燃油税改革面临的难题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,燃油税论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以燃油税取代现行的公路养路费及客运附加费等多项行政收费，是社会主义市场经济发展的一种必然趋势，符合科学发展观的指导意义，符合我国“十一五”时期财税体制改革的方向，符合我国“费改税”工作的思路。同时，开征燃油税，一方面有利于节约能源，减少污染，保护环境；另一方面可以实现“多用路多缴税，少用路少缴税，不用路不缴税”的税收公平原则。但是，开征燃油税问题从1994年正式提出至今已有13年，改革方案也于1999年获全国人大审议通过，有关当局多次表示将择机出台，但却迟迟未能实施，燃油税出台没有“时间表”。究其原因，主要是因为燃油税改革存在许多必须解决的难题。
一、燃油税改革面临的难题
(一)国际油价问题
燃油税的出台必然影响到燃油的价格。所以，开征燃油税应该充分考虑到纳税人的承受能力以及对国民经济的影响。从1999年以来，国际油价持续攀升，从原来的20美元～25美元一桶增长到45美元以上，最高达到60多美元一桶。近年来，国际油价始终在高位徘徊。
在高油价时代能否开征燃油税，各方的意见不尽相同。有的认为，如果在高油价时开征燃油税，会助长油价的更大上涨，高昂的油价必然会抬升相关产业和产品的价格，并可能导致整个物价体系产生波动，从而影响社会经济的运行。也有人认为，油价高不应该是燃油税能否出台的决定因素，正是因为燃油不断涨价，燃油税才更应该尽早出台，价格越高就越应节约使用，价格越高就越能发挥燃油税的节能环保作用，在国际油价持续走高的环境下，及时推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段。根据第一种意见，燃油税应该在油价回落以后再开征，但油价何时能回落，回落到什么程度才算是最佳时机，要选择这个时机比较难；根据第二种意见，在高油价时开征燃油税，纳税人是否能承受，对国民经济的影响有多少，税率如何制定，对这些问题都必须进行充分的研究。
(二)利益格局的调整问题
1.中央政府与地方政府之间的利益协调难。现在全国每年征收的养路费达上千亿元，此外还有公路客货运附加费、公路运输管理费、过路费和过桥费等各种各样的规费。这些费用分别由交通、建设、公安等部门收取。这些部门的收入中相当部分属地方政府所有，纳入预算内资金，实行财政专户管理。改征燃油税后，这笔收入将全部上交国家财政，地方政府的资金管理权限和使用权限必然会被削弱，从而影响到地方政府的实际利益。
2.各部门之间的利益协调难。利益格局的调整是燃油税迟迟未能出台的一个主要障碍。部门利益纠缠不清，是导致燃油税改革一再流产的主要原因。燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车等许多行业，涉及公路养护、交通运管等多个行政部门，各方利益就像一团乱麻纠结在一起。燃油税改革后，势必影响到各相关行政部门的现有利益格局。如何平衡上述各方的利益，确实是个难题。
3.路桥费的处理比较难。近年许多地方政府采用贷款、合资、利用外资等修建了不少高等级公路和桥梁，原计划依靠收取养路费、过路费、过桥费来偿还欠款。征收燃油税后，对这种借债修建的路桥是否允许继续收费，如果不再收费又将如何还债，值得研究。
4.养路费收费人员安置比较难。目前公路交通收费站卡已运作多年，已有一套健全的机构和一支庞大的收费队伍。据统计，全国养路费征收人员约有30多万人，其中，靠收费供养的人员比例相当高，编内与编外人员倒挂现象相当普遍。养路费改征燃油税后，公路上原来靠收费吃饭的这支庞大队伍作何安置，也是一个难题。
(三)税收制度设计的技术问题
1.征税范围确定难。养路费改征燃油税后，燃油税征税范围的确定存在三个方面难题：(1)对非公路车辆用油的处理难。除了公路车辆用油外，还普遍存在非公路车辆用油即烧油不上路的情况。比如：农牧业、铁路、航空、航运、工业、矿山、发电、渔业、林业等部门都耗用燃油，但却不使用公路，如果与车辆用油一样纳税，显然既不公平又不合理。如果对这些部门的用油免予征税，又容易产生某些单位以非公路车辆用油名义购油后，倒卖给上路的车辆使用。对非公路车用油究竟如何处理，在税收征管中也是一个难题。(2)对上路却不烧油的车辆处理难。目前我国有不少交通工具并不使用汽油、柴油，而是利用燃气、电能、太阳能，对这些上路不烧油的交通工具，要不要征收燃油税，也要考虑。(3)对原来免交养路费的车辆用油处理难。目前，军队、党政机关、社会团体的车辆以及公交车辆免交养路费。改征燃油税后，对这些车辆的用油是否继续给予免税待遇?如果给予免税待遇，对相关的漏洞如何防范，也值得研究。
2.征税环节选择难。燃油税的征收环节，既可以选择在生产、进口环节，也可以选择在零售环节。在生产和进口环节征收的优点是有利于实施源头控管，减少税款的流失，节省征收成本，并提高征管效率。其弊端是加重了生产企业的税收负担，导致其资金周转困难，同时可能会加剧燃油的走私现象。另外，由于燃油生产企业比较集中，地区分布极不平衡，所以在生产环节征收燃油税，不利于平衡各地方的利益。如果选择在零售环节征收燃油税，虽然既可以减轻生产企业负担，又可以避免燃油走私现象，但由于目前我国机动车辆用油有相当一部分不在零售加油站购买，同时燃油销售渠道多种多样，加油站数量众多，许多加油站账目不全，销量不清。这必然会加大燃油税征管的难度，不利于税款的足额征收。可见，燃油税的征收环节难以选择。
3.税率制定比较难。关于燃油税税率高低问题，目前有两种意见：一是实行高税率，以促进节能环保；二是实行低税率，以稳定油价。可是，税率过高，既会增加我国石油产品的税负，不利于石油产业的发展，又会因油价过高而让消费者难以接受。如果实行低税率，将无法有效抑制能源的消耗，燃油税的节能环保作用将无法得到发挥。燃油税的税率究竟应确定为多少，目前仍是一大难题。
二、解决燃油税改革难题的对策
(一)燃油税应尽快出台
首先，油价的上涨不仅不应是燃油税改革的阻力，反而应是改革的动力和契机。由于石油资源的紧缺和需求的大幅增加，国际和国内原油的供求矛盾不可能得到根本缓解，石油价格预期将长期持续在高位上运行，国内油价要想回到几年前的水平几乎不太可能。各种迹象表明，如今国际基本的能源局势已经发生了变化，高油价时代已经来临；加之国内中国石油与中国石化的双寡头垄断格局，在规避石油价格风险方面亦缺乏足够的动力。在国内外的双重力量影响下，决定了油价难以下滑。借鉴国外征收燃油税的经验，实行高油价政策，既可以抑制燃油的消耗，又能够促使汽车节油技术的发展和小型节能车型的普遍使用。所以我们认为，开征燃油税引起油价的上涨并不会影响我国经济发展的全局。相反，油价上涨的“积极效应”可以促使消费者节约用油，可以缓解我国对石油的需求。
其次，油价高位时征收燃油税，国民完全能够接受。燃油税不是简单的加税，而是上缴方式的改变，即从交纳养路费改为缴纳燃油税。如果税率确定适当，对绝大多数车辆来说费用负担并不会明显增加。因此，在油价高位时开征燃油税不会对汽车消费者带来额外的负担，不会对消费者心理承受能力造成冲击，反而能够增强消费者的责任意识和风险意识。
(二)合理划分中央与地方政府的事权和财权
养路费是地方的专项收费，专款专用。“费改税”后，燃油税也主要是用于公路养护和公路建设的“专项税收”。如何有效合理地在中央和地方政府之间划分这笔“专项税收”是燃油税改革的关键。我国地域辽阔，各地经济发展水平很不平衡，对公路的建设、养护和管理的要求也各有不同。在中央的统筹规划下，地方政府在基础交通设施的建设上应享有更高的自由度，也应享有相应的燃油税分配比例，如果地方财政分享比例过少，将会给这些地方政府带来很大的财政困难。因此，在燃油税的分配上，应根据我国目前公路养护和公路建设的实际情况，坚持事权与财权相结合，兼顾公平与效率原则，合理有效地处理中央和地方的利益格局问题。我们认为，首先，应将燃油税设定为中央与地方共享税。在明确中央与地方在公路建设、养护和管理等方面事权的基础上，根据双方的事权划分，合理地确定中央和地方之间燃油税分成比例，以发挥各级政府公路建设和管理的积极性。其次，实行特别转移支付制度。中央政府对于落后的地区在公路建设、养护等方面给予必要的支持，根据某些地方政府的特殊需要，从一般预算中安排专项拨款予以扶持，保证全国公路的均衡发展。
(三)妥善处理职能部门的利益
燃油税开征的其中一个阻力来自于公路、交通等路桥费收费职能部门。因为费改税后，相关收费部门没有了路桥费收费职能，失去了收费的权力和收入，原有的利益格局被打破。因此，如何协调职能部门的利益，又是燃油税改革的一个关键。我们认为，公路、交通等部门作为政府职能部门，其收支应统一纳入财政管理。各职能部门应转变观念，提高认识，不能因为部门的利益得失而损害国家的利益和阻碍财税体制改革的进程。以燃油税替代养路费等收费是财政体制改革的重要一环，它的实质意义在于规范政府收入，使国家税权得以适用，使国家财政收入的实现建立在完善的立法、执法和行政监督等一系列程序之上。中央财经大学一位财税专家指出，应该从建立公共财政的角度来看待燃油税的开征问题。所以，我们应该抓住机会，铲除部门利益的纠缠，使得燃油税改革早日实现。
对于道路建设的贷款资金偿还问题，可以针对路桥的资金来源不同而采取不同的办法妥善解决，即对政府贷款修建的路桥均由国家在燃油税收入中安排专项资金偿还贷款，并取消收费；对企业、个人投资兴建的路桥则在一定年限内继续允许其收费，待还清贷款或收费经营年限期满再取消这些路桥收费。同时为了弥补私人投资者因此而造成的损失，可由国家安排专项资金给予适当补贴，以保护投资者的利益。此后的路桥建设均应由国家财政投资建设。这是我国实施公共财政、为公民提供优质公共服务的必然要求。因此，通过合理的制度安排，利益分配不再是燃油税开征的阻力，反而是燃油税开征的动力。
(四)妥善安置公路收费人员
养路费改征燃油税，涉及公路收费人员的安置问题。对这个问题，必须结合交通部门机构和行政体制改革，妥善安置和分流收费人员。首先，向国税局分流一部分人员。费改税后，收费职能由交通系统转移到税务系统，相应的税务系统增加了工作岗位，可以借鉴“车辆购置费”改为“车辆购置税”的经验，让一部分人员过渡到税务系统。其次，成立专业化的养护公司。目前我国的公路养护存在着事企不分、养护效率低下、养护技术落后、养护队伍素质不高等许多弊端，公路养护机制已不符合市场经济发展的要求，阻碍了公路养护事业的发展。为此可以借助“费改税”这一良好机遇，成立专业化的具有法人资格的公路养护公司，交通部门对其进行行业管理，人员在交通系统内部进行分流容易操作，这样既改善了公路养护管理现状，又解决了人员分流问题。最后，对于暂时不能安置的人员要通过社会保障制度来维持其正常生活，确保社会稳定。
(五)实行免税、先征后返或财政补贴政策
燃油税对所有用油统一征税，为了解决非公路车辆用油、农业用油以及减免养路费的车辆用油的税收负担问题，应分别实行免税、先征后返或财政补贴等优惠政策。第一，对那些不上路的非公路车辆用油，应采用免税或先征后退等办法予以解决。第二，对农业用油，为了不增加农民的负担，可采用先征后退或财政补贴的办法。第三，对城市公交车辆用油和公益性用油，也应予以适当的财政补贴。第四，对那些上路不用油的交通工具，包括燃气车辆、电动车辆、太阳能车辆等，可以免于征税，以鼓励节油汽车的发展。第五，对行政事业单位、社会团体的车辆用油，要照章征税，不再实行优惠政策。为了避免上述享受税收优惠的部门倒卖燃油，应客观、公正地核定相关部门的用油基数，制定合理的返还标准；同时，必须建立和完善配套措施，强化征收管理，严厉打击偷逃税现象。
(六)在生产环节征收
通过权衡在生产环节征税与在零售环节征税两者的利弊，我们认为，燃油税应在生产环节征收。这是因为，我国燃油生产比较集中，中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司集中了我国90%以上的成品油生产，并且这两家公司都属于中央国有企业，监管体系健全，内部治理规范，财务制度完善，有利于燃油税征收管理。因此，在生产环节征收燃油税，征管难度较小，能够保证税款足额征收。至于由此引发的燃油走私问题，可通过加强预防、加大打击力度、完善油品市场管理制度等加以解决。对于地方利益不平衡问题，则通过财政转移支付予以理顺。
(七)制定切实有效的税率
我国目前同时面临着能源紧张和环境污染两大问题，燃油税开征的主要目的是节能和环保，因此，燃油税税率的高低应朝着有利于节能和环保的方向来考虑。我国应该借鉴国际经验，制定切实有效的燃油税税率，利用税收手段控制能源消费，引导汽车产业结构的调整，鼓励小排量、低污染汽车的生产和消费，并以此推动汽车产业的健康发展。但与此同时，国家在制定燃油税税率的时候，既要保证石油产业的健康发展，又要把税收负担控制在消费者能够接受的范围之内。总之，燃油税税率的选择应该慎重。为了防止征税后油价上涨幅度过大，减少改革的阻力，我们认为，在燃油税开征初期，宜先实行较低的税率，以后再根据实际情况逐步提高税率。