中共二大与国家结构形式的构想，本文主要内容关键词为：中共论文,形式论文,结构论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D23 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-1597(2003)04-0063-07
国家结构形式是国家整体与其组成部分之间的权力关系形式，是国家权力赖以实现的重要工具。联邦制与单一制是现代国家结构的两大基本形式。中国是一个多民族的国家，如何保证各个民族权力的实现，在国家结构形式上，可以有不同的选择。
同对中国革命其他基本问题的探索一样，对国家结构形式的选择，即采取单一制还是联邦制，中国共产党早期曾受到共产国际的极大影响，并经历了一个长期摸索，不断认识，逐步把马克思主义的民族理论同中国实际相结合而走向成熟的过程，也就是经历了从联邦制到单一制的民族区域自治的选择过程。
中共二大可以看作是这一漫长的历史过程的起点。
一
在半殖民地半封建的中国社会条件下，究竟如何革命、通过什么步骤来打碎旧的国家机器，建立什么形式的新国家？对于这些问题，1921年7月诞生的中国共产党还不可能给以明确的回答。
大约半年之后，1921年底至1922年初帝国主义列强召开的华盛顿会议，以《九国公约》的形式肯定了美国提出的“各国在华机会均等”和“中国门户开放”的原则。这使幼年的中国共产党进一步认识到：中国人民所受的最大痛苦，还不是一般的资本主义剥削，而是帝国主义的联合侵略和压迫，是在帝国主义势力的操纵下，中国各派军阀之间的激烈争夺给中国社会带来的极度混乱。中国实际上已成为“国际资本帝国主义势力所支配的半独立国家”，一面是“国际资本帝国主义的掠夺场和半殖民地”，一面是“国际资本帝国主义所扶植的武人势力的宰割物和糜烂区域”，“使中国方兴的资产阶级的发展遭着非常的阻碍”。（注：《“二大”和“三大”》，中国社会科学出版社1985年版，第67、74、64页。）因此，1922年7月召开的中共二大明确提出了反帝反封建的革命目标，认为党在现阶段的革命纲领应当是：“(1)消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；(2)推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立；(3)统一中国本部（包括东三省）为真正民主共和国”（注：《“二大”和“三大》，第65页。）。这次大会以对社会性质、革命目标、革命的动力和对象的正确分析，在中国人民面前破天荒第一次提出了明确的反帝反封建的民主革命纲领而载入史册。
然而，党的二大对当时中国革命问题的认识也存在一些不足，如认为“民主主义革命成功了，无产阶级不过得着一些自由与权利”，即中国革命的胜利将是资产阶级的胜利。这是对当时西方国家发展公式的简单套用，显然不适合中国革命。与此相联，革命胜利后，将建立一个什么形式的新国家呢？二大曾设想：在统一中国本部为民主共和国的同时，“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆建立中华联邦共和国”。（注：《中国共产党第二次全国代表大会决议案》，1922年7月。）即将国家结构形式确定为联邦制。
这显然不符合中国国情。后来，随着革命实践的不断深入，中国共产党逐步放弃了这一主张。那么，为什么在党的二大上，以大会决议案的形式提出联邦制的构想呢？
在国家类型的选择上，无论是马克思、恩格斯还是列宁、斯大林，都始终坚持民主集中制，坚持统一而不可分割的共和国，坚持尽可能大的国家的原则。
早在1849年，马克思、恩格斯在考虑德国的建设问题时，就坚决排除了联邦制的国家结构形式，坚持了“统一而不可分割的共和国”形式和中央集权制的政治体制。他们认为，革命活动只有在集中的条件下，才能发挥出自己的全部力量。因而他们要求工人阶级坚决反对当时的共和派小资产阶级追求建立瑞士式的德意志联邦共和国的企图，“不仅要坚持建立统一不可分割的德意志共和国，并且还要坚决使这个共和国的一切权力集中于国家政权掌握之下”。并提出“在德国实行最严格的中央集权制是真正革命党的任务”。（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第390-391页。）
1891年恩格斯在《一八九一年社会民主党纲领草案批判》中，讲到德国的国家建设问题时，再次强调无产阶级必须坚持“单一而不可分的共和国”的原则。他说：“应当用什么东西来代替现在的德国呢？在我看来，无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第275页。）
列宁1913年在《关于民族问题的批评意见》中写道：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者决不主张实行任何联邦制原则，也不主张实行任何分权制。中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义的统一的一个巨大的历史步骤，除了通过这种国家（同资本主义有密切联系的国家）以外，没有也不可能有其他走向社会主义的道路。”“在其他条件相同的情况下，觉悟的无产阶级总是坚持建立更大的国家。它总是反对中世纪的部落制度，总是欢迎各个大地域在经济上尽可能达到紧密的团结”（注：《列宁全集》第20卷，人民出版社1958年版，第29页。）。1913年底列宁在给邵武勉的信中曾明确表示：“我们无条件地拥护民主集中制。我们反对联邦制……我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经济联系，它对于一个国家来说是一种不合适的形式。”（注：转引自《斯大林论民族问题》，民族出版社1990年版，第88页。）1914年列宁在《关于民族政策问题》一文中又进一步阐述道：“我们社会民主党人是各种民族主义的敌人，是民主集中制的拥护者。我们反对分立主义，我们深信，在其他条件相等的情况下，大国比小国更能顺利地解决发展经济的任务，解决无产阶级同资产阶级斗争的任务。”（注：《列宁全集》第20卷，第217页。）1917年3月，斯大林还专门写了一篇文章，题目就叫《反对联邦制》，对联邦制也采取了完全否定的态度。认为在“区域的划分是以民族特征为基础的”俄国，联邦制“不会解决而且不能解决民族问题，它只能用唐·吉诃德式的挣扎来扭转历史车轮，把民族问题弄得错综复杂起来”。（注：《斯大林论民族问题》，第87页。）他还进一步指出：“很多人倾向于把联邦制度看作最稳固的甚至是理想的制度，并且时常以美国、加拿大和瑞士为例。可是，历史证明迷恋联邦制是不对的。第一，美国和瑞士已经不是联邦国家。他们在十九世纪六十年代曾经是联邦国家，从十九世纪末全部政权由各州、各邦转归中央联邦政府的时候起，他们事实上已经变成单一制的国家了。”“俄国的联邦制也同美国和瑞士的联邦制一样注定要起过渡作用，过渡到将来的社会主义单一制。”（注：《斯大林论民族问题》，第114、115页。）
由此可见，建立集中统一的大国是马克思、恩格斯以及列宁、斯大林选择国家类型的基本原则。这一原则符合社会发展的客观要求。
然而，十月革命后，情况发生了很大变化。首先，从民族关系来看，在十月革命前，沙皇俄国是一个军事封建的帝国主义国家，它的边疆各民族地区原本大多是一些独立的国家或者是别国的一部分。只是由于沙皇政府的侵略，才逐步被征服、被兼并的。因此，它的内部民族关系完全是一种帝国主义宗主国和殖民地的关系。1917年二月革命以后，长期遭受残酷压迫的边疆各民族纷纷乘机独立，成立许多由当地资产阶级统治的“民族政府”。十月革命爆发后，如芬兰、波罗的海沿岸的三个国家已经分离出去，乌克兰、外高加索一带的被压迫民族，也先后起来要求摆脱民族压迫的枷锁。这样，就使得各民族的关系变得更为复杂，更加紧张。实际上这时俄国许多民族已经处于完全分离和彼此隔绝的状态。对此斯大林曾描述说：“一年前，在十月革命前，俄国处在分崩离析的状态中，古老的‘辽阔广大的俄罗斯强国’，旁边有许多力图脱离俄国的新兴的小‘国’——当时的情况就是这样。”“十月革命和布列斯特和约只是加深和进一步促进了分裂的过程。”（注：《斯大林全集》第4卷，人民出版社1985年版，第200页。）在这种情况下，列宁和布尔什维克党认识到，为了让各民族重新团结统一，就必须承认他们的独立，实行联邦制是使这些民族群众由分散走向趋于接近、趋于联合的恰当形式，这样，才能消除边疆地区地方政权和中央苏维埃的隔阂，并取得边疆各族人民的信任，使已经分离出去的和彼此完全隔绝的各民族联合起来，建成一个集中统一的国家。另外，无论是从发展经济还是保卫新生的红色政权来看，都要求各民族苏维埃共和国联成一个整体，才能充分、合理地利用人力、物力、财力，互相帮助、互相支援，迅速地恢复生产，发展经济，为社会主义制度奠定物质基础。同时在联邦制的形式下联合起来，才能在军事上集中力量，给国内外敌人以沉重的打击，粉碎其武装干涉苏维埃政权的企图，并通过各民族之间的军事联盟去推动各民族走向政治联盟。
1918年初，列宁在他起草的《被剥削劳动人民权利宣言》中正式宣告：“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦。”（注：《列宁全集》第26卷，人民出版社1959年版，第396页。）同年7月，这项宣言便载入《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法（根本法）》之中。
历史的发展充分证明，苏维埃俄国由于采取了联邦制，不仅调整了民族关系，实现了民族平等和团结，建立了苏维埃社会主义共和国联盟，而且在各民族共同斗争中，打退了帝国主义的联合进攻，保卫了苏维埃政权，对促进政治、经济、文化等方面的发展起到了重要的作用。这充分显示了社会主义制度的优越和联邦制国家结构形式在俄国当时历史条件下的强大生命力。
十月革命的胜利，不仅改变了俄国历史的进程，也为在俄国建立领导世界革命的共产国际创造了条件，从而对东方各族人民的民族解放运动，特别是对中国的反帝反封建革命运动产生了深远的影响。
在十月革命的影响下，20世纪20年代初期，东方民族解放运动蓬勃兴起，沉重打击了帝国主义。形成了一条从西方无产阶级经俄国革命到东方被压迫民族的反对世界帝国主义的革命阵线。为确定无产阶级政党对待民族解放运动的方针和策略，1920年7月共产国际召开了第二次代表大会，列宁在大会开幕前草拟的《民族和殖民地问题提纲初搞》中认为：“联邦制是各民族劳动者走向完全统一的过渡形式。”列宁指出：“共产国际在这方面的任务，是进一步地发展、研究以及通过实际来检验在苏维埃制度和苏维埃运动基础上所产生的这些新的联邦国家。既然承认联邦制是走向完全统一的过渡形式，那就必须力求建立愈来愈密切的联邦制联盟，第一，因为没有各苏维埃共和国最密切的联盟，便不能捍卫被军事方面无比强大的世界帝国主义列强所包围的各苏维埃共和国的生存；第二，因为各苏维埃共和国之间必须有一个密切的经济联盟，否则便不能恢复被帝国主义所破坏了的生产力，便不能保证劳动者的福利；第三，因为估计到建立统一的、由各国无产阶级按总计划调整的完整的世界经济的趋势，这种趋势在资本主义制度下已经十分明显地表现出来，在社会主义制度下必然会继续发展而臻于完善。”（注：《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第162-163页。）
1922年中共二大基于“远东产业幼稚的国家，更是要和世界无产阶级联合起来，才足以增加革命的效力”的考虑，而“现在代表世界的无产阶级为世界无产阶级革命大本营的，只有俄罗斯无产阶级革命后新兴的第三国际共产党”，“所以第二次全国大会议决正式加入第三国际，完全承认第三国际所决议的加入条件二十一条，中国共产党为国际共产党之中国支部”。（注：《“二大”和“三大”》，第68页。）
当时加入共产国际的条件之一是，“凡属于第三国际各党的政纲，必须经过国际共产党大会或他的执行委员会批准”，“国际共产党大会一切决议及他的执行委员会一切决议，有强迫加入国际共产党之各党一律遵行的权力”（注：《“二大”和“三大”》，第72页。）。
1922年1月，远东各国共产党及民族革命团体代表大会在莫斯科召开，中国代表团由30多人组成，这次大会对中国革命产生了深远的影响。会上季诺维也夫作了国际形势的报告，揭露了日、美、英、法等帝国主义所召开的华盛顿会议的本质，指出帝国主义和封建主义是中国和东方各被压迫民族当前最大的敌人，号召远东各被压迫民族在俄国和西方无产阶级的援助下，进行反帝反封建的民族民主革命。大会着重研究了中国问题。共产国际东方部主任萨发洛夫指出：“中国现在的第一件要事就是举行一个有力量的争斗去推翻那些在国内支持着封建式无政府状态的势力。一切中国的民主主义者必须联合为中华联邦共和国作战”。他还明确指示中国共产党：“现在中国劳动群众和群众中进步分子——中国共产党——当前的第一件事便是把中国从外国的羁轭下解放出来，把督军推倒，土地收归国有，创立一个简单联邦式的民主主义共和国，采用一种单一的所得税。他们必须为那一面做督军们的牺牲者一面被当作炮灰的中国农民大群众建立一个联邦的统一的共和国。”（注：《“二大”和“三大”》，第26、27页。）大会所通过的宣言提出建立国际和国内的统一战线，“在共产国际的旗帜下结成远东劳动者的牢不可破的同盟”、“全世界无产者和被压迫民族联合起来”等口号。并要求把这些口号“传遍贫穷痛苦的农村，传遍遭受奴役的庄园，传遍工厂、学校和兵营”。（注：转引自黄修荣：《横空出世——中国共产党创建史》，黑龙江教育出版社2000年版，第747页。）
1922年3月，共产国际发给中共中央一份英文电报，主张中国应实行国民革命。同年夏季，张国焘和10多位青年团员从莫斯科回到了上海，带来了共产国际的指示，也带回许多文件。“国际的指示主张中国实行国民革命，反对帝国主义与封建军阀，建立民主国家。于是党就在七月间召开了第二次代表大会。”（注：李达：《中国共产党的发起和第一次第二次代表大会的回忆》，1955年8月2日。《“二大”和“三大”》第587页。）
此后，共产国际在给中共中央的指示信中，进一步明确指出：“现在在中国具有头等重要意义的两个问题是：(1)消灭督军统治；(2)各省实行自决和在联邦制原则基础上的联合”（注：中共中央党史研究室第一研究部译《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动(1920-1925)》(1)，国家图书馆出版社1997年版，第118页。）。
由此可见，中共二大之所以提出建立联邦制国家结构形式的构想，一方面是源于十月革命后苏联所建立的新型国家结构形式的典型示范，另一方面也是更重要的，年轻的中国共产党人对中国的国情、特别是对中国各民族的历史与现状，以及未来合理的国家结构形式，尚未形成自觉的认识，而作为共产国际的一个支部，在列宁与共产国际都有多次明确指示的情况下，制定一项符合共产国际的指示并得到批准的纲领就是完全可以理解的了。事实上，共产国际不仅批准了二大所制定的纲领，而且给予了很高的评价，认为“和第一次全国代表大会不同的是，这次大会参加的同志，都是目标一致的，他们具有共同的马克思主义纲领，并且能够辩证地看问题。大会通过了明确的纲领，最重要的一件事是一致决定加入共产主义第三国际。”“在中国共产党史上，第二次全国代表大会的地位的重要可以从大会的这些成绩看出”。（注：《“二大”和“三大”》，第466、467页）
二
20世纪20年代初，中国政界和学界所展开的关于联邦制的大讨论也对党的二大关于实行联邦制的构想产生了一定的影响。
由于辛亥革命的胜利，结束了几千年的封建专制制度，尽管未能改变当时中国半殖民地半封建社会的性质，但民主共和的观念从此逐渐深入人心，宪制得以确立。这种深刻的制度变迁为各种形式的政治探索留下了巨大的空间。其中以孙中山为首的资产阶级革命派积极倡导联邦制，认为中国存在的种种弊端的一个重要根源，是单一制国家结构形式调整国家内部关系的局限性，并具体表现为中国历史上每经历一次重大的政治变动，常发生“地方豪杰互争雄长”的情况，从而影响新政权的稳定。因此，要取得新的革命的成功，就要在国家结构形式上实现革命性的突破。“惟作联邦共和之名”使“革命同行者”中的“夙著声望者”在革命胜利后成为地方政权的首领，“然后建中央政府以贺〔驾〕驭之，而作联邦之枢纽”。（注：孙中山：《与宫崎寅藏平山周的谈话》，1897年8月中下旬。《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第173页。）在孙中山的革命蓝图中，联邦制成为解决中国未来政治发展问题的关键。1912年1月1日，孙中山就任中华民国临时大总统，在就职宣言中，他阐述了在这一问题上的态度：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内政之统一。”孙中山所强调的应重视各省的自主权力，重视中央与各省之间的权力平衡等思想，充分体现了联邦制国家中央与地方权限划分的一般特征。
其后随着政治环境的变化，在资产阶级革命派内部，对这一问题产生了意见分歧。其中，以黄兴、宋教仁为代表的一派认为，革命党已成为议会的第一大党，可以通过议会程序把政府的实际权力掌握在自己手中，因而主张中央集权，反对分权于地方。而革命党中已在地方上拥有相当实力的人，如广东都督胡汉民、江西都督李烈钧等，则仍主张实行联邦制，希望通过地方分权抑制袁世凯控制中央政权的欲望。但无论是“中央派”还是主张联邦制的一派，在国家结构形式问题上大多未能将这一问题与中国现实国情联系起来加以考察，而更多的是将采取什么样的国家结构形式作为政治斗争的一种策略和需要：要么是为了发展本党的力量，要么是为了限制和削弱代表着独裁势力的袁世凯。
1916年6月袁世凯政权覆灭后，中国又进入了一个政治大变动的时期，出现了各种各样的试图改良中国政治的方案和实践。到1920年前后，关于联邦制的争论已经与来自实际政治中的地方制度问题、宪法问题等联系在一起，特别是联省自治运动的兴起，使联邦制的大讨论再次掀起高潮。
联省自治运动发生于20世纪20年代初，是由介于北京政府和广东政府之间的第三种力量倡导和发动的。“联省”其实就是中国的“联邦”。在军阀混战之际，一些人便将联邦制作为结束战乱的唯一出路。在社会名流的宣传鼓动下，各地陆续成立了宣传自治的团体。在北京，由苏、皖、赣、鲁、豫、甘、粤、川、闽、鄂、桂、晋等12省人士组成了各省区自治联合会，还有来自直、鲁、豫、晋、川、鄂、湘、苏、赣、皖、浙、闽、粤、桂等14省的人士加入了自治运动同志会。这两个组织的特点是民间人士自愿参加，参加者不代表全省。
宣传鼓动联省自治的民间组织主要在北方，但联省自治作为一种政治实践却主要在南方形成了气候。如湖南军阀湘军司令谭延闿于1920年7月通电呼吁“湘人治湘”，11月又通电主张“联省自治”，并于1922年公布省宪法，规定“湖南为中华民国之自治省”。与此同时，“粤人治粤”、“川人治川”、“浙人治浙”、“鄂人治鄂”等充满“地方主义”色彩的口号盛行一时，使一些军阀如陆荣廷的“大广西主义”、唐继尧的“大云南主义”、段祺瑞的“北洋主义”皆应声而倒。就连孙中山的护法北伐，也受到联治的影响，充分显示出民初的联省自治运动所表现出的轰轰烈烈景象。
但是以知识界、思想界为主体的社会名流对联省自治的兴趣和以地方军阀为代表的地方势力对联省自治的兴趣，出于不同的政治考虑和动机。1921年5月，孙中山在广州就任非常大总统的宣言中指出：“集权专制为自满清以来之秕政。今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”（注：《孙中山全集》第5卷，中华书局1985年版，第531页。）而对于一些地方势力派来说，“力能进取的军阀，便倡武力统一，或主张强有力的中央政府（如曹、吴）；仅能自保或希图自保的军阀，便倡联省自治或筹备制省宪、举省长（如川、滇），同一军阀，进攻时宣布武力统一，退守时宣布联省自治（如奉张）”。（注：蔡和森：《武力统一与联省自治——军阀专政与军阀割据》，《向导》第2期。）
风起云涌的联省自治运动，使任何一个阶级和党派都无法置之度外，中国共产党的早期领导人也都先后介入了这场讨论之中。1921年12月，李大钊在北京中国大学的演讲中，曾对联邦制给予了高度的肯定：“由专制而变成共和，由中央集权而变成联邦自治，都是德谟克拉西的表现。”（注：《李大钊文集》第4卷，人民出版社1999年版，第140页。）即认为联邦制对抗衡独裁具有积极的意义，是对封建专制体制的一种进步。他还说：“地方之对中央，亦犹民众之对君主；民众各有其个性，地方亦各有其个性。中央要是屈抑各地方的个性，使无自由发展底机会，那么，各地方必根于德谟克拉西的精神，发起一大运动，从前美之独立，最近爱尔兰的独立运动，都是此种例证。所谓联邦，所谓联治主义，亦是德谟克拉西底组织。”（注：《李大钊文集》第4卷，第140-141页。）但是，他反对武人割据式的联省自治。他说：“联省自治或联邦制度，作为制度本身不一定就不好，然而像现在这样有督军在各地实行割据的情况之下，要想直接实行这种办法那是行不通的。”（注：《李大钊文集》第4卷，第228页。）
1922年6月，陈独秀也公开发表文章，对联省自治运动进行了有力的抨击：“现在有一派人主张联省自治为解决时局的办法，这种主张是未曾研究中国政治纠纷之根源在那里。中国政治纠纷之根源，是因为封建式的大小军阀各霸一方……若再要扩大地方权，不知还要扩大到什么地步？说到地方自治自然是民主的原则，我们本不反对，但是要晓得地方自治是重在城镇乡的自治，地方自治团体扩大到中国各省这样大的范围，已经不是简单的地方自治问题，乃是采用联邦制，属于国家组织问题了。”（注：《陈独秀文章选编》（中），生活·读书·新知三联书店1984年版，第187页。）同李大钊的认识相一致，陈独秀也同样不反对联邦制，而且将其视为民主政治的原则，他所反对的仅是地方军阀各霸一方。他强调说：“联邦制若建设在人民经济状况不同及语言宗教不同的理由上面，到也无可非难，奈中国的状况决不是这样，他们的联省论，完全建设在武人割据的欲望上面……不过联省自治其名，联督割据其实……与其说是解决时局，不如说是增长乱源”。（注：陈独秀：《对于现在中国政治问题的我见》1922年6月，载《东方杂志》第19卷第15号。）
可以说，李大钊和陈独秀对联省自治运动的分析，以及对联邦制的评价代表了早期中国共产党人的普遍认识。1922年6月15日，中国共产党发表了第一次对于时局的主张，针对当时军阀混战、政局动荡、思潮迭起，对救国道路和方式众说纷纭的情况下，首先分析了近代中国的政治状况和社会性质，充分肯定了辛亥革命在反帝反封建斗争中的积极作用，同时也指出了资产阶级革命派失败的原因；并对当时甚为流行的“恢复国会”、“好人政府”，特别是对“联省自治”等主张进行了分析和评论：“在第三阶级民主政治的理论上，联省自治自然是没有可以非难的地方……但是我们所认为不违背民主主义的联省自治，是由民主派执政的自治省联合起来，组织联省政府，来讨平非民主的军阀政府，建设民主政治的全国统一政府，结果仍是一种民主主义对于封建制度战争的形式；决不是依照现状的各省联合为一联省自治的政府和北京政府脱离就算完事，因为这乃是联督自治不是联省自治”（注：《“二大”和“三大”》，第42页。）。
1922年7月，中共二大在上海召开。大会讨论了联邦制问题，对当时的各项主张都加以分析，通过了大会宣言和其他决议案，制定了党的最高纲领和最低纲领。
中共二大关于联邦制国家结构形式的提出，一方面反映了建党初期中国共产党对国外特别是苏联先进政治理论文化的寻求轨迹；另一方面也是20世纪20年代初，国内政界、学界关于联邦制大讨论的一个缩影。尽管随着实践的发展和对国情认识的不断深化，在经过抗日战争和解放战争两个历史时期以后，中国共产党关于国家结构形式的主张不断明晰，并最终放弃了以联邦制解决民族问题的主张，但不可否认，中共二大是这种探索、选择的历史起点。
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