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1979年与1981年，我国政府分别重新举借外债与内债，国债又出现在我国现实经济生活之中。及至1993年末，国内公债总额约1955亿元，内外债累计发行量约为3586亿元。就总体而论，该时期国债发行数量虽呈逐年增长态势，但增幅平缓。国债发行规模的急剧扩大始于1994年，当年实际发行1175亿元；继1995年再度发行1538亿元后，1996年发行量达到1953亿元，而国家债务余额约为4000亿元。国债规模的膨胀，令人关注，由此亦引发了持不同观点者的“国债规模观”及政策处方。然而笔者认为，国债规模近年来不断扩张，是有其经济背景、客观原因和必然趋势的，恰好反映了政府对国债功能的深入探讨和理性认识后的明智抉择。
一、国债规模扩张的动因分析
（一）弥补财政赤字、平衡财政收支，是国债规模扩张的主要原因
改革开放以来，国家采取行政分权和减税让利的举措，适应了搞活经济、扩大开放的需要，取得了巨大的成效；但同时也导致了财政收入尤其是中央财政收入占GDP比重的持续下降，国家财力严重不足， 财政困窘日深。1994年，我国财政赤字达到574.5亿元，而且自该年起， 国家财政赤字不得向中央银行透支或借款予以解决，只能通过发行国债来弥补；加上当年要还本付息的债务约500亿元， 财政资金总缺口相当之大，致使当年国债发行规模突破1100亿元，达到1175亿元，而且扩张趋势仍在延续。
（二）适应深化改革、加强重点建设、增强财政宏观调控能力等方面资金的需要，也是国债规模扩张的重要原因
国债的功能是多元化的，并不只限于弥补财政赤字。这主要体现在以下几个方面：第一，我国价格形成机制尚有待完善，基础设施和基础产业成为经济有效增长的制约瓶颈，国家财政不得不给予财力支撑和政策性倾斜，而由于财政困难，政府又不得不较多地倚重国债的运用，积聚社会游资，用以满足加快支柱产业、新兴产业和基础设施建设的资金需求。第二，增强财政宏观调控能力的需要。长期以来，国家财政宏观调控职能不断弱化，重建财政势在必行。产业结构的优化、收入分配的公正合理化、社会经济的稳定发展，无不深深烙上财政的痕迹，而这一切又与政府的财力密切相关。第三，随着金融体制改革的推进，公开市场业务操作室在上海的试运行，作为货币政策重要工具之一的公开市场业务的操作是势在必行，而中央银行要有效运用公开市场业务，必须以具有相当规模与结构合理的国债为前提；而且金融利率市场化的改革和国债利率市场化也具有相互促进的作用，这同样要求具有相当规模的国债。
总之，我国国债规模的扩张有其客观必然性；并且随着我国金融环境的不断改善，居民应债能力的不断提高，结合政府筹资的需要，笔者认为当前国债规模还可适度扩张。
二、国债规模扩张的制因分析
复杂的现实经济生活中，制约国债规模的因素是异常复杂的，如经济发展水平、金融深化程度、政府管理效能、市场发育程度、国债结构状况、国债成本——效益状况，等等。因此，只能从本国具体情况出发来确定国债规模的扩张度。一般而言，国债的运行应以不妨碍经济的正常运行，不给国民经济、财政和应债主体造成额外负担为度。但从总体上说，制约国债规模扩张的因素主要在于：
（一）应债主体的应债能力
应债能力在宏观上受到国民经济发展水平的制约，国债规模的增长率不能高于国民经济增长率；在微观上又与应债主体可支配收入直接相关，而其可支配收入水平又受制于多种因素。例如：（1 ）国民收入水平。在一定时期内，如果国民收入能有较快的增长，应债主体的收入一般会较快地增长。（2）税率。在应债主体的增长收入中， 国家依据政权力量取走多少较大地影响其可支配收入水平，这又取决于实际税率水平。（3）国债还本付息。 国债的还本付息实际上是增加了应债主体当期的可支配收入。应债主体的收入在扣除其消费后的余额，就是其进行投资的限额。如果国债的投资前景比较乐观，并迎合应债主体的投资偏好，则会有利于国债的顺畅发行。（4）物价水平。物价上涨， 通货膨胀严重，应债主体往往会选择增加即期消费，而减少持有金融资产，以规避资产的贬损；但在物价平稳时，应债主体会更多地持有国债等金融资产，以满足投资需求。
既然如此，我国社会公众的应债能力究竟如何呢？经济体制改革与对外开放，使社会生产力得到极大解放，促进了国民经济的迅速发展，使国民收入分配格局发生了重大变化，居民收入水平显著提高，突出体现在城乡居民年储蓄存款余额的持续提高上，从1989 年的5147 亿元到1992年的11545亿元直至1995年的29662亿元，而当年内债发行额占其比重分别为0.37%、3.99%、5.00%；同时企事业单位自主支配的财力也逐年增长。因此，随着国民经济的高速、持续、健康的发展，社会公众已经具有较强的应债能力，扩大国债规模潜力还较大。
（二）政府的偿债能力
偿债能力主要表现为政府支付国债本息的能力。从理论上讲，偿债能力应不小于当年的债务本息支付。政府在确定国债规模时，应充分考虑到未来经济发展和财政收支的状况，以及举借新债的可能和偿付本息的情况，使国家举债不会对国民经济运行产生不良影响，同时也不能以降低人民的生活水平为代价。
而国债的运用效益状况也制约着政府的偿债能力，即国债的融资成本应小于国债运用所获得的效益，最佳目标当然是国债边际成本等于国债边际收益。从效益出发，国债的投向可以有相当广泛的选择，但主要应该从保证宏观效益方面考虑，将国债资金投向那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具示范和诱导作用的基础性产业、公共设施和高新技术主导产业，从而缓解经济发展的瓶颈制约，优化社会资源配置，提高国民经济的总体效益；同时可以适当兼顾国债资金使用的微观效益，把国债资金投入那些建设周期短、投产后效益好的生产性建设项目，弥补国家建设资金的短缺，实现国债规模的均衡发展及自身的良性循环。当然，缘于国有企业改革的不力、国债资金使用的软约束，在一定程度上减抑了国债资金的使用效益。
（三）财政货币政策
国债的扩张或收缩，能直接影响社会总需求，间接影响社会供给能力，同时对国民收入分配具有再配置的作用。因此，作为宏观经济调控重要手段的财政货币政策（国债为其有效结合部）的制定便体现了政策决策者的意图和侧重，而政策主体的行为是否规范，对政策功能的释放和政策效应大小都直接相关，这就要求决策过程是科学化与民主化的有机结合。决策的科学性主要应体现在决策主体应是由专家、实务工作者、政府官员所组成，并运用合理有效的方法，凭借一定的决策手段，依据国民经济运行的实际情形，兼顾需要与可能，作出富有效率的决策。而决策的科学性又是以民主性为基础的，即决策过程应归结于政治程序来完成。
三、当前国债规模的评析与对策思考
（一）对当前国债规模的评析
通过上面的分析，我们知道国债规模受诸多因素的制约，现在试图简析一下国债目前的态势。
1.从静态上分析。评价国债规模的指标可分为两大类：国债的偿债能力指标和国民的应债能力指标。前者主要有国债占GDP 的比重和财政的债务依存度等指标；后者主要通过国债与国民银行储蓄存款和手持现金的比重等指标来体现。依据有关统计数据，分析相关指标可知，目前我国国债规模呈现如下特征：（1）应债能力比重、国债占GDP的比重（1995年当年债务占GDP比重为2.66%，小于国际标准3%；1995年债务余额占GDP比重为5.5 %， 小于国际公认标准10 —15 %）以及偿债率（1995年为11.25%，国际标准为15 %）均显示我国国债规模尚处在安全域，而且国债规模还有扩张的充裕空间。（2）财政的债务依存度， 尤其是中央财政的债务依存度（1995年中央内债依存度高达52.8%）却已明显超越国际公认的安全域（前者为10—15%，后者为20%），并有攀升的趋势。（3）国债本息支付急剧增长，国债筹资成本居高不下， 说明我国国债管理体制还有待完善。（4）财政收支占GDP的比重持续趋低（1995年分别为10.7%和11.8%），说明财政规模与其职能需要很不相称。
2.从动态上分析。国债规模应当是随国民经济规模变动而变动的，即适度国债规模应当是一种动态的平衡。即使目前的债务指标是适度的，但随着国民经济的增长和发展，债务规模也可以相应扩张或收缩。据测算，即使将国债余额在“九五”期间逐步提高到占GDP的10%左右， 即今后平均每年发行国债3000亿元左右（其中包括相当数量5 年期以上的国债），“九五”末期国债总余额将达到1万余亿元， 也不会形成过高的债务依存度和突破适度规模界限。同时，政府宏观调控目标、政策手段的整合过程也是个动态的过程，其对国债的规模要求也会随时间推移而相应变化。因此，缘于经济结构、财政体制、国民收入分配格局等因素，单纯地依据静态的数量指标来界定国债规模的适度与否是难以全面解释中国国债的实际情况的。我们必须从动态的、全面的观念出发，深入分析现实经济运行的背景，权衡利弊，作出合理的决策，充分利用国债潜力，满足政府筹资需要，支撑经济发展，同时处理好已经突显出来的矛盾，并采取必要措施，防患于未然，比如处理好财政尤其是中央财政债务依存度畸高的问题。
（二）国债规模扩张与规模适度的对策思考
1.通过整顿分配秩序、理顺分配关系、完善税制结构，建立健全现代税收征管体制、强化征管，逐步提高财政收入尤其是中央财政收入占GDP的比重；同时，继续实行适度从紧的财政货币政策， 控制财政赤字规模，使财政尤其是中央财政早日走出困境。
我国财政收入与国民经济发展不相适应的低速增长和所占GDP 比重过低是促使国债规模迅速扩张的重要原因。整个“八五”时期，财政收入的弹性为0.6左右，“两个比重”不断趋降， 所以当前只能通过完善财税体制改革，理顺分配关系，逐步建立财政收入的稳定增长机制，并使得财政收入增速略快于GDP的增长。
“九五”时期，我国面临加强国有企业改革、产业结构优化调整、全面推进经济高效发展的任务。所以，首先要使财政货币两大政策体系协调运作，通过“增量调节”机制，适当扩张财政支出规模，以免影响产业结构调整，进而制约国民经济的进一步发展，导致财政赤字的不当扩张。其次，应逐步培育“存量调节”机制，优化财政支出结构，提高财政支出效益。在此前提下，债务规模方能适度发展，财政运行才不至于低效乏力。
2.建立健全国债新的管理机制，提高国债运用效率和效果。
（1 ）建立健全健全政府偿债能力与社会应债能力的预测体系和国债总规模的监测体系，以免举债失当，影响经济活力，同时减抑国债融资成本，国债资金要合理运用。
（2）强化国债资金的良性循环，结合复式预算制度改革， 增加国债资金使用的透明度，严格考核债务资金的使用方向和效益。首先，提高国债资金使用效益，不仅是提高政府偿债能力的有效保证，而且是缓解国债规模压力的有效途径。所以，国债资金应优先投向那些瓶颈性产业和部分生产建设性项目，以弥补国家建设资金的短缺，并能及时获得投资收益，创造还债来源，实现良性运转。其次，为充分利用社会应债潜力，弥补政府资金的不足，就应增强国债资金运用的透明度，奠定金边债券的良佳信誉，以提高投资者的信心。
3.扩张国债规模重在国债结构的优化。
（1）调整国债持有者结构，增加各经济主体的国债需求。首先， 为配合中央银行公开市场业务的开展，应允许中央银行持有一定比例的国债，尤其是规模合理的短期国债，以便其有效调控货币供应量。因为我国中央银行资产总额已具相当大的规模，1993年已达13387亿元， 完全可以让中央银行持有占其资产总额一定比例的国债，而且中央银行持有的国债本身也是其资产部分。其次，应允许商业银行直接进入国债市场。因为我国商业银行贷款总量及在中央银行的超额储备均已具有相当大的规模，到1993年末已分别达到25870亿元和2136亿元； 而且商业银行持有一定数额的国债，不仅有利于其资产结构的调整，也有利于货币供应量的调节。再次，要通过抑制通货膨胀，国债运行市场化，提高偿债信誉，从而吸引外国投资者持有一定比例的国债。最后，应继续鼓励居民个人持有相当比例的国债，以利于缓和社会供求矛盾，并促进国债市场的稳定和繁荣。
（2）合理配置长中短期国债，优化国债期限结构。目前， 我国国债以3—5年期居多，结构单调，这势必造成偿还期过分集中，增大还本付息压力；同时也很难满足投资者对金融资产期限多样化的需求，无法适应政府宏观调控的需要。因此，应兼顾政府筹资需要，注意还本付息在年度间的均衡分布，并兼顾投资者意向，以优化国债期限结构。
（3）调整国债利率结构，逐步实现国债利率市场化。 迄今为止，我国国债发行的主要是固定利率的国债，并比同期储蓄利率高1—2个百分点，而且还存在国债期限结构与利率结构倒置的现象，这主要是由于我国还没有发达的资本市场来确定市场利率，而且考虑到国债缺乏流动性的缘故，所以应着力培育国债发行市场化的环境和机制，全面考虑通胀水平、市场利率趋势、投资者意向等因素，完善国债利率的形成机制，以反映当时社会资金供求的状况。
（4）优化国债品种结构，实现国债多样化， 满足财政和投资者的需求。多样化的国债品种可以改善券种结构单调、券种关系模糊、用途不明确等状况，以便满足投资者偏好和筹资者的不同需要，以及中介机构的不同需求，从而增强国债的吸引力。
4.加强对国债筹资的其他技术性处理（如发行机制、国债流动性、托管清算结算系统、做市商制度）和对相关环境的宏观调控（如证券市场的调控），也是非常必要的。
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