完善竞争性选拔干部方法机制研究——以南京市竞争性选拔干部的实践为研究对象，本文主要内容关键词为：竞争性论文,干部论文,南京市论文,研究对象论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－1071(2012)01－0060－07
毫不动摇地推进干部人事制度改革，“逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度”，[1]是我国深化干部人事制度改革的基本目标，这一制度的核心是要在党管干部原则下建立民主、公开、竞争、择优的干部选拔任用科学机制，而竞争性选拔干部则是其中的基本要求、基础内容和重要途径。“为政之要，惟在得人”，择优只有在竞争中才能实现，竞争只有在民主中才能公平。近年来，南京市在干部人事制度改革中对竞争性选拔干部方式进行了广泛的实践探索，取得了一系列创新成果，并由此大大提升了选人用人的公信度。在竞争性选拔干部方式已经取得广泛实践成果的基础上，及时总结并完善竞争性选拔干部方式，努力破解实践中的难题，逐步进行科学的制度安排，对于进一步深化干部人事制度改革是十分重要的。
一、竞争性选拔干部方式在创新中取得丰富的实践成果
改革开放以来南京市干部人事制度改革是以引入竞争性选拔干部方式而破题的，也是以创新和完善竞争性选拔干部方式为突破而不断深化的。近年来，正是在不断推进竞争性选拔干部方式的创新实践中，民主公开竞争择优的选人用人理念逐渐成为全社会的共识，选人用人公信度不断提高，而竞争性选拔干部方式本身也在改革创新中取得了丰富的实践成果。
第一，让符合条件者都有机会参与竞争，竞争性选拔已经成为选人用人的基本方式。竞争性选拔方式的不断推进，在选出大批优秀干部的同时，更重要的是改变了传统的选人用人理念，在党管干部原则下，通过竞争性方式选拔干部已经实现了常态化、制度化。
一是扩大竞争范围，公平竞争成为干部选拔的基本要素。经过多年的积极推进，南京市竞争性选拔干部方式已经实现了从区县到部门、从副职到正职、从干部个体到班子整体、从市管干部到基层党组织书记、从党内干部到党外干部、从党政机关到群团组织和企事业单位、从现职干部到后备干部的全覆盖。近年来，共有109名干部通过竞争性选拔方式走上市管领导岗位，8000多人次通过竞争上岗走上市级机关和区县中层领导职位，全市社区、村基层党组织领导班子全面实行了公推直选，乡镇和机关企事业单位基层党组织的公推直选在探索中有序推进。主动参与公平竞争、公开寻求发展机会、勇于接受各种挑战，已经成为广大干部的共识。
二是突破身份壁垒，平等竞争成为不拘一格选人才的基本平台。南京市在推进竞争性选拔干部的过程中，有意识地打破身份限制，事业单位、党政机关、企业单位甚至农村基层组织等不同类别的干部在竞争中形成了合理流动。仅2009年和2010年，就有1559名机关干部报名参与基层党组织书记公推直选的竞争，流动到村、社区基层岗位工作。一批长期在基层艰苦环境和岗位上默默无闻、埋头苦干、实绩突出的干部，通过竞争性选拔的平台，脱颖而出。竞争性选拔干部方式以平等参与为基础、以机制创新为依托，使“在多数人中选人”在制度安排中成为现实，保证了“不让老实人吃亏、不让投机钻营者得利”。
三是坚持民主公开，公开竞争成为“由多数人选人”的基本保障。在全程公开中确保竞争性选拔干部方式体现民主价值、展示公平理念、提高择优质量，是南京市的重要经验。让多数人选人的前提是多数人必须是知情人，南京市坚持“四公开一民主”，实现了在竞争中“让知情人投知情票”。四公开就是公开信息、公开程序、公开竞争、公开结果，让竞争在阳光下进行，在国内首开通过电视和网络直播竞职演讲答辩过程的先河。在竞争性选拔干部过程中，组成了来源广泛的对竞争人知情、对职位要求知情的综合考评团，让更多知情人参与民主推荐、民主测评，在此基础上，多年以来坚持党委对重要干部任用的差额票决制，实现了党管干部、德才标准、群众公认、业绩导向和专业评价在竞争中的统一。
第二，用合适的方式选拔合适的干部，能岗相适的多元化竞争性选拔干部方式基本形成。南京市按照能岗相宜的原则，积极探索多种竞争性选拔方式，逐步形成了以公推直选、公推公选、公开选拔、竞争上岗为主的多种竞争性选拔干部方式体系，用不同的形式选拔不同的干部，四种方式相互融合、互为补充，满足了不同层次职位选拔的需求，使选拔真正做到了因岗选人、能岗相适。
一是以公推直选为主要方式竞争性选拔基层党组织领导班子。南京市在363个城市社区和806个村基层党组织领导班子换届选举中全面推行了公推直选，在全国率先全面实现了基层党组织领导班子的公推直选。通过公推直选，用开放的理念、竞争的方式、民主的方法选出了党员、群众和组织都满意的领导班子，有力地加强了基层党组织领导班子建设。
二是以公推公选为主要方式竞争性选拔党政主要领导干部。党政“一把手”的选拔任用在干部选拔任用中具有特别重要的意义，为了解决长期以来在党政主要领导干部选拔中遇到的难题，南京市积极探索将竞争机制引入干部推荐环节，将竞争性推荐和依法民主选任有机结合起来，形成了融公开推荐与公开选任(选举)于一体的党政主要领导干部的竞争性选拔方式——公推公选。近年来，南京市先后进行了12次公推公选，选拔了517名党政“一把手”，其中有近80名市管正职领导干部，特别是2008年南京市在全国首次对新一届政府组成人员整体性采用公推公选的方法进行竞争性推荐，通过竞争性方式公开推荐产生的人选在人大均获高票通过。
三是以公开选拔为主要方式竞争性选拔专业性较强的领导干部。公开选拔是较早采用也是较普遍采用的一种竞争性选拔干部方式，公开选拔的职位范围比较宽泛，经过不断地实践、总结，南京市对公开选拔方式的职位适用范围有了基本的界定：即专业性较强的副职领导干部和经济管理类、业务类领导干部主要通过公开选拔的方式产生，而公选的范围因职位的不同而不同。
四是以竞争上岗的方式竞争性选拔机关事业单位内部中层干部。竞争上岗在全市机关事业单位全面实行，在多年的实践过程中，竞争上岗的适用范围逐渐地固化为主要定向适用于机关事业单位中层干部的竞争性选拔方式，成为选拔任用处、科级干部的必经程序和基本形式，竞争上岗已经基本实现了制度化、规范化。
第三，用科学的制度规范竞争行为，公平公开的竞争性选拔干部程序不断完善。注重制度设计，规范竞争程序，坚持制度选人，是竞争性选拔干部工作有序推进的重要保证。南京市在不断总结实践经验的基础上，将竞争性选拔干部的成功做法固化为制度，逐步形成了以民主为基础、公开为前提、竞争为手段、择优为目标的竞争性选拔干部制度体系，先后制定出台了《南京市公推公选领导干部工作实施办法(试行)》、《南京市公推直选基层党组织领导班子实施办法(试行)》、《南京市市级党政机关处级领导职位竞争上岗实施办法》等一系列制度，并形成了鲜明的制度特色，这就是以制度设计规范竞争行为，以程序公正确保竞争结果公正。针对竞争性选拔干部过程中的难点问题，南京市坚持围绕民主化、科学化的理念，通过制度创新加以破解，完善了民主参与、提名推荐、公开竞职和任用决策等核心程序。
一是坚持扩大竞争性选拔干部中的民主，不断完善群众有序参与程序。在公推直选中通过党员投选举票(推荐票)、群众投信任票的“两票制”制度设计，有效地扩大了群众的参与度，实现了竞争性选举中党内民主与人民民主的统一。在公推公选中扩大了普通干部群众在考官团中的比例，在公开选拔和竞争上岗的方式中全面实行民主测评，扩大了群众的参与度，有效地保证了群众的知情权、参与权、选择权和监督权，使竞争性选拔在民主的轨道上沿着正确的方向发展。
二是坚持组织推荐、群众推荐和个人自荐的统一，不断完善初始提名程序。南京市在竞争性选拔干部的制度设计中，将“改进候选人提名方式”[2]作为重点，通过一系列程序设计有效地规范了初始提名权。如公推直选中实行“两轮民主推荐”，形成了“三荐二会一票”的开放式候选人提名方式，等等。这些制度设计扩大了推荐者和被推荐者的范围，把干部选拔的初始提名权交给更多的人，实现了组织意图、党员意志和群众公认的统一，有效地解决了干部选拔中初始提名权的问题，为竞争性选拔干部的成功奠定了基础。
三是坚持民主决策依法办事，不断完善竞争性干部选拔中的决策任用程序。在公推直选的竞争性选举中，充分发挥党员的主体作用，尊重党员选举意志，公选大会全部当场计票，当场宣布选举结果，防止了任何暗箱操作的可能性。公推公选中则对入围人选进行常委会和全委员两轮差额票决。为了将公开推荐和依法任命结合起来，在公推公选政府组成人员过程中，人大常委会全体成员提前介入，参与公开推荐的关键环节，为人大常委会依法任命打下基础。
第四，用科学的标准选出优秀的干部，多元化的竞争方法在实践中不断创新。南京市在完善竞争性选拔干部方式的过程中，围绕着准确判断竞争者的职位胜任能力不断探索、创新科学的竞争方法，努力通过科学的竞争方法让品德高尚者上，追逐名利者下；让真才实干者上，高分低能者下；让脚踏实地者上，夸夸其谈者下；让艰苦奋斗者上，投机钻营者下；让实绩优异者上，平庸保守者下。经过多年的实践探索，逐步形成了多元化的竞争方法。
一是通过实行全面的差额选拔，在充分竞争中实现好中选优。无论是公推直选、公推公选、公开选拔还是竞争上岗，都全面使用差额竞争的方法，从差额推荐、差额选举、差额考察到差额票决，在差额竞争中实现了充分竞争，在充分竞争中逐步实现了科学竞争，德才兼备的用人标准在充分竞争中得到坚持。
二是通过强化现场竞职方法，实现了从知识竞争向能力竞争的转变。根据领导干部能力素质的要求，通过改革竞争方法着力加强职位胜任能力的考察和竞争。在公推公选中取消了传统的笔试环节，在公开选拔和竞争上岗的笔试环节中弱化了知识性内涵，强化了理论素养和职位胜任力的考察。所有的竞争性选拔中都增加了驻点调研和演讲答辩的现场竞争方法，突出了“干什么考什么”，考察竞职者分析问题、解决问题和实际工作的能力，实现了“干得好”与“讲得好”“考得好”的统一，给想干事、能干事、干成事的优秀干部提供一个充分展示的舞台。
三是创新现场竞职评判方法，不断提高评判的科学性。南京市在竞争性选拔干部的现场竞职评判上探索了两种评判方法：一种是不设考官组的无领导评判团模式，另一种形式则是个人演讲和无领导小组讨论相结合的新形式。这两种考评新形式虽然侧重点各有不同，但都使评价结果集中了组织、干部群众代表、专家等社会各界的意见，更加科学、客观。
四是创新考核方法，提高组织考察的真实性。通过完善考核内容、创新考察方法、延伸考察范围等做法，较好地解决了考核真实性的难题。完善考察内容就是建立以科学发展观为指向的政绩考评体系，重视德才素质，突出工作实绩，强调群众公认，确保真实可信。创新考察办法就是在考察中引入第三方民意调查结果，杜绝考核中的人情因素、暗箱操作。延伸考察范围就是对近几年岗位变动的，将考察范围延伸至工作过的各个单位和相关人群。考察方法科学化水平的提高，有效地提高了考察的真实性，实现了竞争能力与德才素质、工作业绩的统一，有效地防止了“带病提拔”和“带病上岗”。
竞争性选拔干部方式的不断推进，提高了选人用人的公信度。在2011年县级党委换届中，全市13个区县党政正职全部以满票当选。南京市各界群众对组织工作的满意度达到80％，市委全委会对干部选拔任用的满意度和对防治用人不正之风的满意度均达到94.1％，群众对公推直选等竞争性选拔干部方式的满意率达到98.5％。实践表明，竞争性选拔干部方式是深得党员、干部、群众认同的用人方式，既能选出优秀人才，又能形成良好的选人用人导向，激发干部队伍的生机和活力，提高选人用人公信度。
二、竞争性选拔干部方式在实践中面临的难点
经过多年的实践创新和探索，竞争性选拔干部方式已经取得了丰硕的实践成果、制度成果和理论成果，在充分肯定这些成果的同时，我们也必须看到，进一步完善和推进竞争性选拔干部方式，“提高竞争性选拔干部的质量”，[3]在实践中依然面临着很多的问题和难点，突出表现在以下几个方面：
第一，竞争性选拔干部方式的实践创新与制度制约的矛盾。近年来，竞争性选拔干部方式在实践中迅速推进，实践创新已经超越了现有的制度规范。目前关于竞争性选拔干部方式的内容基本上包含在《党政领导干部选拔任用工作条例》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》等文件中，这些文件明确竞争性选拔方式为公开选拔和竞争上岗，而这两种方式的适用范围是地方五套班子的工作部门领导和地方五套班子工作部门内设机构的成员及中央国家机关局、处级机构领导，从这个适用范围来看，制度内的竞争性选拔方式仅适用于委任制领导干部，不适用于党政领导班子成员。《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》将公推直选这一基层竞争性选举方式列出，扩大了竞争性选拔的范围。但总体而言，目前对竞争性选拔干部方式的制度界定显然是比较狭窄的，特别是将地方党政领导班子成员置于竞争性选拔方式之外，显然不能适应深化干部人事制度改革新形势和对地方党政领导班子建设的新要求，会在一定程度上制约竞争性选拔干部方式的推进。
第二，竞争性选拔干部的原则要求与制度安排的矛盾。目前对于竞争性选拔干部方式的制度规范基本上以原则要求为主，总体上依然缺乏刚性的制度安排，制度的选择空间很大。在实践中就形成了制度创新层出不穷、制度适用自由无序、制度安排随心所欲的现象，使竞争性选拔干部的职位规定性和程序规定性大大弱化，有悖于竞争性选拔干部方式的科学化要求。什么样的职位必须使用竞争性方式选拔以及用什么样的竞争方式来选拔？选任制干部要不要竞争性推荐以及用什么方式来竞争性推荐？竞争性选举的适用边界如何确定？由于缺乏刚性的制度安排，这些问题在实践中客观上都存在着不确定性，一些在实践中行之有效的做法由于不能形成稳定持续的制度安排，缺乏长效性和稳定性，在一定程度上影响了竞争性选拔干部方式的严肃性和权威性。竞争性选拔干部方式的不确定性造成的一个严重后果是，由于相同职位的选拔方式具有可选择性，干部选拔规则具有多变性和不稳定性，由此必然使干部对个人发展产生心理预期上的不确定性，一定程度上给跑官卖官等用人上的不正之风留下了想象空间。
第三，竞争性选拔干部方式的规范性要求和操作中自由裁量空间过大的矛盾。现有的竞争性选拔制度对竞争性选拔的规范性以及程序都作出了明确规定，但是，由于干部选拔中的职位差异性，使现有的制度规范为了实现宽泛的适应性而形成了过于原则性的制度特点，缺乏刚性的适用界定的程序内涵，这就使得竞争性选拔干部方式在制度运作中出现了超越制度规范和程序适用过程中的过度自主性的突出问题。特别是对于提名推荐这样的核心程序，各地做法也是各不相同，各行其是。程序规范过于原则性的情况，形成了程序操作中的可自主发挥、可自由裁量的空间，这一方面给实践留下了更多的创新空间，但同时这种程序中留下的运作空间一旦被人利用，也有可能产生巨大的道德风险，使一些人游刃于制度程序之间，竞争性选拔也会形成在创新的名义下无序竞争的情况，甚至可能择其利己者而行之，在制度程序的名义下行权力私相授受之实。
第四，竞争性选拔过程中的充分竞争要求与风险控制的矛盾。拉票、贿选等不良现象是竞争性选拔干部中不可避免的伴生物，严重影响着竞争性选拔方式的正常推进，如何在鼓励充分竞争的前提下有效控制竞争的道德风险，是竞争性选拔干部方式中遇到的突出难题。这就要求对各种不当竞争行为有明确的界定，如什么样的行为要件构成拉票？什么样的行为要件构成贿选？什么样的行为要件构成影响公平竞争事实？在制度对不当竞争行为本身还没有科学界定的情况下，竞争性选拔过程中的有效监督就难以落实。
第五，竞争性选拔干部方式中坚持标准与岗位胜任力要求宽泛的矛盾。对竞争标准的制度化控制是突出岗位特点、实现“官适其职”的基础，但目前对竞争标准和条件的设置总体上失之于宽泛，强于普遍性，弱于岗位特点，只有宽泛的原则性要求，职位要求偏于模糊，缺乏德、才、能、绩和心理性格、思维特征等具体的岗位控制性标准，而没有控制性标准，原则性要求也很难实现。特别是职位胜任力的导向、面向基层一线选拔干部的导向还缺乏标准的引导。目前的竞争方式虽然已经实现了知识型向能力型转变，但对坚持标准的科学化控制体系仍然不足，如领导干部的道德评价体系、人格心理评价体系、能力素质测评体系、不同职位的胜任力体系都还没有真正建立起来，一些研究成果也还没有在竞争性选拔中广泛运用，这种岗位胜任力标准控制体系的缺乏会直接影响竞争的全面性、准确性。
第六，竞争性选拔干部方式与后备干部队伍建设的矛盾。干部的成长培养是有规律性的，特别是在实现干部忠诚与能力的统一性上，稳定的干部培养具有明显的优势，这也是后备干部队伍建设的重要性所在。正因为此，《党政领导干部选拔任用工作条例》作出了“党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔”的制度要求，但是目前各地的实践中，很多已经将党政领导班子成员纳入竞争性选拔的范围中，而如何在竞争性选拔中实现与后备干部队伍建设的对接却没有明确的制度安排和要求，这种矛盾的长期存在，必然会对后备干部队伍建设产生不利影响。
第七，竞争性选拔结果的权威性要求与干部管理权限的矛盾。竞争性选拔结果的权威性直接关系到竞争性选拔方式本身的公信力。目前的制度安排下，通过干部调任可以轻易改变竞争性选拔的结果，从而使竞争性选拔结果缺乏权威性。如党章中关于“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生”的规定，和“上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”的规定同时存在，而且缺乏前置条件制约，就可能对公推直选结果的权威性产生影响。而目前干部任期制只规定了上限，而不规定下限，也使得竞争性选拔产生的干部调动十分便捷。对于这样的制度矛盾如果不进行适用范围的规定性，就会影响竞争性选拔干部方式的科学化程度。
三、提高竞争性选拔干部方式科学化水平的实践路径
竞争是人才选拔的普遍性要求，也是人才选拔的本质特征之一。“坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先用人标准，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来”，[4]要求建立科学的竞争性选拔干部机制，竞争性选拔干部方式只有在科学的制度保障下才能实现其价值目标。因此，必须在党管干部的原则下，始终坚持民主化、制度化、科学化的方向，紧紧围绕制度设计的科学性、制度执行的规范性、制度安排的稳定性，不断完善竞争性选拔干部的方法和机制，才能提高竞争性选拔干部的科学化水平。
第一，要通过树立正确的理念不断完善竞争性选拔干部机制的科学内涵。中国特色社会主义干部人事制度所要求的竞争性选拔干部方式，应该是立足于中国特色社会主义民主政治的基本目标、适应社会发展对干部选拔方式的新要求、并在总结吸收古今中外人才竞争性选拔经验的基础上形成的科学化的竞争性人才选拔方式，是人才竞争性选拔的普遍性规律和中国特色干部选拔制度的统一，其制度内涵应该主要包括几个方面：一是竞争理念的民主性。“谁来选”的问题是竞争性选拔干部方式能否坚持正确的方向、能否取得预期的效果、能否得到群众的赞成、能否提高用人公信度的根本前提，竞争性选拔干部方式的民主性内涵，是在竞争性选拔干部中坚持党管干部原则的根本途径。为了“以更宽的视野、更高的境界、更大的气魄，把各方面的优秀干部及时发现出来、合理使用起来”，[5]不断发展民主是提高竞争性选拔干部方式科学化水平的基本要求。二是竞争标准的科学性。用竞争性方式选拔干部的根本目的是要“促进优秀人才脱颖而出”，[6]因此，“选拔谁”的问题是竞争性选拔干部方式的核心问题，也是检验竞争性选拔干部方式成效的根本标准。竞争标准的科学性内涵承载着竞争性选拔干部方式的目的性功能和导向性要求，因此，应该更加注重在“德才兼备，以德为先”的用人标准指导下，使所有的竞争基于统一而科学的标准，以保证竞争结果的公平公正，真正“把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔上来”，[7]并以竞争结果的社会性意义形成符合科学发展要求的鲜明用人导向。三是竞争程序的规范性。公平的竞争结果基于规范的竞争程序，“怎样选”的问题就是对竞争性选拔干部方式进行程序规范，从而使竞争性选拔干部方式的价值导向转化为选人用人的实践成果。因此，竞争程序的规范性内涵应该更加重视制度功能的实现。四是竞争形式的适应性。不断完善多种形式的竞争性选拔干部方式以适应不同类别、不同职位对干部的不同要求，是提高竞争性选拔方式科学化水平的重要途径，在坚持竞争性选拔干部的普适性原则的同时，要更加突出竞争方式的岗位特点。五是竞争方法的多样性。干部选拔任用的复杂性决定了必须不断完善竞争性选拔的方法，以多样化的竞争方法来综合考察干部的德、才、能、绩，实现好中选优、优中选适的竞争性选拔干部的目标。
第二，要通过科学的制度安排进一步完善竞争性选拔干部的方式和适用范围。在认真总结各地竞争性选拔实践经验的同时，应该将目前已经相对成熟、实践效果稳定良好的创新成果，及时地上升到制度层面。一是在竞争性选拔的职位适用范围上，应该在目前委任制干部基础上扩大到选举制、选任制干部，从而实现竞争性选拔对各类别干部的全覆盖，以进一步发挥竞争性选拔干部方式的导向作用。二是在竞争性选拔干部的方式上，在公开选拔、竞争上岗基础上，应该进一步明确将各地在实践中广泛运用并取得成功经验的公推直选、公推公选两种方式确定为竞争性选拔干部的基本形式，并对其适用范围进行明确界定。公推直选的适用范围宜为农村乡镇以下基层党组织领导班子，城市社区党组织领导班子，机关、事业单位、企业、学校的基层党组织领导班子；公推公选的适用范围宜为地方党政领导班子成员，包括地方党委领导班子成员和地方政府组成人员的竞争性推荐以及对推荐人选的竞争性选任。三是在竞争性选拔干部方式的实践范围上，除了确定相对数量比例并不断增加外，应特别重视确定在一定阶段适用竞争性选拔的职位规定性，逐步形成一种职位类别只能适用一种竞争性选拔方式的制度要求。通过竞争性选拔职位的相对稳定性确立干部正确的职位竞争预期，同时与后备干部培养和其他干部任用机制形成合理分工、无缝对接，以防止竞争性选拔方式选择性应用可能产生的道德风险。
第三，要通过科学的程序设计来进一步规范竞争性选拔干部方式。程序公正是结果公正的基本前提，程序设计的合理性决定了竞争性选拔的有效性，只有科学的程序设计才能完整反映制度价值，因此，完善竞争性选拔干部方式必须特别重视程序设计。一是要通过强化竞争程序的规范性减少竞争程序的自由发挥空间。竞争性选拔的基本程序必须具有指向性明确的、刚性的规范约束，避免宽泛的原则性要求，如现有竞争性选拔文件中在程序规定中的“适当范围”“一般应”“适当放宽”“根据相关政策确定”“条件允许时”等相对模糊的程序表达，容易产生多元性理解和选择性操作，应该加以避免。所有程序的操作性指向必须是唯一性的，以最大限度的减少执行过程中的自由选择空间，确保竞争的规范有序。二是要“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。[8]提名和推荐是竞争性选拔干部的初始环节，提名推荐程序的不规范是影响竞争性选拔干部方式公信度的第一“杀手”。规范提名推荐程序首先要规范竞争者资格条件的确定程序，对《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》中“在国有企业、事业单位工作的报名人员，应当具备与所报职位要求相当的资格”、“对有特殊要求的职位，可以附加其他条件”等条款应该给予更加明确的规定性，以防止在竞争资格环节出现“量体裁衣”的随意性解读。在此基础上，进一步改革和完善竞争选拔的推荐提名程序，根据选任制干部和委任制干部的不同要求，科学界定推荐主体、推荐权限、推荐形式、推荐标准、推荐者范围，科学设计推荐程序，进一步明确推荐责任，合理设置推荐票的权重。民主推荐范围应该包括“两代表一委员”、上级党委成员、本单位干部群众、原工作系统相关对象等各个方面，而其中本单位干部群众的信任推荐应该设立一个刚性的最低标准。三是要通过全面的差额竞争程序实现竞争性选拔干部方式中的充分竞争。在竞争性选拔中实行全面的差额提名、差额竞争，将差额推荐、差额考察、差额票决的要求通过竞争程序加以规范。经过多年的竞争性选拔实践，对地方党政一把手运用差额方式进行选举、任用的条件已经基本成熟，可以在地市以下逐步推行，政府组成人员可以公推一人以上人选到人大进行竞争性选任，地方党委、纪委书记人选也应该实行差额选举，通过充分竞争不断提高竞争性选拔的质量。
第四，要通过严格的民主程序建立竞争性选拔方式的风险控制机制。防范由竞争产生的道德风险，坚决杜绝拉票、贿选等丑恶现象，是完善竞争性选拔干部方式的必然要求。一是要以扩大民主参与的程序安排来防范竞争风险。防范竞争风险的最好办法是进一步扩大竞争性选拔过程中的民主参与，竞争性选拔过程中出现的一些不良现象正是由于民主参与程序不完善的结果，也只有通过扩大民主、完善民主程序的途径才能从根本上解决这类问题。因此，应特别重视通过严格的程序安排扩大广大群众的参与面，既要保证群众参与的数量达到一定规模，还要保证群众代表在所有参与者中占有相当的比例。只有这样，才能真正扭转少数人选人的局面，也才能使投机取巧者没有空子可钻。二是要以完善信息公开的程序安排来防范竞争风险。阳光是最好的防腐剂，坚持竞争性选拔干部方式的“阳光操作”，不断提高竞争性选拔干部的透明度，是防止各种不正常因素扰乱竞争性选拔秩序、破坏竞争公平性的有效手段。因此，必须严格规范竞争性选拔的公开程序，做到信息公开、程序公开、关键环节的竞争过程公开。在各种媒体高度发达的今天，应该鼓励竞争性选拔干部的竞争关键环节通过网络等媒体向社会公开，以公开性保证竞争的公平性。三是要以完善民主监督的程序安排来防范竞争风险。在竞争性选拔干部过程中必须做好监督程序的前置和全过程监督程序，建立起由纪检机关、民主人士、干部群众、媒体舆论组成的立体监督网络，实行竞争过程的逐程序监督审核流程控制，将民主监督真正落到实处。四是要通过探索干部“下”的途径建立竞争性选拔干部的纠错机制。
第五，要以职位胜任力为基础建立竞争性选拔干部的标准控制体系。德才兼备、以德为先的用人标准必须具体化为职位的胜任力标准体系，才能通过相应的程序控制选出真正符合标准的干部。对于德的标准各种职位的要求具有同质性，而对于才的标准各种职位就会表现出明显的差异性，因此只有确定科学的标准控制体系，才能最终实现竞争性选拔的目标。一是要在职务分析基础上建立职位胜任力控制标准。这就是要有明确的任职标准和条件，对德和才的标准都应该具体化为一定数量的可检测指标，这些指标可以包括正反两个方面，正向指标是指竞争者的德、才必须符合哪些条件才能够达到职位胜任的最低标准，才能够有资格进入下一程序的竞争；反向指标是指竞争者的德、才情况一旦符合了哪几项条件就一定不适合担任相应的职位，就没有资格进入下一程序的竞争。这样就使得对用人标准的判断有了一个相对刚性的尺度。二是要根据职位特点科学确定竞争内容，这就是形成“突出岗位特点，注重能力实绩”[9]的科学的竞争内容，无论是笔试、面试还是演讲答辩，都必须坚持这个导向。突出岗位特点就是要根据“干什么考什么”的原则，使竞争内容与工作实际紧密结合，更具有工作的专业性和竞争的针对性，最大限度地降低竞争中的偶然性因素，使干得好的能够脱颖而出。注重能力实绩就是要着重考察竞争者的解决问题能力、科学发展思路和工作创新精神。通过科学的竞争内容将更多的机会给予实干、能干者。三是要根据职位特点确定合适的竞争方法，目前的竞争方法主要有笔试、面试、无领导小组讨论、演讲答辩、素质测试等方法，不同层次的职位和不同类别的职位适用哪些竞争方法，应该有明确的规范，从一般意义上说，不同的方法对于不同职位的适用性应该是同质性的，本质区别在于相同竞争方法承载的竞争内容的变化，党政领导干部更侧重价值理念、战略思维、创新能力、领导能力的内容考察，而专业类、业务类干部则应更侧重于专业素质、业务能力等方面的考察。在竞争方法的创新上，应该积极借鉴各种新的能力素质测试方法，如领导干部的心理测验、人格测试等。四是要建立科学的考评考察体系。对于竞争者竞争过程中能力素质的考评与日常情况的考察是综合判断竞争者德、才、能、绩的基本手段。竞争过程中的核心环节是演讲答辩环节，如何给出正确的判断直接关系选人用人的准确性。因此，必须组成一个具有专业性、权威性、广泛性的考官团，由相关系统的领导、业务专家、心理学家、行政能力测评专家和群众代表等组成，以保证考评的客观性、公正性、科学性。而组织考察作为党管干部原则的重要体现和实践途径，直接影响用人决策的质量，更应着重于在提高考察科学性的基础上实现考察的真实性，通过程序规范实现考察主体公开、考察对象公开、考察过程公开、考察内容公开、民意渠道公开、考察结果公开，并建立考察责任制和失察责任追究制度。
［收稿日期］2011－11－08