部门预算改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,预算论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的经济体制改革是以财政的“放权让利”来推进政府职能转换，进而实现计划经济向有计划的商品经济和社会主义市场经济转轨的。在政企关系和中央与地方关系上，通过改革基本改变了计划经济下国家或中央集中过多、管理过死，政府职能过大的状况，初步实现了政府经济职能的转换。但另一方面，随着社会主义市场经济的建设发展，改革政府与部门的关系、规范部门行为、强化政府公共职能等问题被提到议事日程上来，成为我国经济体制改革的重要课题。实施部门预算、规范部门行为、改革调整政府内部分配关系和利益机制，已成为我国经济体制改革发展的必经之路和必要措施。
一、实现政府公共职能分级控制
一般地讲，政府公共职能通常按行政级次纵向分解为中央和地方等不同级别和区域的公共职能（“块”），各级政府预算是其履行职能的主要财力手段。在每一级政府内公共职能横向分为部门职能（“条”），部门预算是其履行职能的主要财力手段。政府公共职能纵向分解有利于公共品按区域优化配置，横向分解则有利于分类管理。为兼顾公共职能的区域性和职能事务的分类性，通常采用“条块”相结合的方式。在这种“条块”交叉的职能体系中，财政占据着重要地位并担负着重要责任，可以说财政是政府职能履行及管理的一级责任中心（政府预算管理中心）；其他部门是政府职能的具体执行单位，是政府职能履行及管理的“二级责任中心”（具体开支中心）。政府与部门的关系最终表现为财政预算与部门预算的关系（如图一）。
计划经济体制下，我国政府职能的特点：一是职能范围过大，二是结构上更多采用“条条”责任制使政府职能集中化，缺乏必要的横向分解。改革以来，政企关系和中地关系上基本实现了政府职能转换和纵向分级控制，但政府职能的横向界定划分，以及政府与部门关系的改革仍滞后和不适应我国市场经济的建设与发展，改革政府与部门关系，强化政府公共职能已势在必行。
1.强化政府宏观调控职能。政府调控通常包括宏观调控和微观调控（结构性调控），两者主要由政府预算安排执行。财政宏观调控主要通过政府预算编制的平衡、盈余和赤字实施（如图二）。财政调控是与经济高度相关的“相机抉择”，财政预算要满足财政宏观调控的要求，必须与经济状况保持连贯性和一致性。因此，财政部门的主要工作应当是：分析研究各种经济数据，为评价经济前景和更新财政政策提供扶策依据和方案，选择有效的财政政策工具，编制科学合理的财政预算等宏观调控。财政管理重点是集中支付、集中核算、集中采购等宏观管理。
财政微观调控，一是加强财政预算对部门预算编制的指导，加强财政管理对部门预算执行的约束；二是做好部门预算对部门收支综合管理的监督，提高部门预算约束力，强化部门责任；三是通过公共支出如交通、通讯、水利、市政设施、医疗卫生、教育、扶贫、养老、环保等履行政府公共职能。
分税制下我国政府调控纵向分为四级，财政预算与部门预算对称地在每一级中分别承担宏观调控和微观管理职能（如图三），有效地构造和实现了财政调控体系的双层结构与双层功能的分类整合，突出了各自的重点。
2.深化公共财政改革。第一，实施部门预算，改革部门资金多头分散、使用管理不规范等状况，可以起到增加公共支出的作用。第二，公共财政改革的一个主要目标是强化公共部门公用及管理，培育和加强政府公共职能。实施部门预算有利于按部门属性实行分类管理，如对卫生、教育、水利、环保、扶贫、市政设施、社保等公共服务部门加强其财政预算保障；对能源、交通、通讯、农业、林业等基础行业部门，采用支持或扶持的方式逐步将其推向市场，压缩财政预算；对其他竞争行业类部门，原则上以国有资产经营预算维护其国有资产权益。
二、促进部门管理与国际惯例接轨
财政预算与部门预算既相互包容又相对区别。在活动范围和支出内容上，财政预算与部门预算是总体与局部、包容与被包容的关系，两者是可统一的。在职能范围和责任主体上，财政预算与部门预算相辅相成、相对区别。一国财政预算与部门预算的相互关系，主要取决于该国的经济体制和行政体制。
计划经济下，我国财政预算包容甚至取代部门预算，部门预算亦或只是财政预算的组成部分或一个收支门类。在社会主义市场经济下，我国财政预算与部门预算各自有着不同的职责、目标、任务和内容，有必要根据国际经验，相对区别财政预算和部门预算。如：
1.财政预算主要体现和运用政府宏观经济政策，拟定政府总支出水平及其结构指导，负责来年经济前景评价和财政政策运用，重点是多年规划、宏观调控和宏观管理。如瑞典的多年度预算框架和当年的春季财政政策等（如图四）。部门预算主要是在财政预算指导下具体规划或执行支出，重点是年度预算和部门支出管理。如图示瑞典的部门预算提案、各支出单项拨款分配草案和部门支出最终预算案等。
2.财政预算由财政部门编制，程序较简单，主要是拟定辖内预算规模和部门预算政策；部门预算由具体开支部门编制，程序较复杂（如主管部门、一级部门、二级部门等），内容较多（人员费、公用费、基建支出、采购支出、项目支出等）。
三、硬化部门预算约束
我国传统的国家预算支出执行管理主要是支出分配管理，通常由财政总预算以支出项目的银行支出数和预算拨款数为核算管理基础。单位预算（部门预算）支出执行通常以单位的实际支出数为核算管理基础，同时财政总预算通过银行支取未报数核算管理单位预算的支出使用。财政总预算是国家预算支出执行的控制中心和基本管理环节。财政总预算控制模式如图五示：
财政总预算控制模式有利于财政及时掌握单位预算的支出执行进度，提高财政预算的分配效率，确保财政总预算的分配职能。不足的是不能有效地实施单位预算支出的效率管理；部门缺乏相对独立性，容易形成过分依赖财政。随着社会主义市场经济建设，财政总预算管理模式的不适宜与弊端逐渐显露。如预算控制中心设置过高，不利于更专业、更详细、更有效地管理控制部门预算等。实施部门预算有利于强化部门作为政府职能具体履行者和政府预算具体执行者的基本责任，落实管理职责，硬化预算约束。实施部门预算实质是增加部门一级作为政府预算管理控制（公共成本控制）中心的作用，将财政总预算一级管理控制改变为财政总预算与部门预算相结合的双层管理控制（见图五）。
实施部门预算需要相应推行政府会计制度改革。集中支付、集中核算、集中采购和部门预算，使部门直接收支大幅减少，单位预算会计支付、核算功能相对减弱甚至完全转移；另一方面，单位预算会计因编制综合全面、细致具体的部门预算，而使其预算管理控制功能得以增强。因此，改革行政事业单位预算会计制度，修订调整其岗位及责任，行政事业单位的核算会计岗位可考虑逐步减少，管理会计岗位可逐步增加，以便将单位预算会计功能由核算、反映转换到预算控制及管理上来。
标签：财政预算论文; 部门预算论文; 预算控制论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 预算论文; 政府支出论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 经济论文; 时政论文; 财政学论文; 宏观调控论文;