论南京临时政府时期关于内阁制与总统制的探索及其意义，本文主要内容关键词为：内阁制论文,总统制论文,南京论文,临时政府论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
风云变幻的近代中国社会，“或多或少地摆脱了中世纪的杂质”，或多或少地由于自己“国度的特殊的历史发展而改变了形态”，〔1〕因而出现了资本主义的“现代国家制度”。“资产阶级的共和制、议会和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一种巨大的进步”。〔2〕为了在中国实行这种具有“巨大进步”意义的政治制度，南京临时政府建立时期的人们，作出了有益的探索和努力。对此进行研究，对认识中国民主政治的艰难历程会有所帮助。
一、南京临时政府最初对实行总统制与内阁制的探索及其争论与变化
1911年10月10日武昌起义的成功，是“革命的士兵一夜间的胜利”。胜利的突然来临，完全出乎革命党人的意料之外。他们既没有思想上的准备，也没有建立新生共和国的组织准备，中华民国南京临时政府就是在这样的革命过程中匆忙诞生的。这个突然降临的临时政府，对于应该采用什么样的政治制度，经历了一个探索、认识与争论的过程。
当时西方资本主义国家的政治制度，大致有三种类型，一种是内阁制，一种是总统制，还有介于二者之间的委员制。内阁制以英国为典型，总统制以美国为典型，这两种类型都是一般资本主义国家普遍采用的制度。采纳委员制的国家极少，只有瑞士一国，故委员制又称为瑞士制度。辛亥革命爆发后由于临时政府成立时间仓促，来不及创设新的制度，因而只能模仿和照搬西方政治体制；而且，革命派的目的也就是在要通过革命手段把西方的民主制度移值到中国来。但是西方三种类型的政治制度各有利弊、互有短长，究竟采用哪种才能适合中国国情，这在当时是一个不小难题。
根据三种政治制度的不同特点，南京临时政府成立前夕，同盟会内部曾对进行过热烈讨论，一致认为委员制在当时不适合中国国情，应排除在考虑之列。但围绕将实行内阁制还是实行总统制的问题却展开了争论并形成了两派意见。一派主张实行内阁制，一派主张实行总统制，从人数看，前者居少，后者占多。
主张实行内阁制的以宋教仁为代表。宋教仁早年留学日本，专攻西学政法，对资产阶级民主政治有较深的研究。
1911年12月3日，起义各省都督府代表大会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》定实行总统制。在这个组织大纲中，总统享有极大的权力。总统发布的一切令命不需要任何人的副署。对于给予总统近乎独裁权力的这一大纲、宋救仁等持反对态度。他同吕志伊、居正等一起对组织大纲提出修改方案，坚持要把第十七条改为“国家各员执政务，临时大总统发布法律及有政务之命令时，须副署之”。在民国初年的政治家来看，在国务员执行政务的基础上，副署权是阁制区别于总统的主要标志。但是，宋教仁坚持内阁制的主张遭到非议，他们提出的将总统制改为国务员集体负责的内阁制修正案，在马君武等人指责“宋教仁是处自谋总理”的声浪中被否决了。〔3〕
1911年12月25日，孙中山从海外归来。第二天，同盟会举行最高干部会议，商讨建立临时政府问题。会上，宋教仁仍然坚持主张内阁制，结果遭到孙中山等人的反对。孙中山主张实行总统制，并提出了两条理由：第一、临时政府要在满清专制王朝的废墟上建立新的中华民国，所面临的任务非常艰巨，内阁制在和平环境“不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责”，但绝非眼下“非常时所宜”提倡的，第二内阁制本来是为防止总统专权的，但总统系为盟会自己推举的人选，我们“不能对于惟一置信推举之人，机时复设制之法度”。当时，孙中山已被同盟会商定为总统人选，他表示不肯做内阁制下的空头总统，“自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”的除宗教仁外，其余的人都同意孙中山的意见。于是同盟会领导集团内部以少数服从多数的办法，决定采用总统制。1912年1月2日公布的《修正中华民国临时政府组织大纲》，即是这次会议结果的反映。
“修正大纲”共4章，21条，其中关于总统的规定占7条，参议院的规定占10条，行政各部与附则各2条。第一章临时大总统、副总统的7条主要内容为：临时大总统有统治全国之权、统率海防军之权；有宣战、媾和、缔结条约之权（得征求参议院之同意）：有制定官制规和任免文武官员之权（制定官制和任免国务员及外交专使时须征得参议院同意）；有设立临时中央审判所之权（须得参议院之同意）；临时大总统因故去职时，得由副总统升任之，但大总统有故障不能视事时，得受大总统之委任，副总统方可代行其职权〔4〕。修正大纲与原大纲比较，其有关总统一章除增加副总统内容外，其他基本没有变动。按照修正大纲规定，临时大总统在立法、行政、司法三权中，已经具有行政、司法两权。临时大总统在名义上虽无立法权，但对参议院议决之事有复议权。如果大总统对参议院议决之事不予赞同，即可声明理由，交其复议；参议院对于复议之件，必须有到会参议叫2／3以上同意，方可仍交总统执行。如果大总统能够操纵参议员以1／3以上，即可否决参议院的议案。因此，修正大纲虽以三权分立相标榜，实际上三权在大总统一人手中。对于这样的临时政府组织大纲，总统的权力已接近于封建主了，这叫深谙西方民主政制的宋教仁等人怎能不极力反对呢？
不过、孙中山就任临时大总统不久，随着袁世凯夺权活动的步步紧逼，原来主张总统制的一派人、认识便开始有了转变。清帝退位前夕，按照孙中山的诺言，他要将总统之位让给袁世凯，历来坚持同内阁制的法制局局长宋教仁，认为孙中山解除总统职务之前，临时参议院应该紧急制定一部具有宪法性质的法体代替“临时政府组织大纲”，将总统制改为责任内阁制，用以防范袁世凯的野心。他曾对胡汉民说：“改总统制为内阁制，则总统政治上权力至微，虽有野心者，亦不得不就范”。〔5〕孙中山等觉得宋教仁的看法和提议是很有道理的，他们在这时放弃了自己原有的意见,转而全力支持他。就这样，同盟会内部关于采用内阁制的争议终于有了一致的认识。因此，当宋教仁率领法制局一班人马经过一个月努力赶制《中华民国临时约法》后，便很快获得通过，并且于1912年3月11日公布于众。
“临是约法”中对“临时大总统、副总统”的有关规定共计14条。〔6〕从这一章的条文形式看，大总统的权力与原政府组织大纲相比似乎并没有减少，但实际上其所有的权力都受到了“须经参议院之同意”和“得依法办事”的严格限制。“临时约法”还增设了“国务员”和“法院”两章重要内容。这两章规定也是为了限制总统权力的。约法规定实行责任内阁制，并对临时大总统及各部部长（通称国务员）“辅佐”大总统处理全国政务，负责实际政策责任，并对临时大总统提出法律案、公布法制和发布命令进行“副署”（未经“副署”者无效），以示对参议院负责。约法还进一步规定内阁总理、各部长及政府委员，有出席参议院会议和发言的权利。〔7〕这样一来，国务员及其委员实际上都具备了内阁阁员和参议员的双重身份（此点与英国内阁制相似）、他们可以合法地利用参议员身份操纵议会。参议院实际上处于内阁控制之下。“临时约法”的这些规定，就是要通过参议院对总统权力的限制和国务员对总统行政权力以及法院对总统的司法权力分割，把总统的实际权力减弱到最小限度。
显而易见，“临时约法”中有关内阁制的一些规定是从西方学来的。但又不完全是西方内阁照搬。它在内阁制的基础上已经加进了有关总统制的一些特征，比如总统受到弹劾并接受法院审判，〔8〕这是西方内阁制中没有的。“临时约法”将西方的内阁制与总统制结合在一起，使中国的内阁既有西方内阁的实权，又使中国的国家元首没有西方国家的尊荣。“临时约法”的这一特点主要是从中国国情和实际需要出发，针对袁世凯的独裁野心而设的。“临时约法”的制定，表明南京临时政府的缔造者们在学习西方政治制度时，不生搬硬套某一种类型，而是根据自己所需，取各家所长。这反映了在学习西方政治制度时他们的认识已经提高。这种区别对待、灵活学习的态度，是值得借鉴的。
二、从总统制到内阁制：学习西方政治制度的认识过程
由此可知，南京临时政府最初试行的政治制度，有一个从总统制到内阁制的变化，具体体现在从“临时的政府组织大纲”到“临时约法”的变化中。这个变化过程，主要是由于孙中山辞去临时大总统并由具有独裁专制野心的袁世凯继任促成的。根据这一情况，目前有一种意见认为，中华民国成立伊始，其立法工作便受到了因入而异的影响，出现了因人立法的现象。
那么。对面京临时政府时期出现的由总统制到内阁制的变化现象，也就开始这个时期探索学习西方政治制度过程中出现的因人立法现象，应该怎样理解与看待呢？
就一般情况而言，因人立法是不足取的。但从当时的具体情况看，因人因时立法的现象不能简单加以否定。因为在临时政府中实行总统制还是实行内阁制本来存在着比较大的分歧和争论，并形成了对立的两派意见；即使孙中山主张总统制时，宋教仁也没有放弃他的内阁制观点。这说明，同盟会内部关于采用总统制还是采用内阁制，并不是随着孙中山的个人意见为转移的；况且，采用总统制的意见老早就在《中华民国临时政府组织大纲》中确定了，也并不是孙中山回国之后才临时改变主意的。因此，在处于探索阶段的这一时期，对采用什么样的政治制度，应该允许有一个认识过程，不能简单地对这一时期出现的因人立法现象加以否定。
事实上，在中国实行内阁制可能要比实行总统制更合适一些。因为几千年的封建专制统治，使中国人的脑海中抹不掉皇帝的形象，实行内阁制比实行总统制更能防止复辟事件的发生，更能从政治制度上铲除滋生专制独裁的土壤。而这一认识过程，只是通过孙中山辞职、袁世凯继任才得以完成的。
在孙中山就任临时大总统时，人们根本没有想到要去怀疑他会实行独裁，更不会想到他实行复辟，自立为皇帝。对于孙中山来说，他一生中最终追求的目标，就是要建立一个独立自主、繁荣昌盛和“民有、民治、民享”的民主共和国。在一般人心目中，孙中山就是民主的象征，人们见到了他，就“算见到民主了。”〔9〕人们信任他、崇拜他。民国伊始，万事待兴，各方建设需要统一筹划；更重要的是，临时政府建立初期面临清军威胁，随时都有被扼杀在摇篮中的危险。因此，初生的民国需要集中权力，统一行动，以应付艰难时局。在这种情况下，人们主张采用总统制作为临时政府的短期过渡制度，是期望通过赋予孙中山更大的权力，让他尽快实现统一，使国家尽快地走上民主政治的轨道。孙中山自己亦抱着同样的想法，因而他不愿意做空有其名的总统。因此，孙中山就任之时，人们大多数（包括孙中山自己）都倾向于采用总统制，是可以理解的。
但是，袁世凯继任大总统时，情形就不一样了。人们透过袁世凯的经历，骤然感到总统制包藏着危险的隐患。人们的认识一下子来了一个180度的大转变，意识到中国需要采用内阁制。因为袁世凯与孙中山大不相同。他为人奸诈，阴险毒辣，两面三刀。他野心勃勃，权力欲极强。辛亥革命爆发之后，他乘清廷之危，一方面挟持清帝以压迫南京临时政府妥协，另方面又以南方革命军威逼清室向他交出统治权。袁世凯在南北和谈中扮演的角色，明眼人早已洞悉其奸，只不过南方革命党人为了推翻清帝、顾全民国统一大业而予以让步罢了。清帝退位，袁被举为临时大总统后，本应到南京就职，结果他又大耍花招，制造“兵变”，不肯离开他的封建老巢。至此，他的野心暴露无遗：他要当新的专制独裁者！在这种情况下，原来主张实行总统制的人深深感到中国实行内阁制的必要和重要，深深感到只有内阁制才能制止帝制复辟事件的发生。因此，袁世凯继任总统后，人们一致要求采用内阁制。
上述总统制到内阁制的变化说明，仅仅只注意孙袁易位及其立法与制度变化的表象是不全面的，因为这个表象还包含着临时政府时期的人们对哪一种类型的西方政治制度适合于中
国国情的认识过程，它与后来那些独裁者随心所欲地玩弄法律与制度是有根本区别的！
三、袁世凯重新确立总统制的图谋反映了南京临时政府实行内阁制的正确性
由于南京临时政府对责任内阁制认识过程的完成，由于责任内阁制的确立，因而便打中了那些野心家和复辟狂的要害。于是，他们便千方百计地破坏责任内阁制，处心积虑地重新确立总统制。
南京临时政府北迁后，以宋教仁为代表的民权主义者们期冀以宪法（临时约法）、内阁（国务院）、国会（临时参议院）作为同封建势力的代表者袁世凯进行斗争的武器。而以袁世凯为代表的独裁专制势力，原本没把临时约法、内阁制和国民党竞选国会多数议席当一回事。在袁世凯的眼中，权就是法，而军队就是权，只要他手中掌握着北洋军和北京政府的大权，他就可以为所欲为。不过，当宋教仁组党并占据国会多数议席后，袁氏便感到事态严重起来了。特别是宋教仁以国民党代理理事长身份并以咄咄逼人的姿态要组织责任内阁时，袁氏这个一惯崇尚武力的独裁者就害怕了！他曾对自己的一位心腹说：“我现在不怕国民党以暴力夺取政权，就怕他们以合法手段取得政权，把我摆在无权无勇的位子上。”〔10〕袁世凯挖空心思想要宋教仁放弃责任内阁制、首先是用高官与金钱进行收买。袁世凯曾派人向宋表示，只要他不坚持责任内阁，就一定借重他担任总理；此法不灵，袁世凯又以帮助宋提供政治活动费为名，派人送去巨额支票一本，可支票当即就被退了回来。袁见宋坚守节操，“非高官厚禄所能收买，乃暗萌杀意”，〔11〕决计以恐怖手段对付他，使其责任内阁制不能实现。1913年3月20日，正当宋教仁踌躇满志、以胜利者姿态启程北上组阁时，被袁世凯与赵秉钧合谋刺杀于上海车站。
宋教仁被刺，这是袁世凯公开破坏内阁制的标志。袁氏当上正式总统后，又一脚踢开国会，另以政治会议、约法会议取代国会职能，并利用约法会议制造出了二部取代南京临时政府“临时约法”的所谓“新约法”。
“新约法”共计10章68条，其中有关大总统的16条。它通篇贯穿着专制主义的“大一统”精神和反动的皇权思想，具有极端专制独裁的显著特征：第一，它规定废除责任内阁制，实行总统制。新约法规定，“行政以大总统为首长、置国务卿一人赞襄之”，另设参政院，以“应大总统之谘询，审议重要政务”。各部总长直接对总统负责。总统有公布法律、任免官员、宣战媾和、缔结条约、制定官制、统帅军队等诸项不受任何限制的大权；此外还有紧急命令、紧急财政处分等各种非常权力。总统的行政权与封建君主的行政权相等。第二，总统不受任何约束。新约法规定，总统“对于国民全体负责”（但不对任何民意机关负责），但它又规定总统是中华民国全体国民的代表，以全体国民的代表者“对于国民全体负责”，这就意味着总统只对自己负责；总统不对任何民意机关负责，事实上亦不对全体国民负责，因而便不受任何约束，这种情况实际上与封建君主没有分别。第三，总统可以解散立法院，而立法院却不能弹劾总统。新约法规定，总统有解散立法院的权力，但立法院弹劾总统则要有总议员的4／5出席、出席议员3／4以上同意，才能向中央司法机关大理院提出，而大理院受理与否，却要由总统决定。由总统决定总统弹劾的受理与否，即等于变相否定了立法院的弹劾权。这种不受弹劾的情况亦与封建君主相同。第四、总统掌握着宪法制定权。新约法规定，立法院成立前由参政院（代行立法权）推荐10名议员组成宪法起草委员会，起草宪法。宪法草案经参政院审定后，由大总统提交国民会议决定之。但它又规定国民会议“由大总统召集并解散之”。这种规定使总统掌握了制宪大权。一方面，总统认为不合已意的宪法草案可以拒绝提交国民会议；另方面，总统认为合意的宪法草案得不到国民会议通过时，可以行使权力将其解散之。〔12〕
总起来看，“新约法”规定的总统制的专制独裁特征及其基本内容，可以用大总统“总揽统治权”一句话概括之。其关于大总统总揽统治权的规定，是对“临时约法”的根本改变。临时约法原规定为由参议院、临时总统、国务员、法院共同“行使统治权”。此种关于四者共同行使统治权的规定，体现了资产阶级民主政治制度的根本原则——“三权分立”；而新约法关于总统独揽统治权的规定，所体现的则是关于总统独裁的根本原则—“三权合一”，总统不仅独揽国家行政大权，而且掌握着立法、司法大权，成为至高无上的统治者。新约法根据袁的旨意，把他两年多来恣意破坏民主政治制度所攫取到的各种专制独裁特权，用法律的形式肯定下来、同时也为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。因此，新约法的出现，便成了袁世凯取消内阁制、重新确立总统制的根本标志。
袁世凯处心积虑图谋确立的总统制，实际上是君主专制独裁制。通过新约法，袁世凯取得如同封建帝工般至高无上的权力；而通过对“大总统选举法”的修正，〔13〕又取得了如同封建君主一样皇位终身享有，并可世袭的权力。
从袁世凯破坏内阁制、重新确立总统制直至最后登上皇帝宝座的卑劣表演中，不难看出南京临时政府对最初实行的政治制度的探索具有很强的针对性。当然，袁世凯的皇帝梦只做了83天，任何违反中国民主潮流的企图都是不能得逞的。但是，从袁世凯倒行逆施的反民主活动中，却可以发现南京临时政府弃总统制不用而实行内阁制的正确性。因为，在刚刚推倒君主专制政体的中国，只有依靠国会与责任内阁制对总统权力的强大制约力，才能从政治制度上有效地防止专制独裁现象的发生，从而为中国民主政治走入正轨铺平道路。否则的话，就有难以预料的后果。辛亥革命后中国数十年的政治斗争风云已经雄辩地证明了这一点。
四、南京临时政府实行内阁制的探索对中国民主政治建设的意义
总统制与内阁制虽然都是西方的民主政治制度，但它们毕竟是两种不同的类型，而且是美英两国特定历史的产物。美国之所以采用总统制，是因为美国系一个历史较短的国家，没有经过封建时代，没有封建专制传统，当时独立的各个州，需要有一个强有力的联邦行政首脑米加强统治，故而美国采用总统制适应了美国疆域广阔和各州分散的国情。而英国之所以采川内阁制，是因为英国经历了近千年的封建统治时期，即使在其实现君主立宪政体后，国王仍是世袭的国家元首和武装部队总司令，议会通过的法案必须经国王签署批准。如果英国不采用内阁制而行总统制的话，则与君主制度相冲突。因此，各个国家采用哪种类型的资产阶级民主政治制度，一定要根据各国自己的具体情况，不能强求一律。美英两国的情形表明，或许在没有经过封建专制统治的国家采用总统制较为成功，而在具有封建专制传统的国度里采用内阁制则较为合适。
以中国而论，当时中国的国情具有两个显著的特征：其一，国民经济中占优势的依然是小农经济，小生产的生产方式是当时的主要社会基础。自19世纪60年代以来，中国资本主义工业经济虽然有了某种程度的发展，但在这个广袤的国度里，上海等为数不多的几个工业区改变不了中国小生产农业大国的性质。在农村，尤其是内地的广大农村，许多地方仍然是封闭式的自给自足的小农经济，其自给自足达到了“日用诸物，则室取之无不足，惟以粟易盐焉”〔14〕的程度。毛泽东曾经指出：中国封建社会“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础。”〔15〕南京临时政府建立时期，中国封建社会延续下来的这种个体经济和个体生产方式，并没有得到多少改变，它们的存在，仍然是专制独裁政体复活的客观物质基础。其二，由于小农经济的限制，中国广大民众仍然受着封建传统思想的严重束缚。所谓封建传统思想，主要是封建宗法思想与封建伦理道德思想，其中最突出的即是“三纲五常”与“天人感应”说。儒家学派把“三纲”说成是天的意志，用“阳尊阴卑”的思想论证“三纲”的主从关系绝对不能颠倒，把封建社会的统治秩序神化为宇宙的法则，提出“天不变，道亦不变。”他们把神学理论运用于社会伦理道德，以此论证封建统治的神权、皇权、族权和夫权的合理性与永恒性，并把它们改造成为封建社会的正统思想。这四条绳索，不仅在长达几千年的封建社会里束缚中国人，而且在南京临时政府建立时期仍然在束缚着广大人民。经过维新变法运动和辛亥革命后，资产阶级的民主政治观念虽已开始深入人心，但这并不意味着民主思想已经战胜了封建思想。实际上，除了原来的资产阶级革命派以及部分立宪派外，绝大多数中国人还没有摆脱封建传统思想的束缚。封建皇权思想以及“君为臣纲”的思想在他们的头脑中还占据相当的地位。袁世凯后来称帝和张勋复辟，都证明了这一点。
中国当时的国情表明，专制独裁制度在中国复活是有着深厚的经济基础和思想基础的。在这种社会基础之上，如果没有一种适合中国国情类型的资产阶级政治制度，就很难保证资产阶级民主政治的实现。南京临时政府建立时期的人们，正是从袁世凯野心中看到了总统制的弊端。实际上，总统制的特点、在中国这个具有根深蒂固的封建君主专制传统的国家，往往演变成不利于中国民主政治建设的劣点。以美国总统制为例，其弊端约有下列四个方面：第一，国家元首与政府首脑的职权集中于总统一身，且兼任武装部队总司令，这就使得总统的职权过于集中、过强大。实际上，美国的总统就是独裁者，总统制亦即是独裁制。第二，总统不对国会负责，国会事实上不能有效制约总统。一方面，美国总统的行政命令与法律具有同等效力；另方面，对于国会通过的法案，总统又有否决权，如果没有国会2／3的议员重新通过，其法案就被取消。宣战权虽属国会，但总统往往越过国会不宣而战。尽管国会可以对其进行谴责、反对，或投票表示不信任，但只要总统没有犯罪行为，就不能将其罢免（只有总统犯罪时，国会才可以行使弹劾权），因而国会对总统的权力制约是相当软弱的。第三，总统名义上虽对选民负责，事实上却可以不负责任。因为美国“缺乏人民罢免总统的规定，所谓总统对选民负责无法实行”；“在这种情形之下，选民对于总统的行为或政策，就没有表示意见的机会。”〔16〕因此，美国选民将总统选出来后，总统便不受选民选举权的制约，不管他对人民负责与否，选民对他都莫奈之何。第四，总统有权任命和罢免各部部长及其他政府高级文武官员和最高法院法官，这些被任命者只对总统负责，国会无权监督。这样一来，美国政府的一切活动均以总统的意志为转移。此种情形，与君主专制制度并没有多大差别。对于美国总统制中的这些缺陷，连美国一些著名的政治学家也承认说：在他国人看来，“这样的制度好象独裁专制，不负责任，而且很有危险”；“因为总统不受选民代表的支配，总统在他的任期以内”，“可以任意统治”。〔17〕曾在第一次世界大战期间担任美国总统的威尔逊亦毫不掩饰地说：“如果美国总统的位置落于意志坚强、不避责任、且有领袖天才的人之手，总统的权力与势力几乎并无限制。”因为“美国总统实际上是一般公认为全世界权力最大的政治位置”。〔18〕如果把袁世凯“新约法”中规定的总统制与美国总统制作一比较的话，即可看出二者是有许多相同之处的，只是袁氏的总统制所带有的君主制色彩更浓一些罢了。由于总统制的这些劣点，这就决定了此种制度运用于有君主专制传统的国家具有容易导致专制独裁政体复活的危险。
中国社会客观上存在的专制独裁政体复活的经济基础与思想基础，如果再与总统制结合在一起，对中国民主政治的进程是大大不利的，其后果也将是不堪设想的。正是由于这些因素，便决定了南京临时政府以后的那些怀有独裁专制野心的阴谋家，无不憎恨内阁制而追求总统制，以实现家天下的企图。袁世凯是这样，后来居上的蒋介石也是这样。
近代中国民主政治发展的历史进程表明，南京临时政府确立的内阁制，是一种符合中国国情的政治制度。内阁制相对总统制而言，最显著的优点就是国会、内阁与国家元首之间可以相互制约。由内阁制特点可知，内阁系直接对国会或国会中代表人民的那一院负责，从而间接地对全体选民负责。无论什么时候，如果内阁的政策或行为得不到选民代表（国会议员）的赞同，内阁或许就被推翻，而将重新组成一届得到国会信任的新内阁；但是，“如果内阁自信它的政策足以代表选民的意见，而认为国会的意思不足代表选民时，它可以解散国会，直接诉诸选民以待解决。”所以，解散国会权，既是内阁一种防卫的武器，又是“保障民意必能实现”的一种“工具”。〔19〕国家元首，是国会与内阁的一种缓冲因素（同时世是国家的一种安全和谐因素），当国会与内阁发生冲突时，国家元首可以下令重新组织新内阁，或是解散原国会选举新国会。国家元首在表面上虽然拥有很大的权力，但这一切都是虚设的，真正的行政权掌握在内阁手中。这样一来，国家元首（君主、总统或国家主席等），就无法进行个人专制独裁。同时，国会或内阁的任何一方也都不能形成国会议员专制或内阁首脑专制的局面。此三者进行着有效的相互制约，就可以防止专制独裁事件的发生。相形之下，总统制下的国会与总统就不能达到相互间的有效制约，无论总统怎样专制独裁，无论总统怎样违背民意，只要其没有犯罪行为，国会就不能对其进行阻止或制裁。因而总统制是很容易导致专制独裁的，特别是在中国这个有着专制传统的国度里，总统制转化成专制独裁制是必然的。袁世凯、蒋介石之类所以拒绝内阁制，其奥秘也就在这里。因此，在这方面美国的政治学者也认为内阁制比总统制优越，他们说：内阁制的“显著优点，在于实际操纵统治国家之大权者常常受被统治者的支配——先受民选代表〔即国会议员—一引者〕的支配，如民选代表与内阁意见发生冲突时，人民即以重选国会的方式自加支配。”“在这种制度下，统治者的政策与行为，不得人民或人民代表的赞同者，都绝不能长久继续施行。”所以，把内阁制政府称之为“责任政府”（“RESPOSIBLE GOVENMENT”）是“很恰当的”。正“因为这一点要比总统制远为优越，所以世界上大多数国家的人民都乐于采用这一制度。”〔20〕也正是由于这个原因，宋教仁主持制定的南京临时政府的“临时约法”便采用了内阁制。或许也是由于这个原因，毛泽东曾称赞“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西。”〔21〕
毫无疑问，无论是南京临时政府时期的人们，还是抗战胜利后中国共产党及各民主党派，他们都看到了内阁制的优越性，都看到了内阁制对于防止专制独裁的意义。因此，他们都不约而同的主张采用内阁制。
近代中国民主政治进程的发展与变化，表明中国民主政治进程中的主线，就是民主与专制的斗争，而表现在政治制度上，则是内阁制与总统制的斗争。这一情形的出现，正好说明南京临时政府时期的人们，看到了内阁制对于中国实现政治民主化的重大历史意义。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯列宁斯大林论政治和政治制度》，上册，第237页。群众出版社，1983年版，
〔2〕同上，下册，第687页，群众出版社，1984年版。
〔3〕李剑农：《最近三十年中国政治史》，第206页。
〔4〕马凌甫：《辛亥革命南京临时政府亲历记》。江苏南京政协编：《文史资料选辑》.第一辑。
〔5〕《胡汉民自传》，见罗家伦主编：《革命文献》，第三辑，总第428页。（台湾）中正书局，1958年版。
〔6〕中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第二辑，第5页，江苏人民出版社，1981年版。
〔7〕《胡汉民自传》，第64—65页，见《革命文献》，第三辑。
〔8〕见《中华民国史档案资料汇编》，第二辑，第109页。
〔9〕《中华民国史档案资料汇编》，第二辑。第109—110页。
〔10〕同上，第109页。其具体规定是：临时大总统受到参议院弹劾之后，由最高法院审判官互选9人，组织特别法庭审判之。
〔11〕郭汉章：《南京临时大总统府三月见闻录》，《辛亥革命回忆录》，第六册，第293页。
〔12〕陶菊隐：《北洋军阀统治史话》，上册，第163页，着重号为引者所加。
〔13〕湖北省政协编：《辛亥首义回忆录》，第一辑，第59页。
〔14〕以上有关《中华民国约法》（即“新约法”）引文，均参看孙曜编：《中华国民史料》，中册，第45—53页。以下有关该约法引文不再注明出处。
〔15〕修正案的主要内容有二：一为大总统可以无限期地连任，直至死亡；二为总统的候选人可以由袁世凯自己选任，他可以将自己的儿子甚至孙子指定为总统候选人.
〔16〕《蠡庵集》，卷十五，页十三。
〔17〕《毛泽东选集》（合订本），第31页，
〔18〕〔19〕〔20〕〔美〕加纳著、林昌恒译：《政治科学与政府》，下册，《政府论》，第711—714、1088、703、702—703页，商务印书馆，1936年版。
〔21〕《毛泽东选集》，第5卷，第127页。
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