“让人民来监督政府”：社会制约权力——毛泽东“社会制约权力”的现代价值及其现实意义，本文主要内容关键词为：权力论文,社会论文,现实意义论文,价值论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D621
[文献标识码] A
[文章编号]2095-5170(2014)01-0097-12
一、引言
贯穿于毛泽东“人民民主”思想和实践之始终的是社会权力制约国家权力的理念，其目的是要防止“人民政权”倾覆和铲除“官僚主义”。在毛泽东民主思想和民主实践中所体现的社会制约权力理念，是现代民主政治发展的本来意义。这包括言论自由权、监督权和参与权。这些权利是发展现代民主必备的基本权利要素，也是当今中国民主政治发展与政治体制改革应该努力的方向。
对当今的中国来说，毛泽东的社会制约权力理念正处在一个多元利益结构和多元社会形塑的过程中。多元社会的一个重要特征是，社会资源多样化和权力分散化。改革开放30多年来的经济社会发展，形成了社会占用资源的多元化，社会的自主性逐渐增强，一些相对独立的个人与社会力量，以及非营利组织和独立社团，得到发育和成长。与此同时，社会组织的多元化、自主化发展，在客观上形成对国家权力的分割与制衡，也就是说，大量的社会组织形式已经潜在地构成对公共权力制衡(亦即社会制约权力)的基础性条件。
本文以历史制度主义作为探讨毛泽东的社会制约权力的分析范式。历史制度主义分析范式强调政治制度对于政治后果和公共政策的重要作用，注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并且试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系。换言之，历史制度主义在分析一些重大事件和进程时，不但要找出那些共时性的结构因果关系，还要从事件变迁的历时性模式中发掘出那些历史性因果关系。
以历史制度主义的角度来梳理毛泽东的“人民民主”之社会权力制约国家权力思想，就是要阐明这个思想的历史基础、制度结构因素和有关规范的约束以及实践条件，以及毛泽东的社会权力制约国家权力思想在当今中国民主政治实践过程中的理论价值和现实意义。
二、人民民主思想及其实践形式
本文把毛泽东的人民民主思想(马克思主义群众史观、人民民主专政、党内民主，等)置于历史环境和制度结构之中来展开，而不是把它置于“政治哲学”或意识形态的范畴内来讨论。以历史与制度为基础的结构性分析方法，是历史制度主义分析范式的解释力之所在。事实上，从某种意义上讲，毛泽东的人民民主思想实践最终走向人民民主的反面，只不过是受制于其所处的历史条件和既定的制度结构和相关规范的局限而已。
1949年建政之前，毛泽东就明确指出中国共产党已经找到了一条摆脱中国历朝历代盛衰命运的所谓“周期率”的“新路”：“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]这个“民主新路”的主旨是为了保证政权稳固。毛泽东担忧的是干部队伍的专权、滥权和腐败会激起“民变”(这在中国历史上曾经不断地反复上演过，所谓“周期率”是也)。不过，毛泽东“民主新路”所思考的本位是当权者，而不是人民，或者说，他并不是要建构一个现代民主社会。他让人民监督政府的目的，是为了使当政者的政权(天下)永续下去。在革命年代，由于财富不足且并不集中，“根据地”局处一隅，干部队伍不成规模，这个思想还只是处在“创业与守成”的思考层次上。但建国之后，由于公有制的确立，造成了一个庞大的掌握着生产资料管理权的干部队伍，这个问题变成了一个现实的制度性问题。也就是说，这个庞大的干部队伍有变成特权阶层的可能，不仅如此，他们还会脱离人民，最终致使国家政权与人民对立起来。
一党制执政合法性的确立，从来都是要把自己塑造成“全民党”(萨托利所谓的“政党整体论”)，政党与国家融为一体。执政党否认政治分歧的正当性并压制反对势力。在意识形态上把“绝大多数人民”与“少数反动势力”作出政治性的区分，而执政党“代表最广大人民根本利益”。毛泽东所指称的“人民”，不是民主社会的公民，这个人民是指排除敌对阶级和敌对分子，以劳动者为主体的社会基本成员。或者说，这个人民不是全体公民，即一国之内根据宪法和法律规定享有权利和承担义务的人。由此，确立意识形态的合法性，即执政党是为了人民的事业而奋斗，为了人民的根本利益而工作，而“敌对阶级和敌对分子”的存在使得这个合法性具有了道义上的正当性。这个合法性就确立在领袖的“个人魅力”(即韦伯所谓的“魅力型领袖”)以及他所领导的“无产阶级的先锋队”——执政党的权威之上。
在一元化政治制度与生产资料公有制的所有制制度结构之下，为了保持执政党的权威，使其统治权永世长存，毛泽东的“民主新路”就是要人民来监督当权者。具体讲，毛泽东“让人民来监督政府”的“人民民主”思想，主要包含以下几个方面的内容。
(一)让人民来监督和制约当政者(“政府不敢懈怠”)
干部是人民的公仆，人民是主人。生产资料的社会主义改造完成，公有制的确立，意味着国家成为社会资源的唯一管理者。掌握资源意味着权力，而资源在多大程度上集中，就意味着权力在多大程度上集中。那些管理着生产资料的干部队伍，不可避免地成为难以约束的特权阶层和脱离群众的官僚主义者。它带来的政治危险是：革命理想的蜕变和资产阶级的复辟以及反动势力的卷土重来。因此，有民粹主义特质的毛泽东能够祭起的法宝就是“人民群众”的力量。他自信，这个力量既然能够建立一个新政权，也同样能够阻止和击溃资产阶级和官僚主义。
(二)让人民来参与国家管理事务(“人人起来负责”)
这个参与是组织化的参与或“动员式参与”。具体的做法是：建立党组织，在农村、社区、企事业单位等，动员群众参与管理工作，监督领导干部。但是，这不是现代政治学意义上的社会制约权力的关系，因为如此的社会力量没有多少自主性和自治性，它是依附在各种正式的和非正式的组织当中的社会力量。更具根本性的是，因所有制性质(城市经济是国家所有制，农村则以集体所有制为主)所形成的政治经济庇护——依附关系，决定了这种参与不会有多少实质性意义。或者说，这种参与只不过是一元化政治体制和计划经济体制的一个能起到“润滑作用”——政策输入与政策输出——的环节而已。
(三)动员式监督
毛泽东“让人民来监督政府”的政治思维的出发点，是当政者而不是人民。换言之，毛泽东要求人民帮助执政党整顿吏治，让执政党政权稳固，永世统治下去。同时，毛泽东对执政党的要求则寄托在党性自觉或者当权者的道德自律之上。“从本质上说，民主政治实际上就是把政治从一人一家之事，变成众人之事，把政治责任分解到整个社会中去，而不是建立在仁者无限的政治和道德负担之上。”[2]人民群众身处单位制的社会网络之中，这使得动员成为可能，并且在“统一意志、统一步调、统一行动”的强制性要求的前提和基础上，如此的监督或制约就没有什么实质意义了。
那么，在一元化权力体制之下，把上述毛泽东“人民民主”思想贯彻到政治实践之中去，就必须解决如下一些制度整合、制度结构问题。
(一)社会动员体制——“政社合一”的人民公社
传统中国社会，无论是统治者与被统治者，还是社会不同群体的联系上，其整合非常低下。这跟传统中国社会的生产方式和生活方式有关，即农耕社会特别适合(也必然形成)“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的小国寡民式的自治状态。毛泽东以其“超凡魅力领袖”的权力和影响力，把这个“一袋马铃薯”(马克思语)式的社会强有力地统合起来。也就是说，用国家所有制的资源控制形式，再凭藉共产党严密的组织体系和强大的组织能力，把全社会成员集结起来。同时，恰好是所有制的性质关系，形成国家与人民之间的庇护——依附关系。在如此政经体制下，国家与社会高度一体化，一个动员式的社会形塑出来，它的完备形式就是“政社合一”的人民公社。“在人民公社制度中，最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界，尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看)，但实际的国家边界无法清楚地划出，公社经由村社组织——民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制；人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”[3]国家权力通过对社会经济生活的统辖，实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力。
(二)“群众路线”领导方法
所谓“群众路线”，就是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。这里有两层含义：一是党的根本性质是为人民服务；二是党领导群众的基本方法。从当政者的角度说，群众路线思考的本位是当政者而不是人民，其政治思维是传统的权力本位的“清官”观念。毛泽东要求党政干部密切联系群众，倾听群众的意见，“从群众中集中起来，又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这就是基本的领导方法”[4]。“从群众中来，到群众中去”，是要处理好党群关系、干群关系，防止党政干部滋生当官做老爷的官僚主义作风。或者说，毛泽东把清廉和亲民的希望寄托于当权者的道德自律之上。具体讲，这个群众路线的要求是：第一，一切为了群众。毛泽东指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”[5]第二，一切依靠群众。毛泽东说：“只要我们依靠人民，坚定相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难都能够克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们压倒。”[6]概言之，群众路线的主要目的是要当政者以人民的利益为核心诉求，从而避免出现脱离群众的特权阶层和官僚主义。
毛泽东的“群众路线”要求掌权者接受人民的监督和制约，有社会制约权力的意涵。或者说，它不是完全的自上而下当政者的自觉自律行为，它应该主要是自下而上的社会政治制约行为，而不能成为一种依附——庇护关系的表现形式。进一步讲，在今天推进民主政治建设的新形势下，必须在创新实践中赋予党的群众路线以新的时代内容，从而明确群众路线的当代价值和意义。这种新的内容应当包括：确立人民群众在民主政治中的主体性地位；强调人民群众对政府权力的制衡作用；保持人民群众的利益表达与党的利益综合功能之间的张力；摈弃群众运动的方式而转变为制度化和程序化的群众政治参与和民主管理形式。
(三)民主实现形式——有组织的群众参与到运动式的“大民主”
建政伊始，毛泽东试图通过制度民主(以共产党、各民主党派和无党派人士及其他各界代表组成的“联合政府”)、社会民主(让社会力量尤其是社会精英阶层对共产党展开批评的非制度化整党整风)、党内民主(集体领导体制和民主集中制)，来达到反对特权、腐败和官僚主义的目的。实际结果是，差不多都落了空，并导致相当严重的政治后果——反右扩大化、独断专行、个人崇拜盛行，等等。最终，毛泽东为保持人民政权不变色和反对官僚主义，直接诉诸“大民主”，即以激进的群众运动来保持对官僚阶层的强大压力。这个“大民主”当时被写入《宪法》之中：“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于巩固中国共产党对国家的领导，巩固无产阶级专政。”(1975年《宪法》第十三条)。在这里，大鸣、大放、大字报、大辩论是“大民主”的实现形式；自由与秩序、民主与集中的统一是“大民主”追求的理想境界；巩固中国共产党对国家的领导则是“大民主”的最终目的。毛泽东凭藉他的“领袖魅力”以及共产党的组织系统和组织能力，最终将这个“大民主”推向极端——“文化大革命”，而随着“文化大革命”的结束，这个“大民主”也走到了尽头。事实上，这个带有毛泽东本人自“五四”以来挥之不去的民粹主义印记的“大民主”，是中国当代大众政治运动发展的必然结果。这个大众政治是以大众主义为导向、以强大的组织领导和广泛的大众参与为主要内容的思想与实践相统一的大众政治运动。换言之，“大民主”是政治领袖动员群众参与的一个工具或手段，它不是制度，也不可能成为制度。它所动员的最激动人心的目标是：自发的无政府主义。也就是说，在用“大民主”扫荡官僚主义的同时，也把国家推入无政府主义的泥沼之中。
三、社会权力制约国家权力
社会制约权力或“社会权力制约国家权力”，是指社会主体(包括个人、社会组织及社会力量)以其拥有的社会资源所树立起来的影响力和支配力，并通过一定的组织形式，发挥群体合力，形成对国家权力的制衡和制约作用。其理论源于社会制衡思想，后者可以溯及孟德斯鸠的权力制衡思想，之后，从孟德斯鸠强调贵族阶层有助于维护公民的自由，到伯克认为地方社区自由是至高无上的，再到18世纪托克维尔明确提出权力的社会制衡思想，最后到达尔把社会制约权力作为明确的思想提出来。社会主体所拥有的社会资源包括物质资源和精神资源，还包括各种社会群体、社会组织、社会势力对社会的影响力。这些社会资源可以形成统治社会、支配社会进而左右国家权力的力量。在此，个人可以通过组织力量与国家权力相抗衡，从而牵制国家权力。但是，社会制约权力是反对国家权力的滥用和过度问题，并不排斥国家的权威，相反，国家的权威是社会制约权力之中的市民社会的应有之义。或者说，社会制约权力是以权力制约权力(权力体制内的分权制约)为基础，保障个人权利制约权力得到更好的实现而已。
社会制约权力的理论基石是人民主权思想，即政府的正当权力来自人民的委托，人民作为主权者，通过社会契约(宪法)，将主权委托给政府行使，建立人民与政府之间的委托代理关系，人民作为委托人始终保留有监督、制约政府的权力。
如前所述，毛泽东是从传统的政治思维模式来主张人民监督当政者的权力行为，换言之，他的社会制约权力并非以人民本位出发，而是以维护统治者利益出发的。但是，毛泽东的人民民主思想的本质取向则蕴含着现代民主政治的社会制约权力的政治价值理念。在当时的历史基础和制度背景下，毛泽东的人民民主思想实践归于失败。不过，从其民主思想的内在本质上，毛泽东一直非常重视社会民主或称人民民主，也许是因为他不再期望制度民主、党内民主等能够起到制约作用(郑永年、郭为佳，2009)。从另一个方面看，毛泽东的社会权力制约国家权力的实践正是其人民民主思想的价值所在，不仅如此，今天的中国共产党一直沿着这个人民民主思想的路径在走下去。
毛泽东的人民民主思想所蕴含的社会权力制约国家权力的理论价值和现实意义有三个。
(一)以社会制约权力
对权力的制约不仅要从体制内的分权制约(比如党内民主、制度民主等)上着手，而且还要从社会制衡或社会制约权力的角度入手。毛泽东的社会权力制约国家权力的思想至少有两个来源：一是传统儒家的民本思想；二是马克思主义的人民主权思想。民本思想的思路是“立君为民”、“民为国本”、“政在养民”(张分田、张鸿，2005)。一方面，民本思想包括养民、民服和民愚等三个方面的内容(王得后，1996)，它是教化民众、控制民众、愚弄民众的政策指导原则，其主要目标是维护“君为政本”的现存秩序；另一方面，它也蕴含有尊重民意、重视人民地位及安民、保民、养民、教民等内容，即认识到民心向背的重要性，实行一系列关爱民众的政策(孙广德，1988)，即所谓“仁政爱民”。民本思想的政治思维方式植根于皇权政治体制和农耕社会结构之上，它培育了皇权至上的权威主义观念和带有民粹主义特质的大众政治价值取向。马克思主义的人民主权思想包涵这样的内容：市民社会制约和决定国家，国家和政治制度从属于市民社会，以此建构国家与社会的二元关系。马克思认为，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。民主政治就是人民自己决定国家制度，国家制度最终体现人民的意志，人民是国家全部政治生活的决定性环节(俞可平，2007)。毛泽东恰当地将上述思想融合在一起——群众史观和“人民当家作主”的思想，同时也把这两个思想来源的非民主元素推向了极致：权力本位的人治政治思维模式和运动式的大众政治的民粹主义和无政府主义倾向。
但反过来讲，毛泽东的人民民主思想与现代民主政治理论的社会制约权力有契合之处。后者认为，要建立限制专制、保障个人自由的制度设置，即对权力作制度制约，但只有这些制度还不够，还不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀。因为制度性的力量还不能提供个人抗衡国家力量所需的各种平台，不能避免“中央政权摧毁了所有中间政权机构，因而在中央政权和个人之间，只存在广阔空旷的空间，因此在个人眼中，中央政府成为社会机器的惟一动力，成为公共生活所必须的惟一代理人”[7]。为此，除制度性的力量之外，对专制政治和多数权威的制约方式还必须通过处于国家之外的社会力量和社会权力。但是，社会力量的制约和参与政治生活，必须以制度化才能达成有序的参与和制约权力，使民众的参与保持在法治的范围内。然而，毛泽东的社会民主是无序的民主，他从本土文化所生长起来的社会民主思想带有不能摆脱的民粹主义和无政府主义的特质和倾向。
(二)以大众民主反对官僚主义
毛泽东提倡大众民主的目的是反对官僚主义，他首先把反对官僚主义直接指向官僚体制，而他对官僚主义滋生的土壤或根源的认识却是阶级斗争的思维方式。或者说，他把官僚主义视为一个“反动作风”问题：“就其社会根源来说，就是反动统治阶级对待人民的反动作风(反人民的作风，国民党的作风)的残余在我们党和政府内的反映的问题。”[8]在1956年11月中共八届二中全会上，毛泽东则进一步把对官僚主义的定性升级：“民主革命解决了同帝国主义、封建主义、官僚资本主义这一套矛盾。现在，在所有制方面同民族资本主义和小生产的矛盾也基本上解决了，别的方面的矛盾又突出出来了，新的矛盾又发生了。县委以上的干部有几十万，国家的命运就掌握在他们手里。如果不搞好，脱离群众，不是艰苦奋斗，那末，工人、农民、学生就有理由不赞成他们。我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。”[9]之后，毛泽东意识到，社会主义的体制也可以产生官僚主义甚至资产阶级。当全部生产资料收归国有后，干部作为国家的代表有对生产资料的控制权，这样一来，与生产资料直接结合的干部将不可避免地从拥有特权到剥削工人、农民，并以这种形式生成新的资产阶级。怎么反对官僚主义，那就是搞群众运动，或者是他所说的“大民主”形式。毛泽东在1957年底的中共八届三中全会上说：“1957年中国革命创造了一个最革命最生动最民主的群众斗争形式，就是大鸣大放大辩论和大字报。革命的内容找到了适合自己发展的形式。从此无论大是大非、小是小非的问题，无论是革命的问题、建设的问题，都可以用辩论的形式去迅速地解决。发挥群众的主动性、责任心，克服领导的主观主义、官僚主义和命令主义，领导与群众就容易打成一片了。从此形成传统，充分发挥社会主义民主，在此基础上建立巩固的集中制，建立巩固的对反动派和坏人的专政。”[10]大民主曾被看做是防止官僚主义的一个手段，之后，他把官僚主义的账算在“党内走资本主义道路的当权派”身上，以发动“文化大革命”的群众运动方式来发挥他的大众政治的“大民主”形式。
实质上，毛泽东对国家建构所必需的科层官僚制的怀疑和警惕，是要解决一个秩序和权威的合法性问题。但毛泽东并不是想通过民主程序和法制来解决，而是用群众运动将官僚主义连同官僚体制一起铲除。与其说他对现代国家建构和现代性政治形态的无知和不理解，不如说是他反对官僚主义的传统的农民革命思维一直主导着他头脑中关于国家建设的政治策略思考。实质上，滋生特权、腐败和官僚主义的土壤是制度结构性关系：生产资料公有制与干部管理权的结合，以及由此与民众形成的庇护——依附关系。
(三)大众政治参与
“人民当家作主”是共产党执政的合法性基础，为了保持人民主权的本色，就要让人民大众参与到国家政治生活中来。那就是劳动者管理国家的权利，这些权利包括：劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利(《党的文献》，1992)。首要的是人民掌握权力；不掌握权力，群众的权利就无法得到保障。在1966年通过的《中共中央关于无产阶级文化大革命的决定》中则提到，要管理上层建筑，人民必须建立常设的属于自己的群众性组织，这种组织必须是民主的，要像巴黎公社那样实行全面的选举制(《人民日报》，1966)。而对于企业的管理，毛泽东则提出了后来被称为“鞍钢宪法”的“两参一改三结合”模式：“领导人员要以普通劳动者的姿态出现，以平等态度待人，一年、两年整一次风，进行大协作，对企业的管理，采取集中领导和群众运动相结合，干部参加劳动，工人参加管理；不断改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术人员三结合。”[11]实际上，毛泽东的“大民主”就是群众运动与管理国家的结合，是非常规的大众参与和常规化的群众管理的结合。毛泽东希望用大鸣大放等大民主的群众运动形式，防备党的干部变色变修和蜕化成官僚贵族阶层；而用日常性的参与管理，来实现和保障群众的基本权利。前者是一种被动防范的措施——监督问题，后者是一种主动参与的措施——负责问题(郑永年、郭为佳，2009)。不管历史评价如何，但是毛泽东的大众参与国家政治生活的主张和实践仍然起到了几千年来都没有做到的促进中国大众政治参与的觉醒和成长的作用。
四、现代性困境：社会控制与社会制约权力
在审视当代中国民主政治发展时，令人困惑的是，似乎无法辨别清晰导致制度变革的结构性因果关系，也就是说，某些因素凝聚在一起并未产生让人期待的国家与社会关系的制度变迁方向。换言之，社会结构、经济体制的变迁并没有使政治制度结构发生相适应的变迁，从而建构一种基于法治基础之上的国家与社会的结构关系。“即使社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱。政治体制的发展落后于社会和经济的变化，这就是政治上的首要问题。”[12]政治体制的缓慢变革，与经济体制与社会结构的剧烈转型，形成国家与社会关系的巨大张力。
简言之，历史发展到今天，毛泽东的社会权力制约国家权力的思想仍然没有完成制度化，从而不能够落实到民主社会的制度建构上。一方面，国家权力在资源配置上还在起着基础性作用，它带来的政治和社会后果是：权力腐败和社会不公的蔓延；另一方面，独立的社会组织还处在管控之中，不断成长的社会力量仍然游离于体制之外，而不能被纳入体制之中。
中共十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指出：“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，要求处理好政府与市场、政府与社会的关系，也就是说，政府不应该继续在市场中发挥资源配置的基础性作用，要建立没有权力主导的市场经济，要将社会力量纳入管理社会事务的体制之中，让社会自己组织起来。前者是要在体制内制约权力；后者要改变社会治理方式，发挥社会力量监督权力的作用。概言之，政府与市场、政府与社会的关系指向两个体制性问题：权力汲取财富的功能作用；传统的社会控制和动员方式。
在此，以历史制度主义的规范性涵义(路径依赖和制度变迁、结构性因果关系和历史性因果关系)将毛泽东的社会权力制约国家权力的思想置于当代中国政治经济社会发展的结构性因素之中，同时考虑到“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的惟一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素”[13]。也就是说，从利益、观念和制度三者间的结构性关系来分析毛泽东的社会制约权力的思想所面对的“现代性困境”，以期明确中国民主政治发展的路径和方向。
(一)“国家政权建设”的历史走向
从清末到民国直至新中国，中国的所谓“国家政权建设”(state-making)是由外部压力促成的“历史的惯性”所致，它要解决两个非常迫切的问题：一是社会监控和动员能力；一是国家财税汲取能力。发生在中国的“国家政权建设”与发生在西欧的“国家政权建设”，其政治经济的社会结构和基础不同，历史的逻辑起点也不同：前者是对封建割据所造成的权力分散的自下而上的权力集中与自上而下的权力推展过程，是以民族国家为政治单位的一体化过程；后者则是以皇权(威权)为中心的动员社会和汲取财税的所谓“政治现代化”的权力强化过程。在西欧，伴随着民族国家的形塑，是国家权威公共性的建构和公民权利的不断阐释和确认过程；在中国，乡绅没落之后，在场的是“掠夺性经纪人”——土豪劣绅，它败坏了国家试图构建的权威统一，恶化了国家与农民的文化联系。简单地说，中国“国家政权建设”紧要的问题并非要明确民众权利与国家的权利关系(这是“国家政权建设”的内涵之一)，它不为传统和现实所支持，也不那么迫切。新的治理原则既没有历史的基础，也没有现实的条件。在此，所谓“国家政权建设”乃是国家至上主义主导的现代化过程。强制性的权力比基于民众同意的税制和规范各种权利关系的法律构建，来得更实在、更有效、更可信。在这个意思上讲，不是国家政权建设失败(如果是失败，那也是语义上的失败)，而是它在内外压力下传统国家向现代国家转型的“历史的惯性”而已。
(二)政治体制结构的影响与制约关系
1949年之后，新政权的“国家政权建设”目标相当明确：把社会组织起来，加强社会监控与动员能力和国家财税汲取能力。换言之，它没有把政治发展目标确定在国家与公民之间(基于各种权利配置规则)现代政治关系的构建上。进一步讲，新政权的“国家政权建设”并没有朝着构建现代宪政秩序的方向去努力，“和早期发展国家通过海外资源的拓展和扩张不同，中国现代国家建设所需的原始积累，只能通过集中控制内部有限资源和人力来达成。共产党严密的组织系统和强大的组织能力正好适应了这一需要。不过，这一体制在最大程度上动员内部资源的同时也剥夺了大众独立自主的能力，客观上在党政——群众之间形成庇护——依附关系。”[14]在威权主义国家观念的主导下，以不同级别的政府之间的管辖权的分割为表征，国家权力向基层渗透与集中只是为了更便于从社会攫取资源，构建“全能主义”的政治统治秩序而已。秩序的维持取决于管辖权竞争的利益平衡因素(如税制、公共资源处置权等)，与此互为表里，政治单位之间的控制与反控制则一直贯穿在国家的政治与行政活动之中。
一元化政治体制，不会允许体制外任何政治力量的存在，更不可能与之分享一种权力竞争关系；而公有制的国家资源分配体制，造成一种政府与公民之间的依附——庇护关系，民众不可能有独立的监督政府的实质权力。在这样的体制和制度下，党外的监督力量不可能发挥制约作用，独立的社会组织不可能发展和成长。简单地讲，在这样的体制和制度背景之下，所谓人民民主或者说社会权力制约国家权力的实践和努力，只可能是超越历史条件和既定的制度制约的理想主义愿景而已。
(三)社会经济发展的结构性变化
1949年新政权建立后，社会成员进入国家的资源分配体系，从而形成“庇护主义(clientelist)”(戴慕珍 Jean C.Oi,1989)之下的政治经济社会发展秩序。“从庇护主义的观点看，日常权威的行使，是通过分配被精英所垄断的而且是大众赖以生存的种种机会、产品和资源来体现的。在共产主义中国的背景中，中央计划经济和定量配给制，内在地为这种权力的行使提供了肥沃的土壤。”[15]如此，一个传统上相对独立的、带有一定程度自治(“乡绅自治”)的社会消失，国家与社会的界限不复存在。改革开放30多年来，经济体制的转轨和社会结构的转型，造就了一个(权力)市场经济和一个利益分化的多元社会。这个巨变过程的主导力量是公共权力。也就是说，贯穿在经济改革过程之中的是“政府主导型经济发展战略”以及不断强化的社会控制和动员能力。换句话说，在这个巨变过程中，公共权力的威权主义结构没有发生任何实质性变化，只是它在“发展才是硬道理”的政治方针指导下，把重点集中在经济发展速度或曰GDP的增长上。惟其如此，经济繁荣——不是惠及所有民众的繁荣——的同时，也日益积累着基层社会的矛盾和冲突。
(四)社会民主化与价值观多元化
社会民主化发生在经济体制转轨、社会结构转型的30多年来的改革开放过程中。在这一过程中，国家与社会开始分离，利益分化，利益群体多样性，价值多元化，个人的归属感和认同感在制度上具备了从单一性向多样性变化的条件。所谓社会民主化，是指人们在社会经济生活领域、思想文化领域以及家庭、学校、工作单位、生产单位和消费单位，等等，一切公共生活领域中，都有平等的参与权利、平等的决定权与管理权力。社会的自主性日益增强，民主、平等和法制成为社会生活的基本准则。社会民主化的一个重要标志是社会自治组织或曰非政府组织(NGO)的发展和不断壮大。今天，社会民主化因素不断成长使社会制约权力具备了社会自治的条件。与社会民主化互为表里的是，人们的价值观多元化。改革开放30多年来，国家与社会开始分离，社会成员的私人生活领域大大拓展，并越来越明显地区别于公共领域。同时，人们的行为方式、生活方式、价值体系也发生了明显变化，体现在如下两个方面：一是国家官方意识形态(大传统)容纳进一些新的因素；二是民间文化范式结构性的变化。数以亿计的农民工进入城市，进入“陌生人社会”，他们分散到形形色色的现代营利和公司组织中，其直接后果是：它分裂了传统的文化共同体，瓦解了传统的生活方式和工作方式，带之而来的是：大城市、公司、工厂和车间孕育了一种新的团结方式和集体身份。其文化正在经历裂变和转型，在陌生人的场景当中，利益或利害关系变得如此重要，以致伦理主义的共同体价值逐渐被个人主义的权利价值取而代之[16]。
概括地讲，上述历史基础所造成的结构性约束以及30多年来的制度结构、价值观念的变化，并没有表现出政治变革的趋向。也就是说，政治统治的思维和方式没有发生变化，政治精英仍然从当政者的本位出发，比如，整顿吏治(干部的党性自觉和道德自律)、从体制内约束权力(制度民主、党内民主)、社会治理方式——传统的控制与动员社会的方式，都是传统的做法，没有发生变化。对这种政治选择与制度模式的效应，历史制度主义认为：一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路径深入下去的可能性会增大，其原因在于，这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益。而一旦这种制度固定下来，学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使制度的改变变得越来越困难。如此看来，30多年来的发展体现在政治制度上的只是报酬递增和制度的自我强化而已。
(一)反腐败的路径依赖
30多年来，以权力寻租行为为特征的腐败几乎蔓延到正式制度与非正式制度的所有领域。腐败带来权力与资本的结合以及权贵阶层的结构化、贫富差距的扩大、社会矛盾和社会冲突的不断积累。这一切，给现行政治体制结构带来空前的挑战和压力。实际上，在毛泽东时代，这个体制性问题就是新政权的根本特征：权力主导下的资源分配体系以及权力集中。“由于等级制度的存在，对于一个社会主义社会来说，对那些掌握生产资料的人建立民主的政治控制是很重要的，尽管这样做不太直接，但却是保证以平等的权力运用生产资料的唯一途径。……不幸的是，中国在没有民主的情况下建立起了等级制度。这种不民主的权威结构的存在很容易导致支配与服从关系的产生。”[17]改革开放以来，权力主导的市场经济带来权力寻租行为，使腐败和官僚主义更为严重；反腐败的力度也越来越大，从依法行政到各种防止腐败发生的制度建设努力，但腐败现象并未得到有效治理。因此，必须思考这样一个体制性问题：即政府与市场(权力与资源)的关系问题。也就是说，权力退出市场，让市场发挥资源配置的基础性或决定性作用，同时，赋予社会实质性的监督权，从体制外来发挥社会制约权力的作用。
(二)以“群众路线”来整顿吏治和反官僚主义
新时期的群众路线面对的还是老问题：权力腐败和官僚主义。但新时期的腐败既是老问题又是新问题：老问题是指植根于所有制基础上的权力与资源的关系；新问题是指30多年来的市场经济发展使得权力与市场形成了一个无所不在的寻租领域，并培养出一个“特权阶层”且趋于固化。可以说，老问题遇到了新情况，这个新情况就是利益群体的多元化和社会权利的多样化。在新的历史条件和制度变革中，不仅要让官僚机构自律并依法行政，更重要的是让民众参与进来。一方面，公共权力“在道德上有责任要尽可能地扩大对政治过程的公共参与边界”[18]，事实上，“尽管让公民参与所需要的时间会使行政官员感到恼火，但是，只有当行政官员把自己的角色视为一种主要是关注有效解决问题的技术专家时才会出现这种情况。如果他们认为自己的职责就是要使公民参与民主政体的工作，那么这样的努力就根本不会产生混乱”[19]；另一方面，公民要参与社会治理，就必须以联合体的方式组织起来，通过组织化形式，表达自己的权益和利益诉求。反之，如果这样的社会制衡不能以自主的社会组织来发挥作用，那么不同利益群体的权利主张就不可能凝聚为制约公共权力的社会力量。结果是，政府强制力不能退出社会领域或最小化，公共权力与社会权力之间不能形成制衡，两者就会处在此消彼长的控制与反控制的对立与冲突状态之中。
(三)基层民主——基层群众自治组织
村(居)民自治是国家权力在人民公社之后对乡村社会进行重建的制度形式，与国家在乡村社会的权力重组、基层社会秩序的重建步调一致。从立法表述上看，村民自治有三层基本含义：其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排。其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见是村委会权力的真正来源。其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使“当家作主”的民主权利。从上述含义讲，村民自治乃是一个真正意义上的社会自治，是政治现代化的努力方向。
从基层自治组织的立法表述和实践经验上需要阐明这样一个实质性问题：村民自治是否有自治的实质，而非只是一个形式。
1.村民委员会选举。现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。这是村民自治的组织机构，不能成为村民自治的全部内容，换言之，村民自治的权利并非一个组织法所能涵盖，村民自治权的行使不仅仅局限于村民委员会的运作上。有村民自治的组织法，而没有自治权法。这样的自治如何能够保障民众权利?没有民主程序，就不会产生自治的组织。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”[20]，“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”，“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由”[21]。所谓自治，就是人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利；所谓自治权，就是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主地行使具有约束力和支配力的一种权利。
2.党组织与村民自治的关系。村党支部与村民委员会是性质不同的组织，也就是说，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责；而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，1999年3月中共中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定：村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定”。这里令人费解的表述实际上涉及的是一个实质性问题：谁控制村民自治。村委会的权力来源于村民，党支部的权力来源于党组织，后者对前者的控制，意味自治的丧失。事实上，对现行政体来说，村民自治(包括NGO在内社会自治团体)总是一个令人困惑的政治问题。控制多一点，自治少一点，或者相反。但实质上，这不是一个控制的问题或者说不是一个控制多少的问题，而是一个“自治就是不处于别人的控制之下”的实质性问题——“像权力一样，如果控制是全部或一无所有，那么政治自治也一定是全部或一无所有。……如果α对β施加了任何控制，那么β根本就没有任何自治。……如果α关于x对β施加了任何控制，那么β关于x相对于α就没有任何自治”[22]这里所谓的控制，是指政治控制，而不是宪政意义上的约束”[23]。以此观之，所谓的村民自治就没有多少实质意义。
概言之，30多年来的村民自治发展并没有造成一个国家权力不在场的乡村社会自治。从人民公社到村民自治，国家政治发展并没有显示出要建构一个自治的民主的社会努力。
从以上几个方面的阐述可以看出制度变革的结构性关系的变化：威权主义的政治制度结构和传统政治思维方式；权力主导的市场经济；多元社会的发展和成长。这一切都使中国的民主政治发展处于一个令人迷惑的悖论之中：权力控制与社会自主之间的张力。“这种张力实际上是当代中国政治现代性的最大悖谬之一。虽然，国体上规定了人民民主的性质，但实际的政治经济体制的安排，直接跟政权的性质相抵触。公有制原本是解放穷人的制度安排，但在实践中，却转化为压抑大众自主性的体制性障碍。目的与手段的悖谬，是当代中国国家建设的一个引人瞩目的特点。”[24]实际上，正如历史制度主义所认为的那样：社会经济和政治背景的变化有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，这些新的政治行动者有可能会利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；另外，环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标。同时，新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；而且，制度自身的意义和功能随着时间的改变而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革(何俊志，2002)。事实上，中国政治经济社会发展正好处在异常激烈的分化和整合之中，公共权力与社会权力、公共领域与私人领域的范围和界限处在不断地阐释和确认过程中，各种政治力量的冲突和整合，社会资源的分散造成一个多权力中心的多元社会，这恰好为重塑国家权力与社会权力的结构关系、为社会权力制约国家权力提供了构建的契机和条件。
进一步讲，社会权力制约国家权力的逻辑起点是国家与社会的分离，也就是说，社会权力与国家权力是在国家与社会二元分化的前提下形成的权力结构。30多年来的改革开放，国家与社会逐渐分离，利益群体的多元化和社会结构的多样性正在造成一个多元的社会。“只要民主程序在像民族国家那样大规模的国家当中被采用，自治的组织就一定会产生。它们对于民主程序自身的运行，对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的。”[25]但基层公共权力在传统的政治思维主导下，依然采取权力强制式的治理方式，压制、控制基层民众的对立行动和维权行为。同时，在这样的政经情势之下，作为个体的民众，其抗争方式却是不断地寻求更大的权力援助，而不能成为公民联合体的一般权利的诉求行为。这带来的后果，一是分散的个体不能促进自治组织的发展和成长，二是如此抗争行为对制度和权威带来毁坏性的破坏作用。简单地说，“组织自治的压力就像卷曲的弹簧，被国家的反作用力压制得很不稳定，一俟这种体制有所松动，它马上就会弹开。”[26]基层公共权力和基层民众都陷入进退失据的困境之中。
但是，社会组织的多元化、自主化发展，客观上形成对国家权力的分割与制衡。也就是说，大量的社会组织形式已经潜在地构成对公共权力制衡(亦即社会制衡)的基础性条件。社会制约权力或社会制衡理论的核心在于：现代社会是一个高度利益分化的社会，而利益分化形成若干社会团体，权力与各种社会功能应当由这些相对独立的社团、组织和群体，以一种分散化的方式来行使和承担。一个由多种独立的、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种“社会制衡”。或者说，一个独立于国家的多元的、自我管理的公民社会，是民主社会建构的必不可少的条件。
对当代中国民主政治发展来说，社会制约权力的意义在于：
1.当今中国社会总体性结构已经发生变化。30多年来的市场经济发展和社会结构的变迁，造就了利益的多元化和社会的多样性，表现在个体的权利意识和社会组织的自主性意识的发展和成长。
2.社会资源占用的多元化，造成权力的多元和分散，不同利益群体(或利益集团)的利益诉求和维护权益的所为，使得基层公共权力面临越来越严重的挑战和压力。
3.社会力量的基本结构正经历着动态的整合和分化，新生的社会力量顽强地表达着自身的力量和权力。
4.政治体制改革滞后与经济社会的结构性变化之间形成强烈的张力，也就是说，现行政治权力不能将新生的社会力量纳入体制之内，这不可避免地与后者构成冲突和对立的关系。
5.公共权力的功能必须作出适应性调整或改革，将其权力置于社会的监督和约束之下，社会制约权力的作用愈发凸显出来。
6.公共权力深入经营性和竞争性经济领域的所作所为，与基层民众之间不断积累起矛盾和冲突，直接危及社会秩序，而现行的强力管控社会的“维稳体制”难以为继，权威衰减，则使公共权力面临越来越大的合法性压力。
以此观之，毛泽东的社会制约权力的思想实践因历时性的结构关系和共时性的结构关系没有成功，但是，在毛泽东之后的历史变革和制度变迁的过程中，中国的经济体制和社会结构已经发生巨大变化，国家与社会的界限逐渐明确和区别开来。然而，毛泽东的政治统治观念却没有发生任何实质性的改变，包括政治思维模式、社会治理理念、公正与秩序的关系，等等。这一切，在没有解决分权制约(制度民主)和社会制约权力(社会制衡)的前提下，会导致大面积腐败和官僚主义、日益严重的社会矛盾和不断蔓延的社会冲突。
反过来说，毛泽东的社会制约权力思想的实践条件已经具备，比如社会资源的分散造成自主的多权力中心，或者说，社会资源的分散和集中导致权力的分散和集中。利益阶层和群体的形成，社会的多样性，价值观念的多元性，这些为独立的社会组织的发展和成长提供了充分的历史条件和制度建构条件，与国家权力相对的社会权力已经不可阻挡地显示出它存在的力量和生命力。
五、结论
毛泽东人民民主思想所蕴涵的社会权力制约国家权力理念与现代民主社会政治发展的本质要求具有一致性，即民众政治参与乃是制衡国家权力、维护民众权利和权益的民主政治发展和民主社会的构建之路。尽管毛泽东的人民民主思想包涵社会制约权力的理念，但由于历史的惯性和制度性结构因素的局限，他并没有寻求以民主和法制的程序让民众的政治参与制度化，他只可能用一种带有民粹主义特质的群众运动式的反民主的极端形式——“大民主”去实现它。换言之，他不能超越历史条件、制度结构、政治观念的局限，未能使人民民主或者说社会权力制约国家权力的目标取得成功并制度化，“它既没有解决秩序或者权威的合法性问题，也没有给大众带来实质性的自由民主权利。它在反对官僚主义的同时，也反掉了现代大规模社会中国家建构所必需的科层官僚制；运动式的治国方略，反而延缓了民主的制度化和法制化进程，最终伤害了民主自身。”[27]从这个意义上讲，与其说是毛泽东的失败，不如说是他不能超越中国的历史基础和历史环境、政治观念、制度等结构性因素的限制所造成的必然结果。
然而，今天的历史基础和现实条件已经发生了巨大的变化，经济体制的转轨和社会结构的转型，社会多元化和民主化的发展，使我们发现毛泽东“人民民主”思想包含了现代民主政治的社会制约权力的本质内涵，换言之，毛泽东的“人民民主”思想所包含的言论自由权、监督权、参与权等社会权力制约国家权力的民主理念正是当今中国民主政治发展必须努力实现的目标取向之一。
不过，虽然30多年来的改革开放和市场经济发展，使社会总体性结构发生了实质性的变化，但是，主导国家发展的政治逻辑和权力精英控制资源的体系并没有发生任何实质性的改变。国家权力与社会权力的关系还处在不断的阐释和确认过程中。新的利益群体不断成长，体制外新生的社会力量不断壮大，独立的社会组织顽强地主张着自己的权利和权益。这一切，为找到人民民主有效的实现形式(民众参与政治生活、控制权力的形式)、探索中国的民主之路、社会权力制约国家权力的权力结构的形成，奠定了基础和条件。
反过来说，在继承毛泽东“人民民主”思想遗产的同时，必须要注意到他的民粹主义(群众运动)和人治元素(不重视制度建设、法律虚无主义、独行专断等)，必须认识到他的“人民民主”思想的局限性是其不能超越的历史基础、制度结构制约以及传统政治统治思维的惯性所限。因此，在新的历史条件下，反思毛泽东的社会权力制约国家权力的思想，显现出非常重要的理论意义和现实意义。
作为毛泽东“人民民主”思想遗产的继承者，中国共产党应该而且能够在当下的历史基础和现实制度条件下，具备完善和推进他的人民民主思想的智慧和勇气。这些完善包括制度民主、社会民主、党内民主、基层自治组织的发展和社会组织的建设，其目标是权力与资源配置权的分离、民众政治参与制度化、社会治理原则的改革，最终形成社会权力制约国家权力的制度性或结构性关系。
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