论高等教育体制改革的目标及核心问题，本文主要内容关键词为：高等教育论文,体制改革论文,核心论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高等教育体制改革的目标
（一）高等教育体制的内涵
1.体制的概念，体制和机制的关系。
要说明什么是高等教育体制，首先要弄清“体制”的概念。按现在一般的解释，体制就是国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度。这是从行政管理的角度来解释体制，主要是讲隶属关系的权限划分。从更广的范围来说，这一解释不能科学地说明经济体制，因为社会经济活动的主体是企业，不能把企业看作是隶属于国家行政机关的附属物；同样这一解释也不能科学地说明高等教育体制，因为高等教育活动的主体是高等学校，也不能把高等学校视为隶属于国家行政机关的附属物。现在我们沿用的所谓“部属院校”、“省属院校”，是计划体制的产物。
按照政治经济学的解释，经济体制是生产关系的具体实现形式。把这种解释推而广之，我们可以说，体制是社会活动的组织方式，是指运用什么手段把构成社会活动的各种要素组织起来，使其正常运行。也就是说，体制是社会系统的各构成要素的体系结构及规定其间相互关系的制度。而机制则是社会系统的各构成要素之间相互联系、相互作用的手段、方式及其原理。可见，机制是体制的内在机理，是体制的基础，讲体制就应包含机制；体制是机制的物质载体，没有体制（社会系统的结构）则不可能形成相应的机制。
2.高等教育体制的主要内容。
高等教育体制是在高等教育活动中各构成要素之间的相互关系及其组织运行方式。分析高等教育活动的构成要素，涉及对高等教育的性质、目的和办学主体的认识。高等教育是国家的公共服务事业。国家（政府）发展高等教育的目的，是培养专门人才，继承和发展科学技术文化，以满足国家建设和社会发展的需要，也就是为社会服务。而高等学校则是培养人才和发展科学技术文化的办学主体。因此，在高等教育活动中，基本的构成要素是政府、社会和高等学校。高等教育体制也就是政府、社会和高等学校之间的相互关系，主要是政府和高等学校、高等学校和社会的关系。高等教育体制的主要内容包括：
(1)政府和高等学校的关系，主要是高等学校的办学自主权和政府的宏观管理职能。这是高等教育体制的核心内容。
(2)在政府管理高等教育的权限划分上，有中央和地方的关系，教育主管部门和其他业务部门之间的关系，这是高等教育的宏观管理体制问题。
(3)高等教育的举办体制和投资体制。
(4)高等教育体制的运行机制即调节方式，包括计划调节和市场调节的作用，社会的参与，以及高等学校的招生和毕业生就业制度等。
(5)高等学校内部的管理体制和运行机制。
（二）高等教育体制改革的目标和内容
1.高等教育体制与经济体制、政治体制、科技体制的关系。
高等教育体制要受经济体制、政治体制和科技体制的制约，并与经济体制、政治体制和科技体制相适应，这是教育的外部关系规律所决定的。高等教育所培养的高级专门人才是要到经济领域及其上层建筑的各个部门就业的。它本身的性质与特点，决定了它与经济、政治、文化以及科技的关系十分密切。在与经济、政治、文化以及科技的关系中，经济是在根本上起决定作用的。经济是基础，经济基础决定上层建筑。因此，经济体制必然要对教育体制起决定性的影响。过去我国实行的高度集中，包得过多，统得过死的高等教育体制，就是与高度集中的计划经济体制相适应的。现在，我国实行社会主义市场经济体制，也必然要求教育体制（包括高等教育体制）随之作相应的变革。正如江泽民所说的：“建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整”。①其中当然包括高等教育领域。
经济体制和政治体制总是相互配合的。经济是基础，政治则是经济的集中表现。邓小平说：“政治体制改革同经济体制改革应该互相依赖，互相配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”②高等教育体制改革更要依赖于政治体制改革。过去，高等教育高度集中，包得过多，统得过死的体制，固然是与高度集中的计划经济体制相适应的，而直接则决定于高度集权的政治体制。高等教育管理从来就是政府行政管理职能的一部分。如何划分政府的行政权力和对作为事业单位的高等学校的管理，是我们行政体制中一直没有解决好的问题。过去是政事不分，按照管理行政机关的模式来管理学校，把高等学校作为政府机关的附属物。政事分开，实行行政体制改革，也是政治体制改革的重要内容，不进行政治体制改革，高等教育体制改革中扩大高等学校的办学自主权，真正使高等学校成为具有法人地位的办学实体，以及简政放权，处理好在高等教育管理上中央集权和地方分权的关系等，都不可能解决。同时，高等教育体制改革也必须与政治体制改革相适应。
教学和科学研究是高等学校相辅相成的两项主要任务。不开展科学研究，学校的学术水平提不高，教学水平也提不高。高等学校拥有大量的研究力量和仪器设备，是科学研究的一个重要方面军。高等学校，特别是重点高等学校承担着大量的科学研究任务。因此，国家进行的科技体制改革不可能不对高等教育产生影响；高等教育体制改革也必须与科技体制改革相适应。
2.原有高等教育体制的弊端与改革的目标。
建国以来，与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应，我国实行的是高度集中，包得过多，统得过死的高等教育体制。在这种体制下，高等教育为国民经济恢复和社会主义经济建设培养了大批建设人才，其历史作用应该肯定。但是，随着经济建设和社会的发展，高等教育已越来越不能适应需要，日益暴露出原有高等教育体制的弊端。这主要是：高等学校没有办学自主权，而一些该由政府管理的事又没有很好地管起来；在中央和地方的关系上，没有充分发挥地方的办学积极性；这就使高等教育缺乏主动适应经济建设和社会发展的能力和活力，严重影响了高等教育事业的发展。在建立社会主义市场经济体制的过程中，这种弊端更加明显，必须进行改革。
高等教育体制改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的，在政府宏观管理下，高等学校面向社会自主办学的新体制。改革的主要内容是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，以及改革高等学校的招生和毕业生就业制度，改革高等学校的举办体制和投资体制等。高等教育体制改革要有利于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于教育更好地为社会主义现代化建设服务。
二、高等教育体制改革的核心问题
建国以来，我国高等教育一直实行的高度集中的管理体制，其主要特征是由政府有关部门直接管理高等学校，学校没有办学的自主权。建立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”要解决的核心问题，是在政府与学校的关系上，“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”③。
（一）高等学校办学自主权的理论依据
高等学校应有办学自主权，是建立社会主义市场经济必然提出的要求。因为在发展市场经济的条件下，企业是经济活动的主体。随着市场竞争的加剧，企业为不断改进生产技术，调整产品结构，提高管理水平，以提高竞争能力，要补充新的技术人才和管理人才，必然直接向高等学校提出要求；社会其它部门为了适应市场经济的需要，也会对各种专门人才不断提出新的要求。高等学校要能够主动适应市场经济和社会发展的需求，就必须有办学的自主权，以增强办学活力，而不能事事都请示上级，或是等待上级的布置。
高等学校办学的自主权，也是教育规律本身的要求。我国关于高等学校的自主权问题，在提出建立市场经济以前早就提出了。早在1979年12月6日，《人民日报》就发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初对办好大学的意见，呼吁给高等学校一点自主权。《人民日报》在编者按语中说，学校应不应该有点自主权，应该有那些自主权，教育体制如何改革，才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题。那么，为什么要更好地适应工作重点转移就提出了高校办学自主权问题？其实，这是四位老校长（书记）从多年的办学实践中悟出的道理，是高等学校的任务和自身的办学规律提出的要求。因为高等学校适应经济建设这个中心任务的要求，主要是通过培养专门人才和开展科学研究来实现的。而高等学校的教学和科学研究专业性学术性很强，有其自身的规律和特点，完全由政府部门直接进行行政管理，违反教育自身的客观规律，不利于教育质量和学术水平的提高。而且各地区、各高等学校的基础和条件不同，情况也有许多差别，由政府特别是中央政府的职能部门集中管理，不能从各地各校的实际出发，容易产生官僚主义，贻误工作。
（二）解决高等学校办学自主权问题的关键
解决高等学校办学自主权问题，首先要在观念上解决举办权（所有权）和办学权（经营管理权）分离的问题。对高等教育来说，由谁为主出资举办学校，即学校是国立、公立或私立，这是举办权（所有权）问题。与生产资料所有权不同的是，高等教育不是以盈利为目的的经济活动，投入学校的经费和办学设施不是用作盈利的资本和手段，而是用来培养人才和发展科学文化。现代企业管理尚且要求有明晰的产权关系，即使在国有企业，其资产的所有权属于国家，企业也应拥有法人财产权（尽管这些财产是由国家投资形成的），成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，依法自主经营、自负盈亏，以出资者只承担资产增值保值的责任。政府不直接干预企业的生产经营活动。对作为社会公共事业的高等教育来说，更应该实行两权分离，并不能以是政府出资举办就必须由政府有关部门直接管理作为理由。
应该通过立法，明确规定高等学校自主办学的权利和应该承担的义务，使其真正成为法人实体。出资人（包括政府作为出资人）在法律上并无直接管理高等学校的权力。目前我国教育立法很不健全，至今尚无一部高等教育法。虽然已有一些政策文件规定了高等学校应该享有哪些自主权，但由于没有法律上的权威性，也没有规定违法责任，有的规定非常笼统，弹性很大，没有实施细则，难以实际执行。特别是当下放权力出现一些问题以后，政府主管部门又习惯于进行直接的行政管理，而不善于实行宏观控制，也就是所谓“一放就乱，一乱就收”。因此，通过高等教育立法，明确高等学校的法人地位，使高等学校的办学自主权得到落实，乃是今后高等教育体制改革的一项重要工作。
《中华人民共和国教育法》规定，依法设立的学校及其他教育机构有“按照章程自主管理”、“组织实施教育教学活动”、“拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”的权利。按照这一原则，高等学校应能在政府主管部门核定的总规模内自主确定年度招生计划，组织选拔和录取学生；按照国家有关规定，自行设置和调整学科、专业，制定教学计划、教学大纲和编选教材，组织实施教育教学活动；自主确定科学技术研究的发展目标和选题方向，承接科学研究课题，享有科学技术研究成果的专利权、发明权、著作权等合法权益；依法开展国际交流与合作，自行决定选派教师、学生或其他人员出国学习、进行科学研究、学术交流或任教，接受来华学习、从事教学、学术交流和科学研究的人员；自行确定教学、科学研究、行政职能部门等组织机构的设置及人员配备，自主决定教职员工的聘任、晋升和奖惩；对举办者提供的资产、国家财政性资助、受捐赠的财产享有占有权、使用权、管理权和受益权等。
（三）政府对高等教育的宏观管理职能
赋予高等学校以办学自主权，绝不是意味着高等学校的完全自治。对高等教育的宏观管理仍然是政府的重要责任。
政府应当如何管理高等教育，高等学校是否应当完全自治，这是教育哲学上长期讨论的问题。事实上，高等学校完全的自治是不可能的。这是因为：第一，高等学校离不开国家在经费、物资、人力资源等方面的支持，也就不能不对国家承担责任与义务；第二，现代高等教育对社会生活和国家事务的作用越来越大，任何一个政府为了国家和自身的安全和发展，都不会放弃对高等教育的管理和控制；第三，高等学校的自治常常带有封闭、保守、排斥改革等弊端，完全自治也不利于高等教育自身的发展。因此，政府必然也必须对高等学校进行管理和控制。大学自治，可以说是西方最悠久的传统之一。但是西方的一些学者也认为：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。首先，完全的自治必然要求完全的经费独立。这种程度的独立是根本不可能的。”“为了保证管理效率，有些协调是必要的，如：避免不必要的重复的设施等。只是从整体观念出发，才有可能在各个或多或少具有自治性的大学中间公正地分配所提供的资源。”④当然，政府的管理和控制必须是适当的、合理的，而不应包揽过多，统得过死。在我国，改革高等教育体制，也就包括转变政府职能，即由对学校的直接管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行间接的宏观管理。政府宏观管理的主要任务是：
1.制定教育的方针、政策和法律、法规，掌握高等教育的政治方向；
2.制定各类高等学校的设置标准和学位标准，审核、批准高等学校的设立和调整；
3.制定高等教育的发展战略和规划，根据国民经济和社会发展的需要协调高等教育的发展规模、速度和结构布局；
4.保证必要的财政拨款，运用拨款机制发挥宏观调控作用；
5.建立支持教育改革和发展的服务体系，组织对各类高等学校教育质量的检查和评估等，提供信息服务，总结交流经验，引导高等教育健康发展。
（四）建立高等学校自我发展、自我约束机制
任何事物的发展都是与约束联系在一起的。没有不受约束的发展，而如果没有发展也就无所谓约束。在计划体制下，高等学校完全靠上级拨款，按计划办学，不直接面对社会需要，只受上级的约束，也很难主动发展。在市场经济体制下，高等学校要面向社会自主办学，一方面要主动积极地提高适应经济和社会发展需要的能力，增强办学活力。这就要对国家的有关方针政策和计划任务正确地理解和执行，对市场的需求信息能准确地把握，这都有赖于从精神激励和物质利益激励两方面建立起有效的激励机制，充分调动高校管理者和广大教师的积极性，形成高等学校的内部动力。另一方面，又要有自我约束的机制，能够自觉地规范自身的行为。
总的说来，高等教育的发展要受经济特别是生产力发展水平的制约：一是能够提供多少办学资源，包括人力、财力、物力资源；二是有多少需要，即能够提供多少就业岗位，包括社会需要专门人才的数量、质量（规格）和结构等。前者是资源约束，后者是需求约束。除此之外，根据高等教育的特点，还要受教育自身规律的约束，即培养一定数量的各种人才，至少需要多少办学资源才能保证质量。具体地说，政府的宏观调控和计划调节，市场的供求矛盾和竞争机制，还有社会参与，都是对高等学校的外部约束。但还要按教育规律把需求约束和资源约束结合起来，并以需求约束为主，形成高等学校的自我约束机制，才能使这些外部约束落到实处。高等学校的自我约束又要以外部约束为依据，或者受外部约束的制约，两者相辅相成。
高等学校自我约束机制形成的主要标志，是学校在面向社会自主办学的过程中，能够遵循教育规律，适应经济和社会发展的需要，正确处理需要与可能、数量与质量、经济效益与社会效益、局部利益和国家整体长远利益的相互关系。高等学校自我约束机制的主要内容包括：
1.提高认识，在思想上和行为规范上建立起办好高等学校、保证教育质量的标准。
2.在法律上明确高等学校应有的权利和义务；实行合同制，建立契约关系，使高校的办学行为承担风险和法律责任。
3.建立高等学校自我评估制度，依靠学校师生员工实行民主监督，把政府的行政监督、组织社会评估和自我评估结合起来，约束高等学校的行为。
4.改革高等学校内部管理体制及人事、分配、住房等制度，运用政策导向和利益机制激励和制约高校的办学行为。
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