我国中职教育经费探析：总量不足与结构性失衡，本文主要内容关键词为：探析论文,结构性论文,总量论文,教育经费论文,中职论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2011)03-0056-05
教育经费投入作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础。与普通教育相比，中等职业教育在办学模式、培养人才等方面因其自身“实践性”特征，更需要为其提供充足的经费保障。但是，长期以来我国中等职业教育存在经费总量不足和结构性失衡两大主要问题，极大地制约了其内涵质量的提升和可持续发展。
一、我国中职教育经费总量不足
1.中职教育经费投入绝对数有所增加，但增长比例相对偏低
近年来，随着我国中等职业教育规模迅速扩张，其经费投入绝对数量也呈现出了逐年增长趋势，但总体而言，与全国教育经费相比，中职教育经费增长比例偏低。如表1所示：1999年和2009年全国教育经费分别为3349亿元和16503亿元，中职教育经费分别为394亿元和1199亿元，增幅分别为392.8%和204.3%，从年增长率来看，2006年以前，中等职业教育经费年增长率均远远低于全国教育经费年增长率。2007年之后，这种趋势有所扭转，中职教育经费年增长率均高于全国教育经费增长率。
2.中职教育经费占全国各类教育经费比例偏低，且呈逐年下降趋势
我国中职教育经费在各级各类教育经费投入中的比例偏低，且逐年下降。如表2所示。
1999-2009年，中职教育经费投入所占比例远远低于高等教育、中学、小学教育经费投入所占总教育经费的比例。2005-2009年，中学里的普通高中教育经费占总教育经费比例分别为12.9%、12.6%、11.5%、11.1%、10.8%，比中职教育经费所占比例分别高出6.1%、6%、4.5%、3.9%、3.5%；同期，我国中职教育在校生规模与普通高中在校生规模处于大体相当状态。发达国家对教育成本的研究表明，职业教育的办学成本是普通教育成本的2.64倍，即职业教育需要更大的投入，这更充分说明了我国中职教育经费在各级各类教育经费投入中比例偏低的事实。
3.中职教育生均经费投入低，远不能满足办学需求
生均经费是学校教育经费保障的重要部分，直接影响到教育发展状况。表3为我国中职教育与普通高中生均经费投入情况，总的来看，两类教育生均预算内事业费和公用经费均呈逐年增长趋势，且增长幅度比较明显。具体而言，除1999年、2006年外，中职教育生均事业费均略高于普通高中，但相差甚小。而2001-2006年，中职教育生均公用经费均低于普通高中，其他年份稍微高于普通高中。2009年，中职教育生均经费与普通高中差距达最大，但其生均事业费和公用经费也只有普通高中的113.4%和139.9%。而世界银行早在1988年研究认为，发展中国家职业教育生均成本通常比普通中学生均成本要高153%。[1]可见，与普通高中相比，我国中职教育预算内生均经费投入比例还很低，且绝对数量也不能满足其办学需要。
二、我国中职教育经费结构性失衡
1.中职教育经费来源结构比例不合理《中国统计年鉴》把我国中等职业教育经费主要分为5个来源渠道：国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、事业收入、其他教育经费几部分构成。中等职业教育经费来源各要素间的构成情况及比例如表4。
从表4可看出：我国中等职业教育经费来源渠道中，国家财政性教育经费与事业收入(主要是学杂费)所占总经费来源渠道中的比例处于绝对主体地位，而社会团体和个人公民办学经费、社会捐资和集资办学经费比例非常低，各要素之间的结构比例还有待改善。(1)国家财政性教育经费投入结构从1999年到2005年从59.2%下降到54%，降幅为5.2%，而2005年到2009年从54%上升到67.9%，增幅为13.9%，这表明国家财政性教育经费投入占中职教育经费投入结构在逐步增加与改善，体现了国家是中职教育投资的主体；(2)社会团体和公民个人办学经费结构比例低，尤其是2009年所占比例骤降为1.1%；(3)社会捐资和集资办学经费非常低，1999年到2009年，所占比例整体呈下降趋势，从1.3%下降为0.3%；(4)事业收入结构比例总体上也呈现出增长趋势，从1999年的27.1%上升至2007年的34.7%，这说明个人或家庭承担了比较重的中职教育成本。2007年起，国家开始对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免学费政策，在政府政策作用下学生承担的学杂费比例结构呈下降趋势，降至2009年的27.9%。
2.中职教育生均经费地区差异大，且有扩大趋势
我国中职教育地域间发展不平衡的现象是多年来一直存在的问题，教育经费投入结构不均衡是其主要原因之一。主要表现为生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费支出结构的地区差异非常明显。表5所示为中等职业教育生均经费结构的地区差异情况。
从表5可以看出：1999年，生均预算内教育事业费投入最高的省为2815元，最低为551元，极差为2264元，2009年，生均预算内教育事业费投入最高的省为13123元，最低为2236元，极差为10887元；1999年，生均预算内公用经费最高的省为1167元，最低的省为46元，极差为1121元，2009年，生均预算内公用经费支出最高的省为6526元，最低为440元，极差为6086元。可见：两者在各地区投入的极差呈现出大幅增长趋势，这充分说明我国中等职业教育生均预算内教育事业费投入和生均预算内公用经费支出的地区差距非常不均衡，而且这种非均衡的势态越来越严重。
三、中职教育经费总量不足与结构性失衡的影响
1.不能满足中职教育自身内涵发展的需要，也制约了区域经济发展后劲
当前，我国中等职业教育发展进入了一个新的历史发展阶段，其数量和规模问题基本解决，必须把工作重点从外延式的规模发展及时转移到内涵式的质量提升上来，以实现科学发展。而当前我国中等职业教育经费投入不足的现状，严重制约了其内涵质量的提升和可持续发展。
中等职业教育主要培养应用型、技术型人才，专业实践能力的培养是其教学的重要一环，其技术载体是需要消耗大量资金投入的基础设施，如相应的配套实训室、仪器、设备运转与管理成本等，而且这些配套的仪器设备等还要随着市场的变化而不断更新和扩充，其“实践性”的本质特征要求投入比普通教育高得多的经费。但是当前中职教育经费总体投入不足使得一些职业学校连必备的教育设施也无力购买，基地无法开发，实验无法进行，难以满足专业实践教学的需要。这直接影响了学生实践操作能力的培养和学校教学水平的提升，严重阻碍了提高质量这一核心任务的实现。
经费投入不足，教育质量难以保证，也影响了中等职业教育与区域经济的良性互动。中等职业教育是为地方经济建设和行业的发展服务，在“以人为本”的基点上谋求人的发展与区域经济发展的和谐互动[2]。经费总体投入不足影响了其为区域经济和社会发展培养更多更好的技术应用型人才的服务功能的发挥，使得中等职业教育的发展无法满足劳动力市场对人才的需求，最终也影响了区域经济对中等职业学校的支撑作用，从而形成了恶性循环。
2.扩大了中职教育非均衡发展趋势，从而影响了教育公平的实现
教育经济学和教育社会学研究都表明，接受中等职业教育的学生，大部分都是来自于社会中、低收入阶层的子女。而事实上，他们对普通教育同样有着强烈的需要。与相对充足的普通高中教育投入相比，中等职业教育经费投入不足使得其成为社会公众眼中的“次等教育”，中等职业教育质量不高。这就使得学生在从选择中等职业教育，到接受中等职业教育的过程，再到运用所学技能踏上就业岗位的整个过程均受到不公平的待遇，同时也影响着中等职业学校学生的职业发展和社会流动。而地区间中职教育经费投入结构的巨大差距，进一步扩大了各地区间中等职业教育非均衡发展的趋势。使得学生因所处地区的差异接受着有差别的中等职业教育，造成接受中等职业教育内部群体之间的不公平。
四、解决中等职业教育经费投入问题的对策建议
解决中等职业教育经费投入中存在的问题，实际上面临的主要任务是：
1.依法加大政府对教育经费的总投入，优化职教经费分配结构
首先，需要增加政府对教育总经费的投入。早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。然而，直到2010年，我国财政性教育经费占国内生产总值仅为3.69%，不仅没有达到4%的规定，而且远远低于4.5%的世界平均水平。为此，各级政府要切实按照《规划纲要》的要求，确保在2012年国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%。
其次，要调整教育经费在各级各类教育中的分配结构。如前所述，在我国各级各类教育经费投入结构中，尤其是与普通高中教育经费投入相比，中职教育经费所占比例历年来均处于非常低的状态，这种现实非常不利于中职教育的可持续发展。建议政府部门通过比较职业教育和普通教育在培养人才的成本差异基础上做出合理的结构调整与规划，增加职业教育投入经费的结构比例，以支撑其良性发展需要。
2.建立奖助学金动态调整机制，降低个人成本分担比例
长期以来，在我国中等职业教育经费来源渠道中，学生个人(家庭)所承担的学杂费的比例偏高，且呈现出增长趋势。在一般的发达国家学生所承担的学杂费比例为20%左右。而且，我国中等职业教育学生多是农村家庭和城市低收入家庭子女，家庭经济均比较困难，如果学杂费太高，很多学生会因此而被拒之于中职教育门外，这是极为不公平的现象。所幸的是，我国政府从2005年起就意识到了这一严重的问题，逐步建立起了职业教育贫困学生助学制度。到2007年，90%的中职学生享受到每人每年1500元的助学金。且从2008年起，国家开始对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免学费政策，在政府政策作用下学生承担个人教育成本应该会得到降低。
目前的问题是，全国性的均等化资助制度，无论家庭收入多少，无论中、东、西部地区学生家庭收入差距多大，都采取“一刀切”的方式，并不能发挥其政策最大效用，且大大降低了资助制度的经济效益。建议政府根据地区经济发展水平和财力状况，建立国家奖助学金标准动态调整机制。一方面，实行有差别化的资助制度，根据地区经济收入和家庭收入指标，加大对中、西部地区贫困家庭的资助力度；另一方面，建立高额的奖学金制度，激励学生提高学习积极性和技能水平，形成良好的学习氛围。
3.完善激励机制，鼓励和引导社会资金的注入
首先，政府需要制定优惠政策，调动行业参与职业教育的积极性。从社会团体和公民个人办学经费所占比例来看，我国中等职业教育对社会资金的利用率非常低下。因此，应大力吸引社会资金的注入，鼓励民办中职教育发展。民办教育可以汇聚资金，形成多元投资主体和多元融资渠道，改善公共财政严重不足的状况。国家应积极鼓励社会力量、个人、团体以各种形式参与职业教育，对于民办职业职业教育应与公办学校一视同仁，对于有意投资职业教育的个人或社会力量，应按照职业教育法和民办教育促进法的有关规定执行，给予政策支持和法律保障。
其次，政府需要完善激励机制，吸引社会捐赠力量的投入。我国中等职业教育经费来源渠道中，社会捐赠所占比例极其低，且比例呈逐年下降趋势，到2009年仅为0.05%。国家应制定政策鼓励企业、社会团体和个人对学校进行捐赠，并切实保护捐赠者的合法利益，对捐赠资金给予包括减免税收等方面的优惠。有必要时，可专门设立负责捐赠工作的机构，确保捐赠者的利益。
4.完善经费保障机制，建立生均经费拨款标准，促进教育均衡发展
首先，建议成立“生均经费标准制定小组”，并对各省、自治区、直辖市进行实地调研。按照教育经费分担的公平性、全面性原则，确定各专业中中央、地方政府、受教育者应承担的比例，进而规定各地区、各中职学校专业大类所需的生均经费最低控制标准，制定“我国中等职业教育生均经费拨款实施条例”，以此作为各省、自治区、直辖市制定本地区中等职业学校生均经费标准的指导意见。通过调研确定制定生均经费标准的主要依据：一是我国东、中、西部地区各省、自治区、直辖市的经济社会发展实际水平、财力水平等综合指标；二是对我国中等职业学校各专业大类所需的生均培养成本的实际情况进行核算，并依据培养成本、承受能力以及专业取向等情况，建立中等职业教育不同专业生均培养成本的指标体系。
其次，全国各省、自治区、直辖市应以中央颁发的“中等职业教育生均经费拨款实施条例”作为指导意见，同样，根据省、自治区、直辖市内各县市的经济发展实际水平、财力水平等综合指标，各地区中职学校专业所需生均培养成本，制定切实可行的生均经费标准。并可通过法定程序提请省人大制定出台关于职业院校生均经费标准的法规文件，为标准的有效落实提供法律保障。并严格要求各县、市按照文件予以落实。
需强调的是，中央政府应建立教育经费转移支付制度和专项扶持制度，特别是要加大对中西部地区的财政转移支付力度，缩小省际教育经费差距，以改善经济欠发达地区中等职业学校的办学条件。省级政府制定省内生均教育经费时，也应该加大对农村地区中职学校的扶持力度，以保证弱势群体学校享有平等的发展权。
5。成立“生均经费督导小组”，确保生均经费投入落实到位
建议国务院组织有关部委，成立“生均经费督导小组”对各省、自治区、直辖市关于生均经费标准的制定和落实情况进行专项检查，督促尚未制定中等职业学校生均经费标准的省、自治区、直辖市严格按照中央下发的生均经费拨款实施条例，尽早出台生均经费标准。并以此作为领导干部政绩考核的标准之一，加强对生均经费拨款的监督。