促进中国西部地区经济发展的财税政策，本文主要内容关键词为：财税论文,中国西部论文,经济发展论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国经济发展格局主要经历了两次战略大调整。第一次是建国初期，鉴于当时的国际国内环境，实施的是“均衡的发展战略”。国家投资向中、西部地区倾斜，在客观上加快了西部地区的经济发展。这种均衡的发展战略一直持续到改革开放初期，其实际结果是：“这一均衡发展战略并没有缩小东西部地区的相对差距，反而进一步扩大了。”〔1〕第二次战略调整是在改革之后，即从“六五”计划开始， 我国经济发展格局开始从“均衡发展战略”向“非均衡发展战略”转移，充分利用沿海东部地区的优势，并制定了一系列的优惠政策，以期望通过先行发展东部经济，进而带动内陆地区的梯度发展。但事实表明，经济学上的“梯度理论”并没有在东西部地区的经济发展过程中表现出来，尤其是进入90年代，新一轮的经济增长浪潮又一次在东部兴起，其结果是东西部地区差距的进一步加大。“九五”计划和2010年远景目标纲要明确指出，发展西部地区经济将是今后的一项重要工作。本文将通过分析东西部地区的现实差距，进而探讨西部经济发展的滞障，并在此基础上从财税政策的角度分析其对西部经济的影响，提出相应的政策性建议。〔2〕
一、东西部地区经济发展的差距
建国以来，我国就是一个地理区域经济发展极其不平衡的国家，突出表现为东部沿海地区与西部边远省份之间的巨大差距。在1949年，沿海地区以占11.34%的全国土地面积生产了77.6%的全国工业总产值； 而中西部内陆地区占全国土地面积的88.66%， 工业总产值仅占全国的22.4%。正是由于考虑到这种经济发展的极其不平衡，以及为了利于备战，中央提出要实施工业布局向中西部地区倾斜，并建立三线基地。但是这种所谓的“均衡发展战略”并没有缩小东西部地区的差距。根据胡鞍钢等人的统计分析，“一五”至“五五”期间各地区国民收入总体差异指数分别为65.6%、85.0%、74.0%（1963～1965年期间）、81.3%、 94.0%和98.1%，可以看到除了1963到1965年间曾下降外，一直呈上升趋势。〔3〕这意味着在前近30 年的时间内东西部的相对差距在进一步扩大。
改革开放初期，中国东西部地区之间的相对差距基本上变化不大，见图1：
图1 东、西部地区人均GDP比率变化
资料来源：根据1990、1991、1992、1994、1995、1996年《中国统计年鉴》，1990年《中国人口普查资料》，以及胡鞍钢等人著的《中国地区差距报告》计算整理。其中1978和1980年的值缺少西藏和海南的数据。
从1978年到1985年变化率不到3%。 而且东西部个别地区之间的相对差距呈下降趋势（见表1），上海与贵州的人均GDP比率从1978 年的14.27下降到1990年的7.10，几乎降低了100%。但从1990 年开始东西部地区差距一直持续上升，1995年这一差距已扩大到近2.4倍， 增幅为22%。如果进一步注意到东西部地区之间的个体差异，其相对差距会更大（见表1）。1995年上海与贵州的GDP人均比率从1990年的7.10 上升到9.69，广东与西藏的这一比率也从2.10上升到3.37。
表1 东西部个别地区人均GDP差异
年份1978 1980 1985 1989 1990
上海／贵州 14.27 12.51 9.18 7.34 7.10
广东／贵州
2.09
2.17 2.34 2.93 2.98
上海／西藏／／
／5.39 5.00
广东／西藏／／
／2.15 2.10
年份1991 1992 1993 1994 1995
上海／贵州
7.42 8.19 9.18 9.65 9.69
广东／贵州
3.16 3.48 4.00 4.21 4.36
上海／西藏
4.79 5.67 6.97 7.49 7.48
广东／西藏
2.05 2.41 4.04 3.26 3.37
资料来源：根据与图1同样的资料整理。
就经济增长速度来看，东西部地区也存在一定的差距。1978至1992年各地区人均GDP增长率超过9%的有 7个省份、自治区。其中只有新疆（9.4%）属于西部地区，增长最快的浙江和广东（均为11.5 %）比最慢的青海（4.5%）高出7个百分点。〔4 〕再加上其本来就存在基数上的差异，从而使得无论是相对差距还是绝对差距都进一步扩大。
二、西部地区经济发展的滞障
1.西部地区自身的地理及社会人文环境，是阻碍其经济发展的重要原因。地理环境是影响一国或一个地区经济发展的重要因素，而且影响程度与其工业化水平关系紧密。西部地区自然条件普遍脆弱，工业化水平相对落后。而且随着改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制的确立和推进，这种不利影响会愈来愈明显。我国主要有四大生态脆弱地带：西南石山岩溶地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土地区及西北荒漠化地区。而上述所指西部12省区无一不在其中。自然条件的恶劣，无疑延缓了这些地区的工业化进程。
另一个限制西部地区经济发展的因素就是社会人文环境。胡鞍钢等人在《中国地区差距报告》中指出，社会人文指标HDI 及其相关指标（包括人口受教育年限、成人识字率和人口预期寿命等）随人均GDP 的增长呈非线形上升。而且由于东西部在吸引人才、技术和资本方面存在“势差”，必然造成该地区在人才流失、HDI 指标和经济难以发展之间恶性循环，大大影响西部地区的发展后劲。
2.西部地区落后的交通运输、通讯等基础设施，是制约其经济发展的瓶颈。一个地区的经济发展，尤其是在不发达的情况下，其基础设施的改善是极其重要的。美国在19世纪开发西部和日本50、60年代开发北海道等许多事实都说明了基础设施建设与经济发展的内在联系。而我国西部地区目前的交通通讯等基础设施相对落后，交通运输能力极大饱和，已成为西部经济发展的瓶颈。
3.中央宏观调控能力的削弱与西部地区经济发展要求的矛盾，在很大程度上减少了中央对西部地区的援助，并在客观上扩大了东西部地区的差距。中央政府在80年代致力于东部沿海地区的经济发展后，在面对东西部日益加大的差距，开始把目光投向西部。从中央政府来讲，实现东西部地区均衡发展是一个目标，但是要缩小目前所存在的差距，必然会对中央政府的宏观调控能力提出挑战。一个不可忽视的事实是，中央政府的宏观调控能力在不断下降，具体表现在政府的财政收入占GDP 的比重及中央财政收入占GDP的比重持续下降，见图2、图3。1995 年政府财政收入占GDP的比重只有10%左右，中央财政收入占GDP的比重为5.5%。1986年低收入国家政府财政收入占GDP的比重为23%， 中等国家为27%；1989年中央财政占GDP比重，美国为20.22%，日本为13.87%，印度为14.78%，巴基斯坦为18.63%，印度尼西亚为16.69%。 而且这一指标呈上升趋势，1992年印度为15.01%，巴基斯坦为18.39%。 〔5〕由此可见，我国中央政府财政收入比率是非常低的。这一方面不利于中央平衡各地区的发展，直接削弱了其宏观调控能力；另一方面也会促进东西部地区差距的进一步扩大。
另一个值得注意的问题是，我国宏观税负水平也在逐步下降，见图3。宏观税负水平与财政收入占GDP比重两条曲线除了1992和1993年稍有差异外，基本上趋于一致。这说明政府的财政收入绝大部分依赖于税收，税收在政府财政收入中占有绝对比重，税收结构体系的完善程度与征管效率的高低对于提高政府的财政收入占GDP的比重， 进而改善其宏观调控能力，则显得特别重要。
图2 中央财政占GDP比率
资料来源：根据1996《中国统计年鉴》整理。
图3 政府财政占GDP比率（GFR）与宏观税负水平（MTR）关系
三、促进西部地区经济发展的财税政策构想
1.加强和深化税制改革，努力提高中央政府的宏观调控能力，是促进西部地区经济发展的重要保障。《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出要引导地区经济健康发展，促进全国经济合理布局，同时国家也要采取相应措施，支持中西部不发达地区的开发。但是如果没有中央政府强大的宏观调控能力作为保证，那么所谓支持中西部发展在很大程度上就是纸上谈兵，起不到多少实际效果。而中央政府的宏观调控能力持续下降的事实，不利于实现中央确定的支持西部发展目标的实现。考虑到税收占政府财政收入达90%以上，因此，在操作层次上可以采取的措施就是：加强税制改革的进程，提高我国的宏观税负水平。具体应表现为三个方面：一是税种结构的合理布局和地方税种体系的重构。例如目前企业所得税按企业所属性质征收，以及地方缺乏一个明确的主体税种，在很大程度上都会影响税收的增加。二是新的税源建设。我国应在适当时候，根据各地经济情况，注意开征新的税种，如证券交易税等。三是税收征管问题。偷漏税现象在我国非常普遍，在今后应针对具体情况，从完善税收信息系统入手，加强监督与控制，建立征收、管理和稽查三位一体的税收征管体系。
2.建立规范的财政转移支付模式，是中央增加援助西部地区经济发展的基础。1994年进行的分税制改革，严格来讲并没有触动原有财政体制。这主要表现在三个方面：第一，目前的分税制采取的“税收返还”并不是真正意义上的转移支付，其具体返还方式仍采用“基数法”，规定中央财政对地方税收返还额按照1993年的基数核定，从1994年起税收返还额在1993年的基础上逐年递增。首先应该予以承认的是，这种做法实际上是权衡了各地区间的即得利益，是一种折衷办法。但显然这是不科学、不规范的，它没有把转移支付与各地区的实际情况联系起来，实际结果是造成“富的越富，穷的越穷”，这也是与进行分税制改革的初衷相违背的。第二，分税制改革没有改变原有财政体制的事权与财权不相统一的混乱状况。实行分税制的前提就是明确划分中央与地方的事权与财权。而我国由于在事权上的相互混淆，必然造成财权上的模糊不清。而且这种财权和事权不统一性也会影响地方政府的积极性。第三，我国中央财政对地方的各种援助（包括税收返还）缺乏一整套良好的事前、事中和事后监控机制，从而很难保证援助的资金用到该用的地方。传统的中央财政援助基本上是无条件的，这种方式必然会使得地方大量的资金被任意支配，资金使用效率低下，甚至很可能是培养了一批贪污腐败分子。从而导致中央输血和地方失血之间的恶性循环。
根据以上分析，我们可以看到，要加快西部地区经济发展，缩小东西部地区的差距，必须改变目前的税收返还制度，建立依赖于因素法的规范的财政转移支付制度。充分考虑到各地区之间的经济发展水平，制定统一的财政转移支付标准。一般来说，确定转移支付的因素应包括经济发展目标、实际人均税收水平、公共支出标准、人均GDP、 人均耕地、自然资源及少数民族比例等。
3.对西部地区的财政援助，应以培养其“造血”功能为主，并相应制定一系列的项目管理办法。中央促进西部地区经济发展在很大程度上取决于其财政援助的使用效率。我国必须改变目前的输血式援助，大力培植西部地区的造血功能。其具体方式可采取以下几种方法：（1 ）建立中央对地方的财政援助的专项基金，专款专用。同时把对地方的无条件援助和有条件援助区别开，重点放在有条件援助上，对西部来讲主要是针对基础设施和科技教育方面。根据因素法确定对各地区的转移支付，进入各地区的专项基金帐户。（2 ）在中央建立专门负责西部经济援助的西部经济发展基金委员会，专门负责中央对整个西部地区的有条件财政援助资金的管理。（3）在有条件财政援助上， 可以借鉴美国和日本的做法，援助时主要针对项目，并要求地方政府配以适当比例的资金，以提高其积极性和资金的使用效率。对没有项目的，不能动用援助资金。（4 ）由西部经济发展基金委员会制定一套科学规范的财政援助管理办法，详细规定援助资金的使用项目、方式及监控措施。但是有一点是应该注意的，尽管西部地区经济应该援助，在实施具体的财政援助前应对其项目进行成本—效益分析，不能走为援助西部而援助的老路子。同时，在实施过程中还应适时地进行监控，对违反规定挪用资金的，要对该地区和相关的主要负责人进行严惩。
4.促进西部地区经济发展的财税政策实施的组织保证。西部经济的发展是“九五”乃至下个世纪初的一项有关全局性的工作。但是我国中央政府的实际财力是极为有限的，因此，如何从组织机制上保证在有限资金投向西部地区的情况下，能发挥出最大的效率，这是十分关键的。基于前面设立西部经济发展基金委员会的考虑，可以考虑运用项目管理和矩阵式组织结构，从组织上保证所确定的制度能真正予以实施。其具体模式见图4。
图4 促进西部经济发展的财税政策实施的组织管理结构
财政部根据中央确定的地区发展目标，运用因素法确定各地区的转移支付额，并把对西部地区的有条件援助独立出来，移交给西部经济发展基金委员会统一管理。然后，在基金委员会内实施项目管理，按照矩阵式模式构建其管理框架。分别设置西部、北部、西南部及西北部等四个地区部门，同时根据西部的具体情况可设立负责能源、交通运输、通讯等部门。这样管理可以达到如下目的：（1 ）由于所实施项目一般都比较庞大而复杂，而且对专业技术的要求较高，进行分类别管理可以集中专业技术人员，从而实现高效分析和评价项目的可行性。（2 ）由于西部地区幅员广阔，资源分布在集中的基础上又相对分散，而按地理位置相应设置管理部门，有利于促进西部地区的协调发展。（3 ）有利于对各地区的项目建设进行事前、事中和事后的监督与控制，能及时发现项目建设中所存在的问题，进而提高管理效率。
当然，实施起来，问题要复杂的多。尤其应注意加强各分部门之间的协调，这是促进西部地区发展管理的一个关键环节。
5.制定适宜的税收优惠政策，鼓励外界资金流入，是促进西部经济发展的现实途径。西部地区的经济发展，单靠中央财政的外部性援助，虽然可以在一定程度上引导和提高其“造血”功能，但这种直接而又有限的投入，很难从根本上在西部地区培植起一个良好的“造血”系统，还不足以大批量吸引外部的资金和人才流入。税收政策作为一种宏观与微观双重调节杠杆，在这方面可以发挥较大的作用。我国在80年代发展东部沿海地区时，就采取了许多税收方面的优惠政策，这在一定程度上鼓励了外国乃至内陆地区资金的流入，从而进一步加大了东西部的差距。现在国家要发展西部地区，最终投资是第一位的。只有投资，才能从实际意义上起到促进西部经济发展的作用。而税收是吸引投资的重要手段，尤其是在东部地区经过十几年的发展之后的今天，许多税收优惠政策被取消了，而且劳动力成本大幅度提高。如果适时地针对西部地区的开发出台一些税收优惠政策，对于吸引国外和东部资金，会起到非常大的作用。
注释：
〔1〕 胡鞍钢、王绍光、康晓光著：《中国地区差距报告》， 辽宁人民出版社，1995年，第54页。
〔2〕 本文所指的东部地区包括北京、天津、上海、辽宁、 吉林、黑龙江、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南等12个省、直辖市；西部地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、四川、贵州、山西、内蒙古、广西及云南等12个省、自治区。
〔3〕 胡鞍钢、王绍光、康晓光著：《中国地区差距报告》， 辽宁人民出版社，1995年，第54页。
〔4〕 胡鞍钢、王绍光、康晓光著：《中国地区差距报告》， 辽宁人民出版社，1995年，第33～35页。
〔5〕 1995年《国际统计年鉴》，中国统计出版社。
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