城镇保障性安居工程资金绩效审计目标和内容，本文主要内容关键词为：安居工程论文,绩效论文,城镇论文,资金论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇保障性安居工程包括保障性住房建设、棚户区改造、农村危房改造和游牧民定居工程。其中保障房建设是中央确立的重大民生和发展工程，能够有效改善城市中低收入居民的居住条件，能够让其“居者有其屋”，有利于促进社会和谐稳定。“十一五”以来为了稳步推进保障房建设，我国中央财政在保障房建设方面的投入实现了跨越式的增长。随之也带来了一些问题，部分地方政府好大喜功，拍脑袋决策，做表面文章，脱离实际需求，违背经济发展规律，想建多少就建多少，速度想多快就有多快，“形象工程”“政绩工程”一个接一个，保障房的空置率、质量问题屡见不鲜，加上政府监管漏洞，违反财务制度，违规招标，挪用资金，违规招标等问题时有发生，这些都是重速度轻效益的表现，会导致保障房资金受到不同程度的损失。保障房是一项惠民政策，需要重质量重效益，为此开展保障房资金审计能够在解决这些问题和矛盾以及寻找出路方面发挥出极其重要的作用。 一、保障房资金绩效审计目标 一是合规性。以权谋私、违规招投标、挪用贪污资金、质量问题等情况在近几年的保障房审计中屡见不鲜.2013年第29号公告《2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》（以下简称《公告》）指出“360个项目或单位挪用保障性安居工程专项资金57.99亿元，用于归还贷款、对外投资、征地拆迁以及单位资金周转等非保障性安居工程项目支出”，足以说明合规性目标的重要性。 二是公平性。保障房作为一种公共资源，其基本目的在于解决住房困难家庭的住房问题，是经济成果的再分配，所以资金的分配是否公平，住房分配是否公平非常需要关注。不公平的分配导致保障房社会效益下降，影响惠民政策的实施，所以公平性也应该纳入绩效审计目标。 三是经济性。保障房建设不是简单给钱给政策就能解决的问题，涉及到保障房资金的投向是否合理，是多投一点廉租房，还是多投一点公租房，各类住房每年建设多少合适，保障房的选址是否合理，资金的使用是否合理、是否节约，等等。不考虑保障房资金的经济性，将形成另外一种腐败。 四是效率性。保障房专项资金的效率性需要关注的是土地、资金和建设进度三个关键因素。土地供给是住房建设的前提条件，供给不及时会导致施工的延迟进而导致竣工滞后。资金是否及时到位，是否专款专用非常重要。土地和资金是投入，建设进度就是产出的反映。建设进度需要年度建设计划、开工数和竣工数等数据进行综合反映。保障房建设进度是否合理，是否能完成国家的任务，关系到住房困难家庭能否早日改善住房，能否早日享受国家的惠民政策。 五是效果性。住房保障体系是否建立，困难群众居住水平是否不断提高，住房供应结果是否不断优化，保障房是否促进了经济平稳快速发展，要搞清楚这些问题就需要将效果性纳入保障房资金绩效审计的目标。 二、保障房资金绩效审计对象及重点 常规保障房审计，更多是将关注点放在保障房资金筹集、管理、使用和保障房建设管理的合规性检查上。但是笔者认为，保障房建设是个系统的工程，如果只关注某一方面，或者只侧重某一方面，造成不能客观完整地评价保障房建设情况，误导被审单位以后工作的重点，甚至有些评价会误导国家的宏观决策。所以保障房审计应立足于国家发展大局，即应该开展绩效审计，从合规性、公平性、经济性、效率性和效果性来综合评价保障房资金管理和使用情况。因此，需要将保障房资金筹集、管理和使用，建设管理，项目建设基本情况，目标任务分解和完成情况，住房分配情况，配套支持政策执行情况、信息系统建设等这七个方面纳入保障房绩效审计。保障房资金筹集、管理和使用情况能够评价合规性、经济性和效率性；建设管理情况能够评价合规性和效果性；项目建设基本情况能够为其他几个方面的绩效审计提供支撑；目标任务分解和完成情况能够评价效率性、经济性和合规性；住房分配情况能评价公平性、合规性和效果性；配套支持政策执行情况能够评价经济性和合规性；信息系统建设情况能够评价效率性。通过这几个方面的绩效审计，能够全面客观地了解保障房资金的使用和管理绩效，实现审计在保障房领域的全覆盖。 （一）保障房资金筹集、管理和使用 一是资金筹集方面。土地出让收益、公积金增值收益、企业投资是保障房资金来源之一。资金筹集需要重点关注是否足额安排土地出让收益；公积金管理中心是否足额提取公积金增值收益，是否将公积金增值收益足额上缴财政；财政部门对上缴后的公积金增值收益是否全部安排使用；国有企业融资建设成本；是否存在地方政府融资过程中程序不规范、担保方式和还款来源不合规等问题；是否存在地方投资不到位、融资困难影响工程建设进度问题。通过以上情况来评价合规性和经济性。 二是资金管理和使用。资金的管理和使用要重点关注工程建设计划与资金拨付是否匹配；资金管理制度是否健全；是否滞留保障性资金；是否挪用保障房资金；保障房资金是否闲置；是否严格执行收支两条线管理等。通过以上情况来评价效率性和合规性。 （二）保障房建设管理 一是建设单位质量管理。要重点关注建设单位是否履行法定基本建设程序情况；施工图设计文件是否经过批准；是否擅自更改规划设计；是否化整为零、肢解项目、逃避招标；项目设计、监理和施工的招标申请是否由建设单位提出，并得到有权批准机关的批准，相关单位和人员资质是否与所承揽的工程内容相适应，确认项目负责人及相关技术负责人是否与合同约定和投标文件中的一致；评标办法是否具有倾向性和排斥性，内容是否完整，表述是否清晰，相关要求是否适当；投标单位是否违规围标；评委会以及招标单位是否违规定标；编报单位资质是否合格、编报内容是否完整、审批程序是否合规；是否按规定组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；是否先入住后验收、验收不合格就入住使用；是否“虚假验收”。通过以上情况来评价合规性。 二是施工单位质量管理。要重点关注施工单位资质是否符合项目招投标文件要求和国家有关规定；实际施工单位与中标单位是否一致，施工单位是否借用资质承揽工程；建设单位项目招投标文件的合同条款是否允许分包，如不允许分包，确认承包单位是否存在不履行合同约定的责任和义务，违规收取管理费，将其承包的全部建设工程转包给他人，或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包，或者层层转包、层层分包；总承包单位是否存在将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位；是否按施工图施工；是否按照工程设计图纸和施工技术标准进行施工，是否符合抗震、消防、节能等国家强制性规范要求；是否存在人为降低设备物资规格和型号；采购的产品质量是否合格；室内墙体是否有裂缝，室内墙皮是否脱落，室内顶棚板缝是否开裂，室内是否有渗水或漏水现象，室内地面是否凸起，室内门窗是否变形，消防设施是否齐备，楼顶屋面、女儿墙是否开裂等；工程造价是否明显偏低、工期是否明显不足。通过以上情况来评价合规性和效果性。 三是勘察、设计、监理和质量监督等单位质量管理。要重点关注工程质量监理和质量监督检查不到位问题，单套建筑面积不符合规定标准问题。通过以上情况来评合规性和效果性。 （三）保障房资金项目基本情况 了解保障房资金项目的基本情况是为了掌握各级政府保障性安居工程的总体情况，一方面它能为其他方面的绩效审计做好基础工作，另一方面它能从宏观的角度去评价资金使用的绩效。了解基本情况要弄清楚保障性安居工程开工、竣工的规模及实际交付使用情况；保障性安居工程的保障范围、保障水平及结构等情况；资金收支余规模及结构情况；住房保障各项制度的建立健全及实施情况。 （四）保障房资金项目目标任务分解和完成 一是目标任务分解下达。各省市都会签订保障性住房目标责任书，目标任务会逐级分解下达到省、市、县三级政府。目标任务分解下达绩效审计要重点关注建设项目是否及时落实到位，目标任务是否及时分解下达，目标任务与建设规划的区域布局是否合理，建设任务目标是否符合实际保障需求，当地财力状况能否有效满足保障性住房建设资金需求问题。通过以上情况来评价效率性和经济性。 二是目标任务完成。目标任务完成绩效审计要重点关注住建部门上报的项目开工、竣工情况是否达到开工、竣工标准；住建部门上报项目的开工和完工套数是否具有真实房源、能否落实到具体项目，是否存在目标任务虚报开工、虚报竣工问题；部分地方是否为完成目标任务虚报完成新增发放廉租住房租赁补贴户数；是否将以前年度已上报完成项目作为当年任务完成数重复上报；是否将同一项目作为不同类型保障性住房完成数上报；是否存在将不属于保障性住房项目贴牌成保障性住房项目、虚构房源应付考核。通过以上情况来评价合规性和效果性。 三是配套设施建设。要重点关注项目建设规划是否得到有效落实，项目周边配套设施是否立项，配套设施是否满足需求。通过以上情况来评价合规性和效果性。 （五）保障性住房分配 一是分配办法公正性。要重点关注保障性住房准入审核制度是否完善，准入标准是否明确，具体标准是否合理并定期调整，是否建立健全了信息共享、部门联动的审查机制；是否按规定签订了租赁合同和销售合同，是否及时向社会公示住房保障具体标准。通过以上情况来评价公平性。 二是分配过程公开性。要重点关注主管部门是否向社会及时公开保障性住房分配结果，公示信息是否包含了身份证号、单位等关键性识别信息；分配过程是否公开透明，是否严格执行公示制度，手续是否完善，资料是否保存完整。通过以上情况来评价公平性和合规性。 三是分配结果公平性。要重点关注是否建立了以计算机数据集中分析为基础的多部门协作配合审查机制；是否存在违规将保障性住房用于拆迁安置、办公用房等，以及有关单位把保障性住房用于福利分房的情况；是否有不符合条件的家庭享受住房保障待遇的情况、是否利用虚假资料骗取住房保障、是否利用职权侵占保障性住房。通过以上情况来评价公平性和合规性。 四是使用管理和退出机制。首先，要关注是否按照国家规定建立了保障性住房后续管理机制，机制是否健全完善，是否针对保障性住房入市交易出台了合理的收益分配办法，是否针对保障性住房退出措施作出了明确规定；是否存在制度不完善造成管理混乱、资产损失等问题；后续管理资金是否存在缺口、使用是否规范；已经发现的不符合条件家庭是否按相关规定退出保障范围。其次，要关注项目选址是否合理，配套设施是否符合供水、供电、供气、道路、通信等有关建设标准，是否满足国家住宅日照、绿化等强制性标准等；新建的保障性住房小区是否存在因交通、市政、学校、医院等配套设施不完善，导致已建成的保障性住房配租配售难，物业水平是否落后，小区是否“脏乱差”。再次，要关注保障家庭租赁补贴是否全部用于改善住房条件，是否存在违规将保障性住房出售、转借、出租、闲置。通过以上情况来评价效果性和合规性。 （六）保障房配套支持政策执行 一是土地供应配套政策。要重点关注保障房用地审批是否规范，对廉租住房、经济适用住房和面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房建设用地是否实行行政划拨供应，是否存在批准用地明显多于保障房用地问题；是否违规征地，是否改变土地用途；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量是否达到国家的规定。通过以上情况来评价经济性和合规性。 二是税费支撑配套政策。要重点关注地方政府是否在具体规定中明确税费支持和信贷支持优惠政策，是否存在利用弄虚作假等手段获取保障性住房公积金贷款，建设项目是否享受了免征营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税或减半征收等税收优惠政策，是否享受了免缴城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金等优惠政策；建设项目是否缴纳土地出让金或另行购买土地；地方政府是否违规减免土地出让收入或违规返还。通过以上情况来评价经济性和合规性。 三是信贷支撑配套政策。要重点关注年度建设计划、回购协议、四证等资料是否齐全，专用存款账户是否开设，项目资本金是否到位；地方政府担保方式和还款来源是否合规，能否偿还债务，融资风险是否严重；建设项目的贷款是否享受了信贷利率优惠政策，不具备条件的房地产开发项目是否违规享受信贷优惠政策。通过以上情况来评价经济性和合规性。 （七）保障房信息系统建设 要重点关注信息系统是否能跟踪到每笔资金，是否将每个保障性住房项目纳入系统，纳入系统的项目是否能了解该项目的详细信息，分配的名单是否可以和住房、公积金、工商、车辆、所得税、社保等数据进行比对，是否建立了黑名单库，是否建立了退出管理机制等。通过以上情况来评价效率性。 三、完善保障房资金绩效审计和提高绩效审计结果利用效果的对策 （一）完善保障房资金绩效审计的相关法律 保障房资金属于财政资金，保障房资金绩效审计的立法应上升到财政资金绩效审计的立法。 一是要完善财政资金绩效审计相关法律。我国财政资金绩效审计必须从法制、法规的高度上重新定位，做好财政资金绩效审计的立法工作，明确财政资金绩效审计的法律地位。如在审计法中明确财政资金绩效审计的内涵、责任、权力、义务等，对财政资金绩效审计范围、审计行为等做出原则性规定。完善了财政资金绩效审计的相关法律，保障房资金在一定程度上也就有法可依。 二是对专项资金绩效审计制定细则。虽然专项资金都属于财政资金，都适用财政资金的相关法律法规，但是每种专项资金都有自己的管理和适用特点。财政资金的立法是原则性规定，是宏观层面的，所以为了更好地指导保障房资金等专项资金审计，就需要制定相关的细则，增强审计的可操作性。 三是要建立和完善支出决策失误责任追究制度，明确法律责任，使相关法律法规更加具体和规范化，实现“谁决策，谁负责”的审计监督目的。建立资金评价制度，对于使用资金未能达到预期目标的责任单位，追究其行政责任和法律责任、经济责任等。 四是建立结果利用跟踪制度。审计机关对移交组织人事部门、纪检监察及司法机关处理的事项要建立定期询问跟踪落实结果管理制度，督促其他部门及时反馈处理结果，促进审计结果的利用。 （二）建立保障房资金绩效审计指标评价体系 开展保障房资金绩效审计工作最大的难点就是绩效审计评价标准体系的建立，评价指标确定的科学与否直接影响着绩效审计成果的可信程度，也直接关系着审计成果的利用。在保障房资金管理使用上，我国尚缺乏一套对政府机关、部门单位的衡量指标体系，因此建立合理的、可操作的指标评价体系已经成为当务之急。必须从我国的国情实际出发，通过广泛深入细致的研究，制定出相应的规范和绩效评价标准，为保障房资金绩效审计的开展打下基础，也为促进审计结果的利用提供依据。 （三）逐步推行财政资金绩效审计成果公开化 我国的审计法规定了审计结果可以对外公布，通过逐步推行审计结果公告制度，将审计结果向社会公众公布，让公众知情，接受公众监督，从而引起社会对保障房资金绩效审计的重视，提高保障房资金管理的公开性和透明度，让绩效审计的结果接受社会舆论的监督，发挥社会监督作用，增强审计监督的权威性。