理效果不尽如人意。
1现行制度框架下中央政府与地方政府土地管理的博弈分析
本文将中央政府与地方政府围绕土地管理展开的博弈视为完全信息静态博弈。为便于表达，我们假定博弈双方为中央政府(G)和地方政府(F)。在博弈中，中央政府的策略空间Z G为={审查，不审查}，地方政府的策略空间Z F为={守法，违规}。
1.1基本假设。
1.1.1在土地管理过程，地方政府严格执行中央政府各项规定所获利益为S F，中央政府获得的综合利益为SG。
1.1.2地方政府违反中央规定，隐性对抗中央获得不法收益为W。
1.1.3中央政府对地方政府执行情况的审查成本为C。
1.1.4中央政府对地方政府的监督力度为H(0＜H＜1)即违规操作被发现的可能性。若地方政府违反规定进行土地管理在中央政府的审查下有H(0＜H＜1)的概率被中央政府发现。
1.1.5中央政府对地方政府违规操作的处罚力度为P，即若被中央审查发现，地方政府将被处以违法所得W的P倍，且处罚金额全部上缴视为中央政府收益。
1.1.6若中央政府进行审查，且在审查过程中未发现地方政府存在违规行为，地方政府将获得的奖励为E。为减少中央的经济负担，此处的奖励可不采用奖金的形式进行表彰。地方政府违规操作获取经济利益的根本目的是为了获得更多的资金发展当地经济以通过绩效考核或者进行权力寻租，中央政府可将奖励E以一定比例视为地方政府当年经济发展指标作为绩效考核或者对在土地管理过程中守法的地方政府下一年的财政拨款予以一定程度的增加，对违规操作的地方政府予以一定程度的削减。此举不仅可以缓解中央政府的财政压力，还能在一定程度上抑制官员的权力寻租活动。
1.2模型推导。
1.2.1中央政府审查，地方政府守法。此时，地方政府获利为U1 =S F +E；中央政府获利为U2 =SG -C-E。在设定的条件中，E无需中央政府拨付现金也不对其利益产生影响，因此可将中央政府的收益简化为U2 =SG -C。
1.2.2中央政府审查，地方政府违规。地方政府将额外获得W的违法收益，以及有(1-H)可能性获得中央的奖励E，因此此时地方政府收益为U3=SF +W+(1-H)E-HPW；而中央政府有H的可能性收获PW的罚款，中央政府的收益为U4 =SG-C+HPW-(1-H)E。考虑到E的影响，将中央政府此状况下的收益简化为U4=SG-C+HPW。
1.2.3中央政府不审查，地方政府守法。地方政府的收益为U5 =S F；中央政府获得的利益为U6 =SG。
1.2.4中央政府不审查，地方政府违规。地方政府获得的利益为U7 =S F +W；中央政府获得的利益为U8 =SG。
1.3模型分析。
上述模型不存在纯策略纳什均衡。考虑到地方政府“经济人”的理性，可发现当中央政府不审查时，地方政府为利益最大化极可能会选择违规操作。而且在现行的管理体制中，中央政府如不审查土地管理将处于一种无序或乱序状态，耕地流失浪费等现象将更为严重，因此中央政府选择审查是势在必行的。若中央政府选择审查时，地方政府在守法时获得的利益大于违规操作所得，那么地方政府将最大程度上严格执行中央政府制定的各项方针政策。结合模型，即S F +E＞S F +W+(1-H)E-HPW。简化可得：HE+(HP-1)W＞0，因为HE恒大于0，因此当HP≥1时，此不等式恒成立。综合以上分析，地方政府是否会最大程度地执行中央政府在土地管理过程中制定的各项方针政策取决于监管力度HP是否大于或等于1，且改变奖励方式将形成一种良性循环促进博弈双方更好地协调与合作。
2土地管理困境的化解途径
2.1将农民纳入博弈之中
完善当前的农村集体土地制度，使农民能够真正享受集体土地所有权的权利。当前，学界关于农村集体土地制度的改革有以下四个方面：(1)取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；(2)取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；(3)部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者集体所有和农民私人所有二者并存；(4)保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。比较而言，第四种更为可行。建议赋予农村集体以法人资格，其土地经营权的改变，必须经农村集体的同意，以改变当前政府单方面改变土地用途的格局。
2.2完善中央和地方的财政分配制度
完善中央和地方的财政分配制度，其改革的思路可以从两个方面入手：(1)完善当前的税收体制。进一步深化当前的分税制，明确中央和地方的事权范围，中央政府根据事权合理分配税收比例，从而充分调动地方发展经济的内在动力。此外，可以在当前两级分税制的基础上，借鉴国外的经验，建立三级甚至四级的分税体制，以保障市级和县级政府拥有自己的税收机构和财政收入。(2)完善财政的转移支付制度。中央政府更多地通过财政转移支付的手段来诱导地方政府执行中央的政策和决定，如果地方政府执行中央的政策得力，加大对其财政转移支付的力度。这种财政手段较之行政手段具有更好的效果，可以激发地方政府执行中央政策的动力，而不是将其推向博弈方。
2.3建立土地配额转让流通机制
实际上，我国当前不同地区的地方政府对土地供给的需求程度是不一样的。经济发达的地区，地方政府承受了更多的土地供给的压力，而经济相对落后的地区，地方政府的土地供给则大于土地需求。而中央政府下达给各个地方政府每年的土地指标，并不能完全迎合地方政府对土地需求的实际情况。借鉴国际上对“碳排放指标”的自由买卖和流通机制，笔者建议，我国可以建立地方政府之间土地配额的转让流通机制。每年中央政府下达给自己的土地供给指标，如果不能满足自己地区和城市经济发展的需要，可以向经济相对落后、土地使用指标相对宽松的地方政府购买指标。土地配额转让流通机制的有效建立，可以缓解地方政府在经济发展和土地供给之间的矛盾，消除其与中央的“土地博弈”或者达到新的均衡。
参考文献：
[1]王万茂．中国土地管理制度：现状、问题及改革[J]．南京农业大学学报，2013 (13)：76-82．
[2]杨永磊.土地管理中的博弈分析与对策研究[J]特区经济，2015(12)：116-119．
论文作者:李怡
论文发表刊物:《基层建设》2016年第33期
论文发表时间:2017/3/7
标签：地方政府论文; 中央政府论文; 土地论文; 土地管理论文; 中央论文; 利益论文; 收益论文; 《基层建设》2016年第33期论文;