“网运分离”模式在中国铁路的可行性研究，本文主要内容关键词为：可行性研究论文,中国铁路论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的铁路改革可谓“一波三折”，至今仍在不断探索的模式转换阶段。在围绕铁路改革的众多问题之中，铁路的改革模式乃是重中之重，它决定了铁路规制的手段、成本和效率，以及相应的制度需求、引入竞争的程度等等。由于我国现阶段经济发展的特殊情况，中国铁路产业改革具有迫切性，且必须谨慎。比较各种模式的利弊，笔者认为，中国铁路产业目前尚未具备实施“横向分离”，进行区域竞争的条件，而“网运分离”模式是中国铁路改革的突破口，有利于解决改革中存在的问题，彻底打破行政垄断、政企合一、内生规制的僵化体制。本文的实证研究支持了采取“网运分离”模式的观点。研究表明，中国铁路客货合营产生了一定的低效率；路网成本与货运成本之间以及路网成本与客运成本之间都存在替代关系，即没有实现成本的共享；我国铁路产业市场绩效不佳，在运输市场上的竞争能力有待提高。因此，铁路客运与货运分离，客、货运与路网分离，可以提高铁路运营效率，从而，“网运分离”模式在当前中国铁路是可行的，是符合中国国情和路情的铁路改革模式。
一、“网运分离”模式的类型及其优势分析
（一）“网运分离”的类型
“网运分离”又称为纵向分离，是将原来一体化的路网和运营部分分离，重组为不同的企业，路网统一管理和经营，在公平条件下向各运营商开放通路权，各客货运营商在支付线路使用费的同时互相展开市场竞争。由于铁路改革中企业的边界划分不同，从而派生出不同类型的“网运分离”。
两种过渡模式——“网运有限分离”和“纵向分离，横向一体化”。“网运有限分离”模式主要包括“客网合一、货运分离”和“货网合一、客运分离”，即在一体化的铁路公司存在的基础上，引入一个或若干独立的运营企业，与一体化公司的运营业务进行竞争。竞争包括同类运输服务之间的竞争一级客运与货运对路网使用权的竞争。这种模式出现在日本铁路重组和我国铁路的试点改革中。“纵向分离，横向一体化”模式则是把路网部分和运营部分分离，一国路网由一家线路公司独家经营，同时存在一家客货合一的铁路运输公司。由于线路公司和运输公司的固定资本是完全互补的关系，这种分离模式会影响当事人事后讨价还价的地位，并未能提供足够的市场激励，因此，在铁路产业改革过程中，通常将其作为一种过渡形式。瑞典、德国、法国等国采取了这种模式。
专业化的“网运分离”——“纵向分离，横向竞争”。该模式是将铁路产业按业务细分为多个定义清晰的市场，从而有利于在专业化层面上实现规模经济，并在一定程度上改善了管理效率[1]。这种模式试图通过竞争激励的强化来弥补交易成本的增加。英国铁路改革就是采用这种模式的典型，其实践表明，该模式的市场交易的费用太高，英国政府不得不重新建立铁路企业的激励机制[2]，以规范铁路企业的行为。
最彻底的“网运分离”——“网络分割，纵向分离”模式。该模式是分割最为彻底的铁路组织模式，它是将铁路路网横向分割成若干线路公司，同时，将运营部分也拆分为若干运营公司的模式。这种模式会产生巨大的交易成本，在现实中尚未被任何一个国家采用。
（二）“网运分离”的优势分析
“网运分离”模式的最大优点在于不仅保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于路网的运营服务具备了“市场内竞争”的可能性①。Nash认为，实行“网运分离”有利于促进运营者提高效率，有利于理清铁路产业内部关系，有利于路网和运输业务的专业化运营[3]。同时，“网运分离”模式对定价、列车时刻安排和运力分布、投资、安全以及一体化的信息和售票系统产生不利影响。Cantos对欧洲铁路的实证分析表明“网运分离”降低了运营成本[4]；Shires考察了瑞典铁路，发现实施“网运分离”后，铁路的运营成本降低10％[5]；还有学者分析了汉城的地铁系统的成本结构，结果表明“网运分离”后，汉城地铁的运营成本较1998年一体化时下降了3.6％[3]。
在国内，支持国铁进行“网运分离”改革的学者认为，“网运分离”能够比较全面、合理地解决困扰铁路改革的相关难题，有力地推动铁路体制改革，是比较合适的铁路运输企业重组模式[6，7]。笔者认为，“网运分离”能够保障我国的经济安全，国家掌握路网部分符合我国目前的国情和经济发展需要；以运养路，有利于我国铁路网的完善与发展；有利于铁路企业明晰产权，消除多重委托代理关系；有利于实施放松规制，建立独立的规制主体，加速规制立法，消除行政垄断，制定公平的接入价格；有利于对铁路企业的激励性规制；有利于投资主体多元化；能够保持对以往改革的延续性，降低改革成本和风险。但是，“网运分离”模式会带来交易成本的增加和一定的改革成本，中国铁路所处的特殊经济地理背景，还不适合全面推行分离较彻底的“网运分离”模式，比如英国模式。没有一种改革模式是完美的，我们应该权衡利弊，进行选择。
二、“网运分离”的检验模型
“网运分离”模式的检验模型最早是由Cantos[8]提出的。他主张通过分析铁路企业的路网成本和运营成本之间的关系——互补作用或替代作用，来判断铁路企业适宜采取的经营模式[4]。若铁路产业的路网成本和运营成本是互补关系，则产生规模经济，即路网成本上升（加强维护或路网扩张）会带来运营成本的降低，此时纵向一体化是有利的。但若路网成本和运营成本是替代关系，即运营成本上升伴随路网成本上升，那么低效率的风险和协同效应的损失将会增加，并产生规模不经济，此时应采取“网运分离”模式[4]。为此，Cantos构造了一个超对数成本函数（translogarithmic cost function），见（1）式，运用欧洲12国铁路公司1973～1990年间的数据考察了欧洲铁路的特征，并得出货运与路网的共享成本、客运成本与路网成本之间的替代关系以及货运成本与客运成本相对独立的三个结论，从而为欧洲铁路实施“网运分离”提供了依据[4]。
三、我国铁路实施“网运分离”的可行性检验
结论1：我国铁路客货合营产生了一定的低效率。在同一条线路上，客货合营并不经济，由于二者特点不同，具有不同的运行速度，不同的路轨使用要求和不同的时刻安排，因而客运和货运经营的最佳地理范围也不一样。
结论2：路网成本与货运成本之间以及路网成本与客运成本之间都存在替代关系，即没有实现成本的共享，路网通过能力不足，客运业务与货运业务之间争夺稀缺的路网资源，导致货运和客运成本的增加，产生了密度不经济。而交叉补贴的存在是铁路低效率的主要原因之一。
结论3：我国铁路的边际收益的增加通常小于新增路网的边际成本，表明我国铁路产业市场绩效不佳，在运输市场上的竞争能力有待提高。
由上述结论笔者得到以下推论：我国铁路经营存在着非效率；客运与货运分离可以提高铁路运营效率；客、货运与路网分离可以提高我国铁路运营效率。因此，我国铁路实施“网运分离”模式有利于提高经营效率。这里还需补充的是，由于笔者无法搜集齐全国各个铁路局的成本、收益和产出数据，只能在总成本下笼统地分析整个铁路产业。结论虽然不够精确，但指明了我国铁路的发展方向，因此，仍能作为我国铁路产业规制改革的重要依据。
四、“网运分离”模式在我国实施所受的约束条件
“网运分离”模式在我国的实施主要面临转轨时期宏观经济因素和制度因素两个方面的挑战。
首先，随着我国经济的快速增长、生产要素的加速流动，铁路需求量与类型都在发生变化，在加剧了铁路运力紧张局面的同时也为铁路的发展提供了机遇。从宏观经济因素看，我国经济已进入重工业化阶段，需要消耗更多的能源和原料，由于我国经济发展和资源分布的不平衡，从中部的能源、原材料产地到东部沿海各省的主要干线是我国最繁忙的货运干线。与此同时，在产业结构的调整过程中，不断迁移的农村剩余劳动力构成铁路客运的主要需求者，给铁路主要干线造成巨大压力，有时甚至影响到重要生产物资的运输。另外，东部沿海地区对高速客运的需求也渐涨。因而，国民经济对铁路的依赖在加深，这意味着铁路改革不利或失败所产生的成本将是高昂的，也是我国经济发展难以承受的。我国不能照搬别国的铁路改革模式，而要根据国情和铁路的现状，选择适合我国的改革模式。因此，什么是适合现阶段我国铁路发展的“网运分离”模式类型，“网运分离”模式带来的交易成本的增加是否会降低效率，接入价格的制定是否合理，规制机构是否有效地行使职能等等，都需要谨慎地考虑。
第二，制度因素是我国铁路改革的主要障碍，也是铁路产业引入“网运分离”模式过程中遇到的重要挑战。在社会主义市场经济体制日益发展的情况下，铁路产业依然用计划经济方式经营，现代企业制度形同虚设。要想在市场经济体制中确立铁路的稳定地位，必须对铁路结构和发展目标进行重大改革。而打破行政垄断，实现政企分开一直是困扰铁路发展的首要难题。因此，实现政企分开，将铁路企业转变为独立的市场主体，是实行“网运分离”模式的第一要务。此外，欧美国家铁路改革的经验表明，外生规制体制是维护铁路产业内部公平竞争的重要制度保证。由于我国内生的、僵化的铁路规制体制，许多外资对我国铁路望而却步。因而，伴随政企分开，我国铁路的内生规制必须向外生规制转变，设立独立的规制机构，建立起有效率的规制体制，这是我国铁路实施“网运分离”的第二要务。
以上分析表明，我国转轨时期的特殊国情给铁路实施“网运分离”模式形成了制约因素，“网运分离”必须解决我国铁路改革与发展的问题，破除政企不分的冰山，引入内部竞争，增强外部竞争力，培育铁路企业成为独立的市场竞争主体，通过打破僵化的原有体制，建立新体制和全新的铁路产业内部组织结构，为我国铁路注入活力。现阶段特殊的国情决定了我国铁路须采取渐进式改革，避免改革不利给国民经济产生震荡。因此，我国铁路改革不能一刀切，而应采取不同类型的“网运分离”的组合模式，针对我国铁路运输地理和铁路需求水平与类型，采取合适的“网运分离”模式，如“客货分离，货网合一”等模式，从而降低改革风险。
五、我国铁路进行“网运分离”改革的逻辑与实施步骤
（一）我国铁路进行“网运分离”改革的逻辑
国内学术界还未形成关于铁路产业改革模式的比较统一的意见，讨论的焦点主要在“网运分离”与“区域公司”的改革模式选择上。是单纯采取“网运分离”或者“区域公司”，还是采取二者混合的模式？学者们观点不一。于良春等[9]和吴朝阳[6]认为我国铁路改革应实施“网运分离”；欧国立[10]则指出应建立可竞争的市场结构，采取更加灵活的激励性规制政策，逐步放松规制，引入内部竞争机制；刘世锦[11]提出了“网运分离＋区域公司”的改革方案；肖兴志[12]认为，铁路改革近期采取“网运有限分离”模式——“货网合一、客货分离”，远期可采取“网运分离”的“三分”方案，即客运、货运、路网三者完全分离；而于军[13]则认为铁路改革应采取客运、专业货运业务以及支线与铁路干线路网分离，然后再进行路网的分割，组建“货网合一”的四大区域公司；李红昌[14]提出了适度的“网运分离”和适度的“网运一体化”的混合模式。
笔者认为，当前我国铁路改革并不适合“区域公司”的模式，原因有二：首先，我国铁路产业强大的利益集团与尚处于幼稚阶段的规制体制并存的局面，不利于采取“区域间竞争模式”。孟祥成[15]认为我国铁路改革是一场复杂的权力博弈和利益重组。而根据规制的生命周期理论，规制体制的建立和发挥作用需要一定的时间[16]。所以，如果铁路改革一开始就采取“区域公司”的模式，而独立有效的规制机构尚未建立或处于婴儿期，必然引起权力、利益主体之间的新一轮的运动，重蹈我国经济转型中“一放就乱”的覆辙。其次，我国铁路运输地理分布不均衡，南北方向客流量高于东西方向，货流以从北到南为主，都集中在七纵五横的主要干线上，且东部路网密度大大高于西部，从而导致各铁路局的运量和收入的不平衡，这意味着在铁路局基础上成立的各个区域公司之间的竞争实际是一种弱竞争。所以，我国铁路现阶段并不具备实施区域间竞争的条件。
相比之下，采取渐进式的“网运分离”改革更符合我国国情。随着铁路改革任务日益紧迫，为了保持国民经济的稳定，铁路改革仍要坚持渐进式的思路，将“网”和“运”逐步分离，从根本上打破现行的僵化体制，改变产权模糊、铁路企业政企不分、经营绩效不高、交叉补贴严重、公益性业务与运营性业务混杂的局面，培育起独立的市场主体和规制主体。渐进式改革既避免了较高的交易成本，又避免了英国式激进改革产生的高成本。笔者认为，我国铁路改革需坚持两条主线同时进行。一条主线是坚持产权改革，尽早实现政企分开，同时，进行铁路产业内部结构重组，使之日趋优化；另一条主线是推行“自上而下”的规制改革，设立独立的规制结构，建立和完善规制体制，改革投资规制，放松进入规制，进行合理的价格规制。
（二）我国铁路进行“网运分离”改革的实施步骤的初步探讨
根据西方国家和其他转型国家的经验，政府在实施铁路改革前通常会设计好改革蓝图④，并将其写入有关法案，如铁路法、交通法等，使改革可沿着既定路径稳步推进，大大降低了铁路产业管理者和规制当局领导人更替对铁路改革的影响。在此，笔者设计了一个较为初步的改革框架。
我国铁路改革可分三步走：
第一阶段：“网运分离”的准备阶段。这一阶段主要采取“网运有限分离”——“货网合一，客货分离”模式。在现有铁道部的基础上，实行客运业务、专业货运业务、低运输密度的铁路支线以及公益性铁路线的分离，组建客运公司、“货网合一”的路网公司、专业货运服务公司、铁路支线公司和公益铁路公司。虽然2003年铁道部组建客运公司的尝试由于客运公司的大额亏损而被迫中止，但客货分离仍是铁路改革的大趋势，是铁路改革打破僵化体制，建立起现代企业制度的突破口。有必要采取新的会计分账核算制度和科学的资金清算系统，提高企业财务活动的透明度。另外，铁路规制体制的构建是这一阶段的重要任务。由于我国的铁路网资源十分有限，拥有路网的货运公司很可能为了自身的利益而压制客运，原来的内生型规制将很难保证规制和竞争的公平性，必须建立外生型规制体制，设立独立的铁路规制机构，规定公平的接入价格，并对公益性路网进行投资，对公益性运营业务给予补贴。
第二阶段：铁路产业实现跨越式发展阶段。放松进入规制和投资规制，与激励机制相结合是这一阶段的主题。我国铁路要实现跨越式发展，需要大量的资金。虽然我国铁路已于2005年起向外资和民营资本完全开放，由于我国铁路现有的规制体制难以保证稳定的投资收益率以及投资渠道不畅，使得外资迟迟不愿涉及铁路产业。因此，放松规制与激励规制相结合，完善铁路产业的规制体制，改革铁路产业投融资制度，是铁路实现跨越式发展的重要保证。在进入规制方面，成立移动设备租赁公司，降低铁路客运的进入壁垒，进一步在客运中引入竞争。在投资方面，要加快改革铁路投融资体制，形成铁路建设基金、债务融资、股权融资三足鼎立的融资结构，构筑多元化的融资平台，最终形成市场化、灵活、高效的融资体制，实现铁路的多元化经营，并为铁路产业“输血”。在解决上一阶段改革中出现的问题的同时，要探索符合我国铁路产业的激励机制，从而提高铁路客运企业的竞争压力，给予其改善内部经营效率的刺激。此外，主干线和其他优质资产可以先上市融资，用于建复线和专线。对于新建铁路线路要明晰产权，并通过规制保证路网公司和运营公司的公平的收益率。
第三阶段：完善铁路产业内部结构阶段。经过前两阶段的改革，我国铁路网的通过能力将有一定程度增长，为实行“货网分离”，最终实现“网运分离”模式的“三分法”——客运、货运、路网公司三方分离创造了条件，可以在保证主干线畅通的情况下，实施改革。在这一阶段，我国铁路规制改革已经积累了相当多的经验，将客运规制改革的经验运用于货运，如各种契约、最优特许权期限、投资行为、接入价格等等。在我国铁路产业各方面的制度和体制发育比较成熟时，也可以考虑在东部地区发展“区域公司”，继续探索我国铁路产业的最优结构，使其不断完善。
注释：
① 这种可能性能否转变为现实，还要取决于多个竞争主体的培育、相应规制体制的建立和规制的效率，而这些在实施过程中会遭遇现实的严峻挑战。
③ 笔者认为这种差异一是源自地区间的地理差异，二是两地铁路产业的制度、国情背景的差异。
④ 这些改革蓝图往往规定了详细的改革时间表以及各阶段改革的主要内容和相应的措施，这从俄罗斯的铁路改革方案便可见一斑。