加快制度建设 强化对权力的制约与监督，本文主要内容关键词为：制度建设论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告提出“加强对权力的制约和监督”，这在党的全国代表大会上还属首次。而把制约置于监督之前，在我们党代会的报告中，也是前所未有的第一次。这标志着我党通过对历史经验的科学总结和客观现实的冷静思考，不仅强调加强对党政机关及其工作人员的监督，而且把建立健全有效的权力制约机制问题提到党和国家建设的重要议事日程，说明我党能够正确把握历史方向，坚持政治理念的与时俱进，勇于进行理论创新和体制创新。
一、权力制约与监督的区别与联系
（一）权力制约与权力监督的联系
两者都是对权力进行监控、牵制的手段。从制度设计来看，都是对权力偏离正常运行轨道的预防和矫正。从目的来看，都是为了防止权力的滥用所导致的腐败。从现行体制缺陷和权力运行的客观效果以及建设高度的社会主义政治文明的紧迫性来看，既要完善以对权力的监督为契机的监督网络及相关制度建设，更要加强以权力制约为重点的体制改革和法制建设。
（二）权力制约与权力监督的区别
1.主体与客体的关系不同。制约的本意是约束、限制、管束，引申为甲事物的存在和变化取决于乙事物的存在和变化，则甲事物为乙事物所制约。那么，权力的制约侧重是从双向关系的角度出发，设计出一整套权力主体与权力客体相互掣肘、约束的机制。如立法权、行政权、司法权的互相牵制。监督的本意是察看并督促，对权力的监督侧重于从单向的角度出发，是监督主体对监督客体的监察、督促行为。分为内部和外部监督两种。如纪检监察部门对党员干部的监督、舆论监督和群众监督等。
2.运行的方式和效果不同。制约通过权力系统内部运作，依托权力的制度化、科学化、程序化、法定化来规范和约束权力主体的行为，刚性较强，制约行为与权力行为基本同步，权力运行机制设置科学、合理则制约效果好。所以说，设计缜密的权力制约机制更具有稳定性、时效性、规范性、可靠性，更带有全局性和根本性的特征和功能。监督主要通过权力运行机制外部来实现对掌权者的督促和约束，弹性较大。如果监督者积极作为，信息对称，监督客体主动配合、接受监督则有一定的效果。否则，出现弱监、漏监、禁监，则效果不佳。
3.政治设计理念和依靠力量不同。制约依托制度安排，基于对权力的强制性、独占性、排他性；权力行使过程中的频繁性、延伸性、膨胀性和神秘性；以及不受制约、监督的权力必然带来的腐蚀性、侵犯性、随意性、虚妄性的理性认识和逻辑把握，始终把防范权力异化和权力滥用的希望建构在权力科学配置的法律、制度基石上，建立在“性恶论”的基础上，建立在权力必须分设而不是高度集中的历史经验与惨重教训的科学总结上，抓住了矛盾的主要方面。因此，制约主要依靠体制和制度的完善，法制的健全，即依托权力来牵制权力。而监督主要依托外部的力量和人的力量，依靠道德自律和道德修养，导致以主观因素来防范权力的滥用，随意性大，从效果来看，存在着不确定性。[1]
二、影响权力制约、监督的制度因素分析
制度安排存在某些缺陷，是现行制约、监督机制难以充分发挥作用的体制原因。党的十一届三中全会特别是党的十三届四中全会以来，党中央加大纪检监督工作力度，进行政治体制改革，从源头开展预防和治理腐败方面都取得了相当大的成就，为保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行提供了有力的制度与措施保障。但是，毋庸讳言，党政纪检、监察监督体制乃至整个公共权力运行领域和机制还存在着诸多缺陷。
1.偏重于自上而下的单向监督，监督效果不佳。上级党政部门、司法部门制约、监督下级党政部门、司法部门，上级党委、纪检委领导、监督下级党委、纪检委的体制，导致了只有上级才是下级最富权威、最为有效的监督。但由于时空限制、权限制约、事务繁多、信息阻隔、渠道不畅，致使上级领导监督不及时，甚至使监督“虚置空转”、“缺位无为”。而且少数悉心钻营的下级官员与腐败分子必然“提前投资”，百般讨好上级领导人，形成利益纽带，相互关照，相互保护，致使监督功能失灵、失效。
2.平行监督缺乏相对独立的权力与地位，权威性与有效性不够。党的纪检部门、政府的监察部门、审计部门、司法系统的检察院等监督机构均属于同级党政的组成部分，这种主要受同级党委和政府领导，同时也受上级监督机构领导的双重领导体制，其明显缺陷是监督主体受制于监督客体，监督权受制于同级执行权，监督主体的作用就难以充分发挥。而且更为尴尬和倍受掣肘的是，监督机构的主要负责人（如纪委书记）一般由同级党政领导成员兼任（如党委副书记兼纪委书记），或为同级党政负责人委任产生，此种制度安排使得同一班子里面的监督制约形同虚设。因为“监督上级，官位难保；监督同级，关系不好。”副职监督正职往往被误认为“犯上”、“别有用心”。同僚之间朝夕相处，低头不见抬头见，行使监督职能往往伤了和气，得罪了人，左右为难。加上纪委监察部门其人事编制、办公经费、工资福利都归同级执行机关掌握。监督主体的升迁去留乃至家属子女的前途命运都依赖于监督客体。这样同级纪委监察部门对同级领导者的监督就必然处于“虚监”、“弱监”甚至“禁监”状况。即使纪委等部门敢于秉公监督违纪的同级领导，也往往由于纪委的立案权、调查权的行使取决于同级党政领导人的意志，其办案难度之大、成本之高难以想象。
3.监督缺乏严密有序性，不利于监督体系整体功能的发挥。监督机构缺乏有力的监督决策力与协调一致的指挥力，在监督过程中，各个监督主体职能交叉、权限不清、各自为战。如有的案件抢着办，有的推诿、拖延办，有些结合部谁也不愿意去监督、去查处。严重影响了监督机构的权威和声誉，削弱了监督体系的整体功能。
4.监督法规不健全是监督作用有限的重要原因。我国的宪法与其他法律中，虽然都有关于监督的条文，但是过于抽象，不能配套，整合功能差，操作性不强，而且一部完善统一的《监督法》迟迟难以出台，不能为监督主体提供系统而强有力的法律依据和法律保障。此外监督客体的责任、义务不明确，因此不可能重视监督，更不用说自觉接受监督了。加上还有相当部分的权力未纳入监督立法的范围，客观上为滥用权力预留了空间。
5.监督运行过程中存在着重视事后追惩，忽视预防性的事前监管和监控性的事中监督，是监督功能弱化的客观原因与客观现实。在监督运作中，普遍存在着对党员、领导干部“平时监督少，出事抓查处”、“平时教育不够，出事无法挽救”的现象，纪委等监督部门的工作模式和着力点往往放在“查案纠偏”上，“防患于未然”的工作相对做得少。这种监督运行方式不利于防止党员的行为失范和及时纠正领导干部的决策失误，难免使纪检工作陷入“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬境地。
6.错误的权力观和监督客体的权力强势地位并存，是整个监督体制难以完善和监督工作难以有序有效推进的根本原因。受几千年封建社会腐朽而落后的权力观的影响，少数干部认为权力是自己努力工作挣来的、祖先荫庇得来的、又跑又送换来的，因而把公共权力私有化、市场化、资本化，以权谋私，游离于监督之外。据辽宁省有关部门首次公开的慕绥新在看守所期间写的《忏悔录》披露：“我低估了组织，高看了自己，像个党内“个体户”，我行我素，脱离组织生活和组织监督。这是我离经叛道、蜕化变质的重要原因。”特别是强烈的官本位意识使人注重等级尊卑和官场运作的“潜规则”：官大一级压死人，下级“唯上”、“崇上”、“媚上”。“为尊者讳”似乎顺理成章、天经地义。特别是监督主体处于弱势情况下，面对炙手可热的权势，根本无力与强势权力客体相抗衡，只能盲从无为甚至产生人身依附，或者结成利益纽带；又由于知情少或根本不知情，即使知情也无法充分发挥监督作用。
为了加大反腐倡廉的力度，建设高度的社会主义政治文明，兑现我党“立党为公、执政为民”和实践“三个代表”重要思想的庄严承诺，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
三、完善对权力的制约、监督机制的理性思考
强化制约、监督机制是一个系统工程，涉及到方方面面的改革，必须多元联动、整体推进。笔者认为，重点在于加强制度建设，强化制约功能。
（一）完善中纪委、中组部联合巡视制度，加大工作力度，健全党政纪检、监察监督特派员制，保证制约、监督机构的相对独立权限。
党政机关的纪检、监察部门对同级党委的书记与常委、行政负责人难以形成真正有效的权力制约，是由于纪检、监察部门处于两难境地：监督主体受监督客体直接领导，同时前者又要担当起监督后者的重任，这种体制设计局限性太大。因此改革纪检、监察部门被迫不作为也不敢作为的问题，已是迫在眉睫的大事了。第一，加大中纪委、中组部联合组成的中央巡视组的工作力度。并由上级党委、政府逐级向下派遣监督特派员。从理论上讲，因为他们与地方党委、政府没有多少利益联系，其独立性、合法性、权威性强，能够独立行使制约职权、顺利开展监督工作；从实际操作层面来看，通过先试点再推广，采用轮换制是可行性、操作性较强的现实选择，可以杜绝熟人社会的种种弊端，防止结成新的利益关系网络。第二，实事求是地实现地方纪检、监察工作重心的转移。使地方纪检、监察部门能够集中大量精力，主要负责监督管理好级别相对比自己低的单位、部门党政一把手以及党委成员、党组成员和其他党员干部，切实解决“有为才能有位”的现实问题。
（二）探索党政纪检、监察体制改革的新途径，实行省级以下的垂直管理。
由于地方纪检、监察机关与地方党政机关存在着事实上的领导与被领导关系和利益上的互联关系，无法形成确保其顺利办案所必需的抗干扰机制，加之目前我国社会普遍讲究人伦情理，比较轻视法律规则，熟人社会和关系社会的弊端严重影响了监督机制的有效运行。在熟人特别是关系密切者（如同学、同乡、战友、亲戚）之间存在着“话好说、事好办、相互监督难为情”的心态和行为取向，监督主体存在着查处一个，得罪一批的顾虑。即使同一系统、同一单位、同一班子乃至同属工职人员之间都或多或少存在基于共同利益、共同认知而产生的同僚群体心理，奉行“多栽花，少栽刺”，做“老好人”的庸俗处世哲学。有的人认为，监督上级，官职难保；监督同级，关系不好；监督下级，选票减少。监督主体不敢于、不愿意监督的消极自保心理决定了不作为的行为选择。另外，种种因素导致地方保护主义、部门保护主义成为难以克服的体制性通病。加上现行人事、经费管理体制弊端，利益驱动使得办权力案、办关系案，大事化小、小事化了成为一种比较普遍的现象。使得少数领导干部“带病”上岗、“腐中升迁”，不利于及时教育、挽救干部，致使其铸成大错，无法挽救。
只有在纪委和监察部门的人事任免权、财政经费拨款权都由上级组织和财政予以解决的制度安排和体制设计前提下，才有可能使其没有实行地方保护主义的压力与动力，能够专心监督而没有顾虑，严格执行党纪、政纪而不担心受到打击报复。当然权力的制约必须是相互的或多向的，也只有相互制约、监督，才能保持平衡，才不致于畸轻畸重，造成形式上的民主、平等，实质上的擅权、专横。地方党委和政府要与垂直管理部门建立既相互监督又相互合作的工作关系，为建设高度完善的社会主义政治文明而精诚协作、携手共进。
（三）克服司法机关地方化、行政化的倾向，进行人民法院和人民检察院省级以下垂直管理体制的新探索。
目前，我国存在着严重的司法地方保护主义倾向，受到地方党委和政府的组织干预和行政干预过多，审判机关和检察机关难以依法独立公正地行使审判权和检察权，对地方党政机关和领导干部的违法行政、决策失误、渎职犯罪、玩忽职守、行政不作为等行为存在着无法追究和不敢追究的现象。因此，必须进行司法体制改革，实行人民法院和人民检察院的省级以下垂直管理，彻底割断地方党政机关与地方法院和地方检察院的政治、经济利益纽带。人民法院、人民检察院的干部人事任免权、机构编制决定权、办公、办案、人员经费划拨权都归上级垂直管理部门和中央财政部门解决，并通过全国人大立法确定。只有这样，才能从制度上确保公正司法，实现对权力制约的法制化。
（四）要建立和完善对决策权与执行权实施监督的制度。
党的十六大报告指出：“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[2]因此，第一，要构建、完善对决策权实行监督的制度。各级党委、政府领导干部在重要人事任免、重大项目安排特别是政府投资等事项的决策过程中，一定要通过建立一整套科学、民主、行之有效、可操作性强的决策机制、规则和程序。如推广全委会集体无记名投票决定人事任免的制度，以杜绝“买官卖官”现象和“由少数人选人，在少数人中选人”的选人用人弊端；要加强公民民主意识培养和民主生活训练，普及基层农村社区和城市社区、基层单位的民主“海选”，以推进我国的民主制度建设的进程。要完善深入了解民情、广泛反映民意、充分集中民智、切实珍惜民力的决策机制。对与群众利益密切相关的重大项目选择、重大行政许可事项、重大行政处罚事项、重要法律出台、大额资金使用等，要实行社会听证制、社会公示制、群众代表辩论制来保证群众广泛参与决策过程，维护公民的合法权益；对专业性、技术性较强的决策事项，要通过专家咨询、论证制来确保决策的科学性；要建立和完善领导干部决策责任制，把决策失误责任追究制和纪检监察审查、审计提前介入制、全程跟踪制相结合，来确保决策不失误或少失误。对不按法定权限和程序决策，给国家、集体和公民利益造成损失的决策行为，不能以抽象的行政行为（如决策失误）可以不受法律追究为借口而反复支付代价昂贵的“学费”，要通过修订《行政程序法》和《行政诉讼法》，完善有关抽象行政行为应该承担的法律责任等条款，来堵塞法律、制度的漏洞，依法追究决策者（包括决策集体）的行政责任、党纪责任，尤其是法律责任。第二，完善对执行权的监督制度。党的十六大报告指出：“按照决策、执行、监督相协调的要求继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构。”[3]因此，在推行各项改革的过程中，必须通过行政“三分制”试点，并逐渐推广决策、执行、监督权的相对分离、相互制约新机制，通过权力运行的制度化、程序化、法制化来规范和制约执行权的异化与滥用。
（五）突出重点，完善相关制度，加强对“一把手”的制约和监督。
在领导集体特别是在地方组织的领导班子中，正职（俗称“一把手”）的角色具有权力的集中性、决策的主导性、责任的全面性和协调的统筹性等特征，可见正职处在组织和班子的核心地位，责任重大，作用重要。因此，权力行使过程中，如果缺少合理而规范的制度安排来制约，权力的异化和滥用就不可避免。
首先，要建立和完善选拔和任用一把手的责任机制，把好“入口”关。包括推荐责任、考察责任和用人失误失察追究责任，依托公开、公平、公正、规范、科学、民主的制度和机制选人、用人、限权。其次，要建立和完善一把手有限任期的制度，形成“出口”关（退出机制）。根据不同类型、不同层级、不同专业的正职岗位，通过制订法律、法规和文件明确一把手在某个地区、某个部门、某个单位任职的期限、届数、最长任职年限，防止某些人在某个部门和单位长期任职，形成权力关系网络和制约、监督“真空”。[4]再次，要建立和完善对一把手权力运作过程和环节的制约、监督机制，把好“牵制”关。要建立分解权力、削减权力、制衡权力的机制；完善对“一把手”在民主集中过程中“集中”权的制约机制和失误刚性责任追究制；要建立对“一把手”进行弹劾、罢免机制；完善对“一把手”审批、使用金额额度的限制和个人、家庭财产的申报、稽核制；启动“违宪审查权”，完善对“一把手”行使权力的合法性的认定机制、惩戒机制。审查授权是否有据、用权是否合法、程序是否合法、结果是否违法。
（六）必须高度重视对权力制约、监督的其他具体制度建设。
权力运行过程中监控性的制约、监督能够起到限制权力专横和滥用的作用。关键在于权力设置上有这种制衡性的关系，使之能够贯穿权力行使的全过程。必须完善以相互制衡为中心的相关法规、制度，依靠法制来规范、明确、协调权力机关的关系，以制度化、法制化、科学化、经常化的权力约束机制来规范监督程序和运行方式。要规范和健全集体领导制、选任制、任前公示制、全委会票决制、定期和动态相结合的考核、考察制、任内定期审计和离任审计制、定期接受人大代表和干部群众质询制、引咎辞职制、末位淘汰制、党风廉政责任制、党建目标管理制、民主生活会制、思想汇报制。只有强化制度建设，才能发挥权力制约、监督机制和一系列具体制度的规范作用、预防作用、纠错作用、惩戒作用、教育、警示作用。使权力和责任相协调，并由此形成环环相扣的权力、责任、义务关系，使各个权力行为主体在主观上明确权力之源、牢记权力之旨，牢固树立科学的发展观、正确的政绩观、人才观和群众观，在实践中正确把握权力之用，真正按照“三个代表”重要思想行事，按照胡锦涛总书记提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求，履行我党对全国人民的庄严承诺。
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