政府与公众的信任关系是现代政府的力量源泉，本文主要内容关键词为：政府论文,源泉论文,公众论文,力量论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信任是一种预期和信念，来自于先赋的血缘、地缘或自愿结合的互惠性的自发性群体，是自下而上产生的，是自愿结成的而不是靠强制手段实现的。信任关系是社会关系中的基本关系，也是编织政府与公众之间和谐关系的重要因素，对于保持稳定的政治局势有着重要的作用。然而，当今世界各国政府常常面临关系到政府存续的来自公众的信任问题。如何建立和维系政府与公众的信任关系必将受到越来越多的关注。
一、政府与公众的信任关系及其基本要素
政府与公众的信任关系是双向的，包括政府对公众的信任以及公众对政府的信任。公众对政府的完全不信任和完全信任都是不可能的。公众不可能完全不信任政府，因为政府毕竟在现代社会中扮演着不可替代的角色，诸如公共安全、环境卫生等许多事务必会有政府的作用。而完全信任也是不现实的，因为政府总有不尽如人意之处，总会或多或少侵犯到公众利益。我们主要从公众对政府的角度来探讨，说明政府与公众的信任关系是现代政府的力量源泉，政府在面临来自公众的信任危机时，应进行制度基础的重新选择，从而改善两者之间的信任关系。
公众对政府的信任部分地建立在公众能够理解政府行为的基础之上，公众期待和政府行为之间的一致性是信任的一个重要基础。若公众对政府有着较高的信任，就不必每一次都质疑政府行为偏离公众期待的情况，不必整天生活在怀疑的氛围中。但信任也是要付出代价的，信任程度越深，失望的风险或者受伤害的风险就越大。政府的信任建设旨在提高公众对政府的信任程度，通过培育较高的信任水平来获得更多的竞争优势，从而提升政府能力。政府信任建设并不是直接提高公众对政府的信任水平本身，而是集中精力于产生信任的种种行为。
信任是一种两难选择，获取信任所必需的许多行为经常会互相冲突，因而有必要认清这种冲突，尽最大可能在其中作好权衡。语言对信任建设来说是苍白无力的，政府只有向公众展示成效才能获得他们的信任；政府需要通过实践承诺和以连续可预见的方式来获得公众的信任；政府还需要对公众表示关注来建立信任。也就是说，政府不可能通过要求公众信任政府来获得信任，也不可能通过向公众宣扬信任的重要性来获得信任。“事实能说明一切”，以事实来说明信任，以行动来获得信任，信任会自动产生。当信任成为政府运作的一部分时，信任能最有效地发挥作用。
可见，政府与公众信任关系的产生与维系需要具备三个要素条件：效能政府形象、积极兑现承诺、关注公众利益。三要素之间会产生一些冲突。实现政府效能有时会损害到实践承诺；追求效能政府形象有时也会损害到公众的利益。三要素之间又是互相影响的，如果某一方面的评价非常低，就会破坏其他要素的进展并毁掉信任。但是，当一个方面表现较差（当然不是很严重），而另外两个方面表现较好，那么公众也可以在一定程度上原谅那一方面的不足。每种要素的重要程度是动态变化的，有些情况下需要特别强调某一种要素。但忽略了另外要素的培育，长期下去也会降低信任水平。
1、效能政府形象
效能政府能满足公众期待，使公众的满意度和忠诚度得以提高。政府的效能与公众的信任投入是一种互动的正相关关系，政府的管理重塑效能形象是公众对政府信任投入的重要源泉。如果政府树立了效能形象，自己的责任感也会增强，在公众中就有了威信和号召力，容易得到公众的信任与支持，公众愿意与政府达成更多的一致，政府的政策易于得到理解，政府的目标也能顺利地贯彻与执行。公众在内心形成政府的效能形象，就会在遇到困难时首先向政府求助，在遇到危急时团结到政府周围，在遇到挑战时和政府齐心协力。
效能政府需要引入风险激励机制，创造一种紧张气氛，在容忍平庸的环境中注入一种重视优异表现的精神。而且，一个有能力的政府必须是一个有效率的政府，保证政府运行的效率及处理关键性问题的速度。选择一个能引起公众关注的外在威胁或外部竞争对手，使公众意识到为达成共同目标须与政府保持一致性，使公众对政府的不信任在外在威胁或竞争对手面前消失。不过，应当注意的是，这样也容易产生更高程度的不信任感。危机公关能力是增强政府效能形象的重要途径，但是要让公众在政府面临困境或失败时仍保持较高水平的信任是比较困难的，所以最好保证政府少处于危机之中。
效能政府中的领导人必须以信任公众和值得公众信任的方式行事，信任建设需要领导人的支持和促进。只有领导人认识到信任的重要性，才可能不断促进信任建设。在这种情况下，领导人的魅力可以对公众产生强大的凝聚力和号召力，促进公众参与的积极性和自觉性。即使公众对政府行政的一些具体方式存在自己的看法，即使政府遇到一些危机，公众也能与领导人所代表的政府休戚与共、荣辱相依，加快目标实现的进程。领导人必须具备在特定历史时期所需要的特殊才能，面对转型时期面临的挑战。如果领导人没有能力、言行不一、不关心公众，则非常容易毁掉信任。
效能政府同时也应该是一个善于抓住改革时机的政府。现代社会瞬息万变，只有具备较高的信任水平，政府才能灵活应付各种各样的新问题，才能在改革中提升自身的能力。公众的信任可以大大提高政府改革成功的可能性，使政府在改革的具体操作上更具灵活性。公众若对政府改革持普遍的支持和信任态度，这种信任对改革而言是一剂强有力的催化剂，公众更乐于接受改革可能带来的巨大压力，也更乐于见到一个全新的政府建构；若公众对改革丧失信任或者信任微弱，容易产生抵触和反对情绪，成为改革的绊脚石，使政府改革失去公众支持的根基。
2、积极兑现承诺
行为的可信性是信任的基础。一旦政府有过言行不一的举动，要使公众重新信任政府就会十分困难。公众对政府的失信行为印象会很深刻，要想使他们相信政府这一次与上次不同，一定能信守承诺，就比较困难了。所以，要一开始就尽力巩固政府在公众心目中的言行一致，这样做比令公众失望后再想方设法收拾残局要简单得多。政府要鼓励公众并使公众相信，政府一定能言出必行，一定能在实际行动中贯彻、执行做出的承诺。如果公众信任政府的承诺，政府的能力能够得到极大的提高，如果政府真正作到了言行一致，就在公众中建立了诚信的理念。
做出的承诺不应只是口头上的承诺，要努力去兑现它。政府对公众做出的承诺，无论多么小，只要后来未兑现，都会摧毁公众对政府的信任。每一个破产的承诺，即使是因为一些不可抗力造成的，也会导致信任的腐蚀。承诺过多或不履行承诺都会破坏公众对政府的信任，因为这就是政府的言行不一致。一旦这种情绪受到威胁，任何被认为可预测的事都会受到猜疑，甚至可能影响公众对完全不相关领域的印象。
公开行政、回应行政和责任行政有助于政府积极兑现承诺。公开行政表明公众和政府之间愿意相互保持信任，能够把存在的困难和问题提出来并以有效的方式加以解决。交流与信任是相辅相成的，信息流动通畅有利于信任的建立，而直接对话显得极为重要。政府必须显示出对公众的信心，相信公众有能力致力于政府目标的实现，愿意借鉴公众的想法，这样才能反过来得到来自于公众的信任。把政府的观点和迫使政府做出某项决策的理由完全公开出来，公开参政议政的途径，公开政府的方针政策和目标愿望，关键信息、重要问题能让公众及时了解，真正体现公众“主人翁”地位，共同致力于问题的解决；回应行政是政府与公众之间建立信任关系不可缺少的要素，政府积极回应公众期待，能够让公众觉得政府是为公众服务的，能够让公众觉得政府对于承诺是积极面对的。每个人的期望都不一样，会存在很大差异，政府不可能一一满足，但至少必须努力做出回应，承担起必要的责任，理解并尽量满足大多数人的期待；责任行政和信任关系是相辅相成的，有责任的政府能促进公众信任感的增强，而公众对政府的信任也有助于政府加强自身的责任感。政府在做出承诺后更要承担全部责任，要有足够的信心确信目前的工作会有一定的影响力，全力以赴，发挥最大的潜能。
3、关注公众利益
公众会考虑对政府的信任投入带来的风险是否和可能获取的利益相匹配，政府对公众利益的关注程度直接影响着公众对政府的信任程度。政府要和公众建立密切的联系和经常性的对话，通过正式和非正式的渠道来加强沟通了解，及时解决出现的问题。政府要主动积极地向公众征求意见、建议，采纳其中合理的意见，对于未采纳的建议向公众说明理由。公众并不会期望政府能采纳所有的建议，他们真正期望的是政府能对他们的建议做出评价。如果仅是征求了意见，却不作任何反应，就会失掉公众的信任，下次想再征求意见时，公众可能就不会再理睬政府了。政府要特别关注弱势群体，关注因改革而受到冲击的人，这些做法可以大大提高政府在公众心目中的形象，从而改善政府与公众之间的信任关系。
传统的官僚制组织结构容易衍生出不信任感。官僚主义认为，如果委权于民，人们就会滥用权力，所以要进行集权化。官僚制设定的严格的规章制度和程序实质上就是对公众的极度不信任，这种不信任反过来更强化了公众对政府的不信任感。政府很容易表现出更多控制公众的倾向，而公众却要求有更多的自由行动，两者需要进行不断的平衡。政府有必要对运作过程进行重新设计，关注公众利益，对公众恰当授权，提高公众参与的程度。政府要对公众的能力表现出信心，当公众认为能与政府保持密切的联系或者能有一定的参政空间时，更容易形成对政府的信任感。
信任关系和授权是相辅相成的。授权是建立在信任基础上的，传递的是某种权利和责任。授权意味着政府赋予公众在制定的方针、政策范围内自主做出决定，对自己的行为负责，并在此过程中建立相应的监督措施。但授权并不意味着政府放弃自身的责任。政府应与公众达成政策共识，和公众建立更密切的协调与合作关系。为了达到共同的目标而齐心协力地合作比单干的效果要好得多，效率也高得多。
二、政府与公众信任关系的衰落及重建的意义
环顾当今各国政府，问题成堆，步履艰难，公众一再对政府失去信心，“信任危机”这个词越来越频繁地出现。可以毫不夸张地说，几乎没有一个国家的公众会不抱怨自己的政府。政府与公众信任关系的衰落乃至丧失是现代政府面临的最大考验。
商鞅变法从“立木为信”开始，孔子强调“民无信不立”，古人就知道“信”是优先于“兵”和“食”的重要治国要素。的确如此，“信任是无形资产中最重要的一种。它没有外形，没有内质，但却指挥着我们的行为，而且其存在与否将统治我们的行为，仿佛它是一种有形的力量”。[1]（P179）信任是关系的粘合剂、减少摩擦的润滑油、有利于行动的催化剂，它是制造公众和政府之间和谐关系的重要因素。公众对政府的信任有利于保持稳定的政治局势。公众对政府的信任增加了政府的安全感，减少了政府对公众的提防，有利于维护政府的合法性。信任表达了一种信心，这种信心使公众坚信政府有一定的作为能力。而且，它还意味着坚守诺言，意味着在未践约时相信政府是事出有因的。
信任不是一个要被解决的问题，而是一个需要不断关注和在每一个行为过程中加以权衡的问题。“应该认识到信任是一份固定资产——就像我们口袋中的钱一样。我们可以抓住这一资源的实际用途，如果我们把信任当作一种魔力硬通货，既可以增加也可以消耗，而不一定非要减少我们的储备，但如果丢失，我们就都变成穷光蛋”。[1]（P200）信任就像我们呼吸的空气或喝的水一样需要加以严密的保护，浪费它很容易，重新得到却很难。信任的门槛使得不信任一旦形成就很难改变，消除高度的不信任以及由不信任导致的各种问题可能需要花费大量的时间和精力。如果信任的困境得不到有效处理，不信任得不到有效的控制，信任会很快毁灭，若生活在没有信任的情况下，公众就会总是处在恐惧、妄想和无效率、无所作为之中。
政府与公众的信任关系对一个政府的生存有着比环境更为重要的影响。信任度高，能变不利环境为有利形势；信任度低，有利环境也会丧失殆尽。信任是一种能够提供竞争优势的资本。但它并不是万能的，并不能保证政府拥有信任就高枕无忧、获得政绩。信任能让政府组织结构、政策、具体措施更有效地发挥作用，但政府需要不断地加强信任建设，才能将信任最大限度地资本化。政府如果没有足够的信任储备，就无法建设性地解决问题。不能取信于民的政府最终要丧失合法性基础。许多政府官员较短的任期是他们采取短期行为的重要原因，为了追求可见的政绩而违背对社会的承诺。如果我们把政府信任的维系和提高看作最有价值的政绩，并把这一理念制度化，将对信任建设大有裨益。
福山在《信任》一书中把信任视为一种社会资本，认为不同国家因其信任状况不同会造成截然不同的经济结果。他的主要篇幅集中在探讨经济领域建立信任感的重要意义，但在文末，福山却从经济视野中抽身而出，认为社会资本对于一国的繁荣与竞争力有着举足轻重的影响力，但是它最重要的影响力不在经济层面上，而是在人们的社会生活和政治生活上。[2]（P368）
在政治生活中培育信任感具有重要意义。在民主制度下，公众的利益和愿望往往通过由特定政党所领导的政府来加以实现，因为孤立的个体做不到这一点。而政党或政治团体的形成，只有在具有共通利益的人们合作时才有可能，这种合作的能力正是基于一个社会的社会资本多寡。如果一个社会的社会资本雄厚，人们之间信任度高，就比较容易形成团结一致的政党，政党制度也会比较稳固。反之，人们之间信任度低，政党制度不稳固甚至分裂。中国在一段历史时期内，人民对共产党领导之下的政府有相当高的信任度，共产党带领人民推翻了压在头上的三座大山，建立了新中国，其地位牢不可破。但是近年来，共产党内腐化现象严重，与人民脱离得越来越远，特殊利益群体的倾向有所强化，共产党的声誉和地位受到了严重的威胁。反省这种演变过程，有着方方面面的原因。但人民对共产党的信任不是顷刻间瓦解的，而是在贪污腐败、以权谋私、权钱交易等负面形象中逐渐丧失的。因此，福山在书末郑重指出：“社会资本就像是一个齿轮，往一方转动容易，但从另一方去推动就显得倍加困难；政府施政很容易就能挥霍掉前人累积的社会资本，但想要重新聚集这样的资本，可说是难上加难。”[2]（P374）
所以说，政府与公众的信任关系是现代政府的力量源泉，信任关系的维系和重建对现代政府来说有着重要的意义。我们寻求的是建立一种较高程度的信任，改善政府与公众之间信任关系的制度基础。
三、政府与公众信任关系的重构提出建立服务型政府的要求
从本质上来说，政府是因为社会的需要和满足公众的利益要求而存在的，最根本的职能就是服务职能。服务型政府实质上就是为人民服务的政府，是政府运营的一种基本理念和价值追求。中国政府一直以“为人民服务”作为宗旨和目标，无论从理论还是实践上来看，服务都将是政府的必然选择，服务型政府的界定已越来越明确。
服务型政府追求的是公共利益的实现，从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果，把服务置于中心位置，以公众利益为中心，以公众的满意度来衡量自身的行为。服务型政府以服务定位，一切行为以提供服务为准则，有利于增加政府行为的透明度，这将导致特权意识的弱化和特权的消失，政府的行政行为在没有特权支配下将更加贴近公共利益，运用公共权力谋取私利不仅违背行政道德，也丧失了制度化的基础。服务型政府抛开了在公平和效率之间的无休止的纠缠，突出了对公众满意度的重视，追求改进服务质量，使公众能够得到政府的最优服务。服务型政府始终把公众的利益置于首位，因此具有随时进行自我改革的可能性和积极性。一旦政府的某项职能不再存在，它就会中止这项职能，废除与之相应的机构；而一旦公众需要政府承担新的责任，它就会确定新的职能，并配备与之相应的机构和人员。这就从根本上消除了管理型政府被动改革的僵化和精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。
在服务型政府基本理念的指引下，势必要转变全能政府的观念。政府行政人员包括公众本身还没有充分意识到政府本质上就是服务机关，政府的职能就是为公众服务。政府忽视了公众的权利，就会过多地滥用自己的权力；公众没有意识到自身的权利，就不会对政府提出合理合法的要求。在服务型政府的理念下，政府有必要从制度、体制和运营方式上体现出为公众利益服务的本质。而公众本身也要认识自己的权利，争取自己的权利，限制政府无限膨胀的权力，要求政府以最少的成本提供最优的服务，实现“小政府，大服务”的理想格局。政府部分地甚至全部地退出经营和社会服务领域，由非政府组织的公共部门来承担这部分职能，政府达到了消肿减肥的目的，社会也获得了更多的自主权力，从而更有利于服务观念的深化以及服务目标的实现。政府不再垄断公共权力，非政府组织的公共部门对公共权力的滥用也比较容易纠正。这样，服务型政府就能更好地履行自己的服务，对政府与公众信任关系的重构起到关键性的作用。
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