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作者说：计划科学化必须突破在对公共资源激烈争夺基础上确定计划的封闭式的行政决策框架，提高计划编制的社会参与程度；既要承认企业和各级政府有独立的经济利益和自主决策权，又要保证计划目标实现，计划部门就应按照市场规则组织计划落实，广泛采用契约形式或合同制。
改革开放以来，计划管理体制发生了很大变化，计划管理范围不断缩小，全面计划化的体制逐步瓦解，然而行政性计划管理方式并没有根本性改变。建立社会主义市场经济体制，要求彻底改变传统的计划管理方式。本文试图提出一种全新的具有可操作性的计划改革思路，即在计划管理的各个环节全面引进市场机制。
一、计划与市场如何结合
计划与市场如何结合，是经济理论界长期讨论的问题，从计划模拟市场（模拟论），到计划让出一块地盘给市场（板块结合论），再到计划作用范围覆盖全社会并指导市场（覆盖论和二次调节论或双层调节论），理论界提出了多种结合形式。明确了改革方向是建立市场经济体制以后，计划与市场结合问题的讨论比以前少多了，这也许是人们认为，既然是搞市场经济，市场在资源配置中起基础性作用，那么只要在市场基础上引入计划，或者把计划纳入宏观调控范畴，就自然地解决了二者的结合问题。然而，从我国现阶段的实际情况看，市场体制的建立和完善尚需相当长时间（渐进式改革仍将是中国今后改革的基本方式），在这个过程中，经济发展还要有一定的计划性，不能完全放弃计划管理，不能等到市场体制建立并达到较完善程度以后再考虑如何引进计划管理，而现行计划管理方式依然是行政管理模式，与经济市场化进展越来越不协调，看来计划与市场结合问题并没有解决，现实的选择应当是对现行计划管理进行逐步改造，使之既满足有计划发展要求，又与市场体制发育成熟程度相适应。
在市场经济体制建立过程中，能否实行计划管理，关键在于计划是否与市场机制相容。如何改造现行计划管理方式，才能使二者相容？我们认为，现实的选择是在计划管理中逐步引进市场机制。具体地说：
1.缩小计划调节范围，扩大市场调节范围。计划不是全社会经济活动的全面安排和描述，而是计划部门推动经济发展的行动方案，就计划的影响特别是直接影响来说，计划不可能覆盖全社会。计划部门应根据经济发展战略和各发展阶段的实际情况，在自身掌握的财力物力和其组织协调能力所能及的范围内，选择影响较大、能带动经济快速增长的重要环节导入国家计划机制，施行一定程度的计划管理，而大量的经济活动则由市场来调节。
2.在计划实施过程中，计划部门主要不以行政领导角色发号施令，而以市场主体身份、按市场方式和市场规则参与经济活动，与有关经济主体建立直接的经济联系，通过这种活动和联系形成某种有利于经济发展的市场关系、市场秩序和市场结构。
3.在计划的制定、落实、实施和监督的各个环节逐步地广泛地引进市场因素，如竞争原则、利益导向、自主选择、平等交易以及契约形式、法制原则等，逐步实行计划制定过程社会化、计划落实契约化、计划实施手段独立化，彻底改造传统的计划管理方式。
4.在市场机制还不能有效发挥作用的领域和阶段，计划可直接替代市场，并在发展过程中逐步培育市场。即使在这种情况下，也不能完全沿用行政性计划管理方式，计划管理应努力创造条件，尽量按市场方式和规则运作。但某些已不是常规手段的计划措施不要轻易彻底放弃，可保留而不用，作为对付紧急状态的备用手段。
二、计划制定过程社会化
计划决策民主化、科学化问题早就提出了，以往的计划编制也有相当充分的“民主”：各层决策者之间、各级计划部门之间以及政府与企业之间不断交流信息，反映、通报和了解情况；计划会议上，各方尽一切可能寻找和利用各种机会，向上提供各自情况，反映各自的困难或优势，提出各自的建议和要求，各方对资金、项目、物资、投资、指标等的争夺还相当激烈。然而，这种“民主”形式很难形成科学的计划。首先，这是一种封闭式的民主，参与决策的各方都有自身的现实利益，其行为必然受这种利益动机的支配和影响，而那些相对独立或超脱的人士却无法直接介入计划决策过程。其次，计划决策缺乏科学依据，决策者接受了大量一般的甚至是虚假的信息，而重要的反映长期发展客观趋势的信息又相当缺乏；系统的信息收集处理工作、预测工作、重大战略问题研究工作相当薄弱。再次，参与决策的各方过多地把精力放在现有资源和权力的分配份额上，计划工作者陷入无休止的利益争夺的调解和平衡事务中，无法超脱出来，用更多时间和精力独立地考虑长远发展问题。最后，在各方参与的讨价还价过程中，计划工作者对资源分配实际上丧失了主动权。要把分配方案确定下来，最简单且较易被各方接受的快刀斩乱麻方法就是一刀切或切一刀及基数法。结果，不仅最初拟定的计划盘子常被大大突破，甚至整个计划安排思路被改变，而且计划最后确定下来需相当长时间，所谓“一年计划，计划一年”就是这种计划制定过程的真实写照。
总结以往的经验教训，计划科学化必须突破在对公共资源激烈争夺基础上确定计划的封闭式的行政决策框架，提高计划编制的社会参与程度。
1.调整中央与地方的关系，实行分级决策、分级计划和分级管理，取代现行的统一计划、分级管理模式。全国计划不再是各部门和各省、自治区、直辖市计划的汇总，地方计划也不再是全国计划的层层分解，计划编制程序不再是上报下达，而是各级政府的计划部门根据自己掌握的经济资源、经济控制和协调组织能力，以及本区域具体情况等自行编制各自的发展计划；在计划编制时间上不求同步，一般是中央计划先制定，地方计划后制定，地方计划可将上级涉及本地区发展的计划内容作为制定本地区计划的主要依据并纳入本地区计划。
2.取消计划会议制度，代之以多形式、多渠道、定期和不定期的信息交流和情况通报制度，排除各方权责不对称的对公共资源的争夺，保持计划部门对其掌握资源分配的自主选择权。
3.在整个计划编制过程中，计划管理部门的职责不仅是亲自编制计划，而且要做好计划编制的组织和协调工作。编制计划的工作不必全部由计划部门自己承担，某些任务可采用有偿办法委托有关机构去完成。谁承担任务可引入竞争机制，择优确定。
4.在编制五年计划和十年规划前，计划部门可采用多种形式（如向各种研究机构咨询、临时聘请有关专家、听取专家意见等）广泛征求意见，提出一些关系未来发展的重大问题，并将这些问题向社会公布，由社会公开自由讨论，有些课题可交给有关机构研究。经过一段时间的讨论和研究，达成某些共识，作为制定五年计划或十年规则的参考或重要依据。
5.计划方案的草拟可采用竞争和有偿形式交给多个专门机构（包括民间机构）去完成。另外，计划执行过程中的重大修改也可先交由有关机构进行研究。
6.计划部门选择各方人士组成专家组，对各种计划方案进行评价和选择。根据专家组意见，结合计划管理要求，计划部门再作进一步修改和补充，最后提请人民代表大会审议、修改和通过。
7.年度计划由计划部门根据中长期计划和具体情况作出具体安排。
三、计划落实方法契约化
既然制定了计划，就应付诸实施。然而在传统的“大工厂”式的计划管理体制逐渐瓦解过程中，计划目标与保证计划目标实现的措施逐渐分离，互不衔接；在企业和各级政府有相对独立的经济利益和自主决策权不断扩大的情况下，计划管理部门越来越感到计划落实缺乏一整套有效措施，下达的计划如果不具有行政强制性，接受计划的单位多半不认真执行，计划难以落到实处。十多年来，虽然对计划管理作了某些改进，如推行各种形式的计划责任制、部门计划包干、城市计划单列、企业计划单列以及跨越行政层次的计划“带帽”下达等，但这些改进并没有在计划管理中全面引进市场机制，与市场化改革仍不协调。实行各种计划责任制，有关主体的自主选择权（比如是否接受计划任务）仍受很大限制；部门计划包干从理论上说，既可保证计划任务落实，又可使有关部门有较多的经营自主权，但包干任务和条件的确定不具有公开、平等的竞争性，计划是否严格执行也缺乏有效的监督；计划单列和计划“带帽”越级下达，也只是试图突破行政框架束缚，没有改变计划的行政性质，权责依然不对称，计划部门不是以平等的市场主体身份介入其中。
既要承认企业和各级政府有独立的经济利益和自主决策权，又要保证计划目标实现，计划部门就应按照市场规则组织计划落实，广泛采用契约形式或合同制。
1.计划下达全面突破行政框架，不再按行政隶属关系层层分解下达，而是由计划部门将计划任务直接落实到承担计划任务的单位。国家计委可以向各部和各省级政府下达计划，也可以直接向市县政府下达计划，还可以直接向企业（主要是大型企业，既可以是国有企业，也可以是非国有企业）下达计划。由于国家计委没有精力面对过多的计划执行单位，所以，不必向所有省、部、市、县、企业下达计划。什么单位接受计划，要根据计划的内容确定，接受计划任务的单位在国家“计划本子”上的户头也不是固定不变的。地方各级政府的计划管理机构则在本行政区域内选择企业和下级政府作为承担计划任务的单位，如果认为有必要和可能，也可以选择区域之外的单位承担部分计划任务。这样，有些企业可能没有接受任何一级政府下达的计划，而有些企业可能接受多级政府下达的计划。
2.计划部门的发展计划要与其它政府机构的行政管理性计划分开，计划部门施行发展计划，要充分尊重企业和下级政府的自主选择权和独立决策权，计划不具有行政强制性，即不强迫特定主体接受计划任务，有关单位是否接受计划任务，完全由这些单位自主决定并承担独立决策的责任。计划部门先向社会公布（或向有关单位通报）计划目标和优先发展项目以及计划部门将提供的条件和帮助（即承担计划任务的单位可享受的优惠），再由愿意接受计划任务的单位在规定期限内向计划部门提出书面申请，计划部门根据各申请单位的情况和条件择优选择，选择过程中要引入竞争机制。
3.承担计划任务的单位确定后，计划部门要与该单位进行谈判，详细确定有关具体要求和条件，明确各方的权利和义务。在这个过程中，计划部门应以平等的经济主体身份参与谈判。经过谈判达成一致后，签定协议或合同（这些协议或合同应允许有关经济组织查阅，在谈判过程中也应允许有关主体旁听和观察，以示协议和合同的公平性和竞争性）。协议或合同一经各方签字生效，就具有法律效力，各方要严格按约定条款行事，违约的任何一方都应承担责任。修改协议或合同应取得有关各方的一致，不能在协议有效期内（与计划期大体相同）随意改变约定。
通过“契约化”，使自主决策的各单位的部分经济活动与计划目标协调一致。计划对承担计划任务的单位的某些生产建设和经营活动有很大的直接影响，还可通过这些单位的活动使相关联的企业的某些经济活动间接地纳入计划发展轨道。
四、计划实施手段独立化
传统体制是全面计划化体制，计划部门制定计划和对各项计划进行平衡衔接以及下达计划任务，财政部门按计划拨款、银行按计划贷款、物资部门按计划提供物资、商业部门按计划收购产品、劳动部门按计划安排劳动力等等，各部门都以计划为中心协调行动。随着改革的深入，这种体制逐渐瓦解，各部门不再严格按统一的计划协调行动了，计划部门除项目审批、指标约束、少量指令性计划等传统措施外，没有更多的独立手段来保证计划的实施，许多计划因缺少有效保证手段而流于形式，变成事实上的无计划。在这种情况下，人们提出要综合运用各种经济杠杆，确保计划的实施；计划部门在制定计划的同时应提出需要配套实施的经济政策，各综合管理部门的宏观经济政策要以计划为依据相互协调；有些人还提出计划政策化和实行所谓的政策性、指导性计划。
从实现国家发展战略和形成长期发展机制方面来说，各部门重大的长期政策的协调是必要的和可行的，但对于比较具体的计划实施和政策运用来说，要求各部门围绕计划实现而协调政策实际上是难以做到的，一方面，各种政策手段分散在政府各部门，它们都有各自特殊的行政职能和目标，而计划部门不是也不应是它们的领导机构，它们不可能事事听从计划部门的调遣和指挥；就一个部门来说，本部门各项行政管理目标与国家计划发展目标往往会有冲突而难以兼顾，不能为了计划的实现而不履行自己的职责。另一方面，经济政策的统一性要求，与计划的个别性、具体性相矛盾，计划必须分别落实到各个具体的执行单位，对承担不同计划任务的单位应当提供不同的条件，但政策制定不应针对个别行为和个别主体，而应面向全社会，政府各部门不可能为了保证计划实现而分别为每一个计划执行单位规定一套特殊的政策措施，而且政策不能随计划的变动而变动。要保证计划得以实施，计划部门不能单靠其它部门的配合，必须自己拥有一套可独立操作的计划手段。
1.计划部门应掌握部分公共资源运用的支配权，包括部分建设性预算资金的分配权、建设性债券筹资权和运用权、建设性外汇资金运用权、部分重要物资的政策采购权（包括优先采购权）及这些物资的分配和使用权。
2.计划部门为了实现计划目标，有向政府有关部门提出政策确定和调整的建议权，有对政策性银行资金运用、国有股权操作以及承担计划任务的单位的计划安排等的指导权。建议和指导要起实际作用，除靠计划部门的影响力外，还可提请主管经济工作的领导出面协调。
3.计划部门可利用其社会影响力和组织协调能力，以组织者身份参与重大项目建设和技术改造、现有企业的联合与协作、经济结构调整和重大技术推广应用，引导某些重要经济活动纳入计划轨道。
4.保留部分指令性计划、计划指标约束、项目审批等传统措施的形式，以备在其它措施难以保证计划目标实现时运用。